год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Европейская интеграция - это не только создание общего рынка. Это еще и политическое регулирование. Таков урок прошедшего десятилетия. Со времени подписания Маастрихтского договора сфера компетенции Сообщества была расширена и включает теперь многие аспекты ежедневной жизни. Ход политического процесса на уровне ЕС наглядным образом сказывается на существе проводимой в Европе политики. Но влияет ли он на формы и средства политического управления? Это совершенно другой вопрос. В конечном счете для нас как раз важнее выяснить, принесет ли европейская интеграция перемены в управлении. Термин "управление" означает здесь формы и приемы политического руководства, которые, как известно, меняются от страны к стране. В сущности, управление - это те средства и методы, с помощью которых противоречивые предпочтения граждан преобразуются в эффективные политические решения; это способы трансформации разнообразных общественных интересов в согласованное действие и меры, обеспечивающие готовность социальных акторов такому действию подчиниться.

Смысл управления, как и смысл существования правительственной власти, состоит в принятии обязывающих решений. Разница между правительством и управлением в том, что правительство -это организация, власть которой определена конституционно. Иными словами, правительство - это агент, наделенный четко выраженными правами и подчиненный контролю в соответствии с установленными процедурами. Управление же имеет иные качества во всех тех случаях, когда его осуществляет не правительство.

Не правительство управляет Европейским сообществом. Отсюда с неизбежностью следует, что оно управляется по-особому (мы будем говорить здесь главным образом о наднациональной опоре Союза,

основанной на Договоре о Европейском сообществе, не затрагивая общей внешней политики и политики безопасности или сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции). Помимо прочего, управление ЕС проникает в политическую жизнь государств-членов, а свойственный Сообществу особый управленческий стиль может распространяться сквозь национальные границы. С этим, в двух словах, связаны две гипотезы, которые мы рассмотрим. Согласно первой гипотезе, логика функционирования наднационального Сообщества в Европе отлична от логики режимов представительной демократии входящих в него государств. Его цель и институциональное устройство иные, а потому они ведут к особому стилю управления. Вторая гипотеза гласит, что процесс "европеизации", то есть распространения границ соответствующего политического пространства за пределы государств-членов, повлечет за собой и изменение форм управления на национальном и субнациональном уровнях. Членству в ЕС сопутствует взаимопроникновение систем управления: всякая полития, будучи частью подобной системы взаимного проникновения, подвержена изменениям в сложившихся методах управления.

Все знают, что Европейское сообщество - это полития "в своем собственном роде". Как политическая система, оно сильно переросло модель международной организации, но все же не соответствует понятию федеративного государства. Европейская интеграция действительно вывела

нас "за пределы национального государства", причем двояким образом: сначала расширив сферу политического за границы некогда суверенных национальных государств, а затем построив политическую систему, которая не заменила - и в обозримом будущем не заменит - национальной государственности. Одной из наиболее характерных черт этой особого рода системы является то, что она управляется в отсутствие правительства. В качестве "народа-суверена" выступают национальные граждане, но только в пределах своих отдельных государств. Представительная демократия не выходит за государственные границы. Отсутствует делегирование политической власти некоему верховному органу на уровне Европы, который прямо отвечал бы перед избирателями. Тем не менее на европейском уровне вырабатывается политика и принимаются решения, которые для граждан в каждой стране-участнице имеют обязательную силу. Правительства нет, но гражданами управляют.

Таким образом, мы видим, что управление не ограничивается действиями, которые исходят от правительств. Даже будучи укоренено в контексте представительной демократии, европейское управление не соответствует нормам демократической власти.

Это очевидно. Но отсюда же следует и менее очевидное, хотя и вероятное предположение, что в отсутствие правительства и демократического представительства пути и средства управления меняются. Чтобы понять, как управляется Европейское сообщество, эти две стороны вопроса нужно рассматривать во взаимосвязи. Однако до сих пор их отрывали друг от друга.

Исследователи либо занимались институциональной структурой и административной организацией Сообщества, либо сосредоточивали свое внимание на дефиците демократии в ЕС. В последнем случае дискуссия в основном шла о проектах конституции Сообщества, изменениях в отношении к нему населения и так называемых структурных предпосылках работоспособной демократии, трактуемых с точки зрения политического облика ЕС, политической инфраструктуры институтов посредничества и всеевропейского общественного обсуждения. Связанным с этим механизмам принятия решений в ЕС уделялось мало внимания.

Политический анализ, со своей стороны, дает неисчислимое множество эмпирических исследований, в которых институциональное устройство и юридическое оформление механизма принятия решений в ЕС увязаны с процессами и результатами управления на уровне Сообщества.

При сопоставлении результатов таких исследований мы получаем глубокие знания о том, как именно определяется повестка дня в ЕС, как формулируются и выполняются еврорешения. Несмотря на некоторые вариации в зависимости от рассматриваемой сферы политики, выводы из этих исследований совпадают с картиной, которая вырисовывается при изучении политических аспектов управления в ЕС. У специалистов сложилось общее мнение о существовании специфической логики совместного принятия решений. Следует понимать, что именно присущие системе ЕС свойства рождают особый характер взаимоотношений действующих лиц и определенный порядок в принятии решений, что в свою очередь отражается на особенностях системы Сообщества.

Исследователи, которые развивают данное направление, главным образом интересуются, как действует европейская система. Эмпирический поиск и теоретические выкладки нацелены на изучение институциональных механизмов многоуровневой системы ведения переговоров в Европе, которые могут усилить либо подорвать ее способность к эффективной постановке задач и их результативному решению.

Здесь преобладает скорее функциональный, чем нормативный, подход. О нормах начинают задумываться, когда исследование затрагивает вопрос, чьим интересам в большей мере служит европейская политика и есть ли у данной системы структурные особенности, которые ставят определенные группы интересов в привилегированное положение. Но и тогда легитимность системы Сообщества как таковая остается вне фокуса основного внимания.

Обсуждение ущербной демократичности "переговорного государства" лишь недавно стало влиять на сферу исследования политики ЕС. До сих пор те, кто писал о дефиците демократии, практически никогда не затрудняли себя рассмотрением административных деталей системы Сообщества, а те, кому известны все детали административного процесса, обычно не задумывались о легитимности подчинения людей европейскому правлению. Два научных лагеря продолжают сосуществовать и теперь, и их обитатели в целом довольны мирным состоянием взаимной изоляции.

Однако, чтобы установить, получит ли развитие система европейского управления, необходимо применять оба подхода. Процесс принятия политических решений обретает конкретное направление в результате распределения компетенции, установления формальных и неформальных правил в процессе принятия решений, выработки административной рутины и действий комитологии, то есть множества консультативных и надзирающих за исполнением решений комитетов, которые создаются в помощь Комиссии ЕС.

Но и это только часть всей картины. На управление влияют также общие представления о том, на чем должна строиться легитимность политической системы и что придает убедительность претензии на право вырабатывать обязывающие решения. Нельзя сбалансирование оценить вероятность появления в будущем определенной модели европейского управления, если не брать в расчет конституционные рамки, в которых находят или не находят поддержку существующие ожидания в отношении легитимного управления. Ведь в конце концов эту систему приводят в движение действующие лица, которым очень хорошо известно, насколько хрупка легитимность их совместного предприятия. Отсюда можно вывести заключение, что европейское управление зависит не только от структурных свойств системы ЕС, но и от представлений действующих в системе лиц о легитимных принципах организации.

Второе заключение состоит в том, что наднациональная интеграция и попытки удовлетворить требования о придании системе более высокой работоспособности и подотчетности приведут к оформлению совершенно особого типа политической системы. Конституционная логика ЕС никогда не была однозначной. Его можно рассматривать и как межправительственное объединение, и как наднациональную технократию, и как специфическое политическое сообщество. Согласно той или иной точке зрения, легитимность Сообщества зависит от демократической природы правительств государств-членов, от результатов его собственной деятельности либо от согласия подчиняться его решениям со стороны тех, кем управляют.

По общей оценке - хотя таковая и может быть оспорена - в ранние годы существования Европейского экономического сообщества политическая программа, заложенная в основополагающем договоре, в сочетании с данным Комиссии правом на законодательную инициативу и правилом единогласия при голосованиях в Совете, примиряли первые две соперничающие парадигмы политической легитимности. Договор о ЕЭС предусматривал программу действий, которую лучше всего мог выполнить независимый орган, состоящий из европейских экспертов.

Но политическое регулирование, выходящее за рамки "негативной интеграции", то есть устранения торговых барьеров для обеспечения свободы действия рыночных сил, оставалось под контролем национальных государств, так как каждое из них могло воспользоваться правом вето.

С углублением интеграции условия легитимизации системы изменились. Была предпринята серия институциональных реформ, призванных отразить изменение базовых условий, не нарушая при этом хрупкий баланс факторов легитимизации. Введение правила голосования по принципу большинства стало ответом на требования разблокировать процесс принятия решений. В расширенном Сообществе, на которое теперь возложена определенная ответственность, действовать стало сложнее, но и способность к такому действию обрела большее значение.

Однако принцип большинства при голосовании нарушает суверенное право партнеров на окончательное решение в вопросах о том, что допустимо и что недопустимо с точки зрения той или иной нации. Введение элементов демократической отчетности через Европейский парламент в компенсацию за утрату межправительственной и технократической легитимности не может исправить эту ситуацию, поскольку у Европарламента недостаточно высокое качество представительности. Кроме того, есть принципиальная несовместимость между демократической нормой предоставления гражданам равных прав на изложение своей точки зрения и федеральным принципом обеспечения равного представительства коллективным членам Союза.

Архитекторы Союза увязли в демократической дилемме наднациональной интеграции и не знают, как из нее выбираться. Чем серьезнее вопросы, которые нужно решать, тем важнее держать их под национально-государственным контролем и в то же время тем настоятельнее требования демократической отчетности. Национальные избиратели ясно показали, что их не устраивает чисто элитная система.

Результаты референдумов по Маастрихтскому договору продемонстрировали и правительствам государств-членов, и органам Сообщества, что они должны приблизить Европейский союз к его гражданам. Все шаги в сторону демократизации системы усиливали в ней унитарные черты.

Было придумано много способов, как повысить чувствительность процесса принятия решений в Сообществе к запросам граждан. Чтобы дать заинтересованным лицам право голоса при выработке и планировании различных направлений политики ЕС, во всякого рода программы вводился принцип партнерства. Комиссия, со своей стороны, установила правила, позволяющие ей опираться на специальные знания представителей общественности и частных лиц, обеспечивая таким образом массовое одобрение исходящих от нее законодательных предложений.

В течение многих лет она подстегивала формирование транснациональных интересов и играла активную роль в плетении сетей, иначе говоря, в оформлении транснациональных сообществ вокруг тех вопросов политики, в решении которых она сама была заинтересована. Комиссию часто называют политическим предпринимателем, которому удается, будь то ради продвижения европейской интеграции или для укрепления собственных политических позиций, придавать вопросам политики европейское измерение и привлекать к их рассмотрению субнациональных акторов.

Подобные действия не имели бы успеха, если бы не широко распространенное убеждение, что выработка европейской политики - это не только вопрос межправительственных согласований. Правительства допускают такие действия, а социальные акторы на них отзываются. При этом и те, и другие опираются на общее, хотя и не выраженное явно понимание, что сочетание взаимодополняющих элементов - функционального представительства, технократического регулирования, институционализированного обсуждения - повышает легитимность европейского управления.

Каждый из этих элементов был частью управления в ЕС с самого начала. Так, функциональное представительство получило воплощение в Экономическом и социальном комитете и в других консультативных органах с социально-экономической репрезентацией (например, в Постоянном комитете по занятости). Их практическое значение и заявления, что функциональное представительство может быть средством компенсации демократического дефицита, в разное время расценивались по-разному, а сейчас привлекают все больше внимания в политике (особенно в рамках спонсируемого Сообществом социального диалога) и в политологии, где ведутся дискуссии о постпарламентской демократии.

То же верно и в отношении немажоритарных институтов (к примеру, комитетов по стандартизации) и элементов совещательной демократии, которые проявились в системе комитологии, а также плацдармов гражданского общества, проникших в самое ядро бюрократии ЕС. Сочетание всех подобных элементов, поддержкой которым служат договорные положения об открытости и прозрачности, выполняет две задачи: во-первых, восполняет нехватку парламентской легитимности и, во-вторых, доказывает право на существование нового типа управления. Их распространение призвано убеждать, что ЕС по природе своей не является мажоритарной системой, что это переговорная система, которая включает и институты Сообщества, и экономических и социальных акторов.

В рамках данной системы роль "государства", то есть правительств государств-членов и Комиссии, состоит не в том, чтобы служить вершиной иерархической пирамиды принятия решений. Взамен этого они должны посредничать в общих усилиях по согласованию различных интересов и инициировать шаги по разработке общего политического курса. Вышеописанную ситуацию можно интерпретировать двояким образом. Первая интерпретация выглядит очень знакомо. Она выделяет роль Комиссии в принятии решений, а именно ее способность заключать союзы с негосударственными акторами ради подталкивания сопротивляющихся правительств к соглашению с партнерами. Но вторая интерпретация менее обычна. В этом случае в центре внимания - процесс системотворчества. Вовлекая социальных акторов и создавая коалиции по пропаганде определенных взглядов, Комиссия активно участвует в изменении границ европейской политии. По сути происходит трансформация системы Сообщества, то есть переход от собрания государств-членов к транснациональному политическому пространству под общим сводом, которое становится политией и в себе, и для себя.

Комиссия проявляет активность как одно из действующих лиц, заинтересованных в изменении границ европейского политического пространства. Ее интересы совпадают с интересами двух других различного типа акторов. Во-первых, есть территориальные, то есть субнациональные акторы, которые надеются укрепить свою автономию или по крайней мере получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах.

В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы (а затем и муниципальные образования) получили признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой ЕС. Но сегодня представительство территориальных коллективных лиц в отдельных государствах-членах стало общим принципом и получило институционализацию в Комитете регионов.

Ранее установленные правила участия в европейской политике оспариваются также функциональными коллективами. Транснациональные слияния привели, как мы знаем, к росту числа истинно европейских корпоративных акторов. Таким же примерно образом были созданы ассоциации выразителей определенных интересов, которые представляют собой не просто федерации национальных ассоциаций, но подлинно транснациональны в плане организации независимо от территориальной привязки. Соответствующей сферой действия для них является ЕС.

С традиционными границами политического влияния спорят не только корпоративные и богатые ресурсами акторы. Законодательство Сообщества позволяет каждому отдельному гражданину пересекать национальные границы. Это не просто вопрос мобильности и осуществления права на свободный выбор места проживания. Вызов брошен верховенству национального суверенитета. Законы ЕС дают гражданам государств-членов возможность возбуждать дела против собственных правительств.

Единый европейский акт и законотворчество в Сообществе привели к трансформации собрания национальных государств в политическую единицу с отраслевой природой. В "собрании" управление осуществляется через межсистемные переговоры, но в политической единице получают развитие иные формы внутреннего управления. В той мере, в какой выбор вариантов политического решения не зависит более от государств-членов, обретают право на существование альтернативные пути представительства различных интересов. Правительства государств-членов уже не могут более претендовать на монополию в представительстве интересов собственных граждан. Для последних открываются новые возможности.

Ненациональные акторы также начинают заявлять свои претензии на роль легитимных выразителей определенных интересов.

Подводя предварительный итог, скажем, что система Европейского сообщества одновременно представляет собой и собрание государств, и самостоятельную политическую единицу. Индивидуальные, корпоративные и коллективные акторы, являясь легитимными участниками политического процесса, рассматривают ЕС как единую игровую площадку. Способствует ли это появлению особой формы управления?

Для распознания различных форм управления в зависимости от особенностей той или иной политической системы нам нужен некий эвристический инструмент. Типология может посодействовать здесь двояким образом. С одной стороны, с ее помощью мы дадим характеристику наиболее существенным чертам системы ЕС, с другой -классифицируем различные государства-члены, чтобы представлять, к какому типу их скорее можно относить.

Последнее, в свою очередь, позволяет установить, насколько они отличаются друг от друга и каким образом европейская интеграция способна повлиять на модель национального управления. Поскольку такая система классификации призвана охватить различные типы управления, лежащие в ее основе категории должны заключать в себе существо управленческого процесса, то есть давать ответ на вопрос, как происходит трансформация множества индивидуальных предпочтений в окончательные решения.

Типология, которую я хотела бы предложить, опирается на некоторые элементы из широко известной типологии демократических систем Лейпхарта2. Последний основал свою типологию на двух критериях: структуре общества и поведении элит. В моем представлении, между оформлением институциональной структуры и моделью управления нет прямой взаимосвязи, а поведение элит скорее является зависимой переменной, которая может сочетаться с различными моделями управления. Разницу в национальных и отраслевых моделях управления нельзя объяснять качествами, которые присущи отдельным составным частям той или иной системы.

Следует уделить внимание стилю взаимоотношений и порядку взаимодействия между этими частями. Структурные обстоятельства и характер решаемых задач тоже накладывают свой отпечаток. Но у заинтересованных коллективных действующих лиц есть и некоторая свобода стратегического выбора в том, что касается устройства взаимоотношений между организациями.

Этот выбор определяют стратегические установки действующих лиц, руководствующихся общей для них трактовкой социальной реальности. Чтобы раскрыть особенности какой-то системы управления, нужно произвести реконструкцию смыслов и трактовок, лежащих в основе ее институционализации, которые следует воспринимать как плод коллективного исторического опыта.

Придерживаясь заложенной Вебером традиции, я рассматриваю основополагающие понятия как главное при установлении различий между отдельными типами (моделями) управления. Такие понятия включают системы верования, относящиеся к тому, являются ли те или иные способы управления подходящими (причинные верования), соответствующими и образцовыми (нормативные верования).

В основу моей типологии положены две категории: принцип организации политических отношений и образующая логика политической системы.

Есть два противоположных принципа организации политических отношений: правление большинства и консоциация. Каждый из них связывают с определенным структурным устройством. Считается, что правление большинства лучше сочетается с однородной политической средой и прагматически ориентированными политическими элитами. Ему соответствует стиль соперничества в политике. Консоциация более свойственна неоднородному обществу, расколотому глубокими противоречиями. Преодолеть их можно только с помощью объединяющего политического стиля и всеохватывающих больших коалиций.

Но одним только своим существованием определенное структурное устройство не ведет еще к установлению соответствующих правил во взаимоотношениях между действующими лицами. Скорее оно способствует появлению определенной трактовки складывающейся ситуации и набора стратегий, пригодных для нее. Представления о том, что входит в понимание хорошего управления, рождаются в конкретной исторической обстановке, задающей соответствующий контекст.

Представления обычно подвергаются сомнениям, а потому было бы ошибкой ожидать в европейском контексте прямой трансляции от структуры к концепции управления. Для этого есть две серьезные причины. Во-первых, европейская история богата течениями политической мысли и институционными экспериментами, что питает разнообразие точек зрения на структурные вопросы. Кроме того, сложился широкий спектр национальных традиций, чем можно объяснять различия в предпринимаемых на практике шагах. Во-вторых, ЕС как политическая система пока остается на стадии формирования, и по поводу самой природы Союза, не говоря уже о его окончательном политическом облике, все еще ведутся споры. Предпочтение получают различные концепции - в зависимости от трактовки вопроса, что представляет или что должно собою представлять ЕС с политической точки зрения.

Трудно предсказать, какая трактовка окажется в итоге доминирующей. Исследование дополнительно осложняется тем, что идеи, возникающие в политике сегодня, со временем оседают в форме идеологических наслоений, в значительной мере диктующих трактовку более поздних кризисов и структурных адаптации.

Возникающая концепция не только приводит к единому знаменателю различные национальные и противоборствующие представления о легитимных типах управления. На ней сказывается и то, что заложено в основополагающих договорах и уже проведенных институциональных реформах.

Межправительственные соглашения на высшем уровне и ежедневная практика привели к созданию системы институтов, которая ограничивает выбор на будущее . Кроме того, действующие лица руководствуются различными системами верований, у них противоположные интересы и специфичное восприятие собственной роли. Представители государств-членов по определению выступают как блюстители интересов составляющих систему ЕС частей, а институты Сообщества (Европейский суд, Европарламент и Комиссия) - это агенты на службе европейских интересов и формирующейся европейской политической системы.

Выражаясь кратко, консоциация и правление большинства не есть принципы организации, производные от некоей структурной ситуации. Они представляют собой результат серии стратегических решений, которые принимались на протяжении длительного времени и направлялись некими фундаментальными представлениями о легитимности определенных форм управления. Консоциация связана с сознательным стремлением навести мосты в гетерогенном обществе, если гетерогенность считается несовместимой (даже временно) с подчинением меньшинства пожеланиям большинства.

Мажоритарное правление, со своей стороны, есть следствие уверенности, что формирование минимально достаточной для победы коалиции - это наилучший путь, чтобы обеспечить работоспособность правительства. Подчинение меньшинства в таком случае принимается, так как оно согласуется с логикой политического соревнования, из которой следует, что всякое правительство приходит лишь на время. В этом случае готовность подчиняться правительственным решениям опирается на предположение, что если правительство не добьется должных результатов, то меньшинство и большинство поменяются местами.

Второе различие между типами управления вызвано расхождением во взглядах относительно образующей логики политической системы. Эта логика представляет собой особого рода правило разграничения. От нее зависят основания и причины для создания легитимной политической единицы. На вопрос об основах легитимности возможны два альтернативных ответа.

Коллективное политическое действие может быть признано легитимным, если в его основе лежит процесс объединения тех, кто и так уже тесно связан друг с другом. Тогда политика есть вклад в укрепление общей идентичности, которая находит выражение и воспроизводится в политическом процессе. В соответствии с подобным ходом мысли, управление понимается как достижение общей цели, действие от имени сообщества граждан.

Другое понимание строится на идеях индивидуализма и личного интереса. В этом случае управление призвано примирить противоположные предпочтения озабоченных личными проблемами индивидуумов в рамках институционализирован-ной системы мирного разрешения конфликтов. Законное право на то, чтобы быть услышанным, принадлежит не только членам определенного сообщества, но и распространяется на всех, кого могут затронуть принимаемые политические решения. Всякий, кто реально в этом заинтересован и кто может повысить качество решения, становится легитимным партнером в политическом процессе. Гетерогенность - отличительная черта такой системы, а сочетаемые интересы выстраиваются согласно функциональным, а не территориальным, разграничительным линиям.

При комбинировании двух вышеописанных категорий мы получаем четыре формы управления:

во-первых, государственническую, основанную на мажоритарном правлении и поддерживаемую приверженностью "общей цели";

во-вторых, корпоративистскую, которая вовлекает противоположные общественные интересы в процесс нахождения консенсуса, что приводит к достижению общего блага;

в-третьих, плюралистическую, в которой объединены мажоритарное правление и индивидуалистическое преследование собственных интересов; в-четвертых, сетевое управление, которое также опирается на преследующих эгоистические интересы действующих лиц, но нацелено на выработку общих интересов в процессе переговоров.

Выбирая примеры из практики, которые укладывались бы в некую типологию управления, чаще всего обращают внимание только на принципы организации политических отношений. Взятые под таким углом зрения, британская модель соответствует мажоритарному типу управления, а швейцарская модель - типу консоциации.

Типические черты этих двух моделей хорошо известны. В британской модели власть имеет унитарную природу, то есть большинство правит, а меньшинство находится в оппозиции. Политикой движет соревнование. Политический дискурс носит взаимно враждебный характер.

Именно потому, что соревнование есть главное правило данной игры, в основе правительства - коалиции с минимальным набором участников, достаточным для победы на выборах. Подобной системе благоприятствует прагматизм в разрешении конфликтов, который скорее может получить развитие в культурно и политически однородной общественной среде.

Швейцарская модель изучена менее подробно, однако ее нетрудно вообразить. В основе ее структуры и функционирования - широко известное культурное и общественное многообразие. Наиболее характерной чертой такой системы является стиль единодушия в политике. Коалиции с большим числом участников и правом вето для меньшинств составляют правило, а не исключение, как в британской модели. Логике данной системы отвечает сотрудничество всех значительных сегментов общества в политическом управлении.

Это правило распространяется и на политические системы, внутренне разделенные глубокими культурными или социальными различиями, и на федеративные системы, где, независимо от природы общественных различий, политический организм делится на сегменты в соответствии с территориальным принципом. Пример Германии наглядно демонстрирует, что в федеративных системах территориальная сегментация не всегда сочетается с культурной или социальной неоднородностью.

Тем не менее избранная политическая организация частей в основном однородного общества ведет к сегментации. Но и в этом случае особенности приемов управления определяются не структурой. Федеративную Республику Германии считают типичным примером консоциальной демократии, тогда как Соединенные Штаты, несмотря на федеративное устройство, относят к мажоритарному лагерю.

Вторая разграничительная линия, то есть дифференциация в соответствии с критерием, относящимся к тому, что составляет логику политической системы - стремление к общей цели или преследование частного интереса, - наиболее отчетливо проявляется во взаимоотношениях государства и общества. Францию называют наиболее типичным примером философии этатизма. Основываясь на понятии нации-государства, государственная власть несет ответственность за сохранение облика нации и за формулирование национального интереса. В соответствии с данной логикой политика по природе своей носит экспрессивный характер. Она состоит в постоянном воспроизведении ключевого ориентира, а именно воли нации. Частные группы интересов, которые лоббируют правительство, проталкивая принятие решений к собственной выгоде, остаются фактом реальности, но ценят их невысоко, так как лоббирование считается несовместимым с подобной системой.

Авторитет власти основан не на успешном посредничестве между различными группами, но на итогах выборов и сильной госслужбе. Властная верхушка не вступает во взаимоотношения обмена с отдельными сегментами общества. Она отдает распоряжения. Правительство располагает легитимностью, позволяющей требовать подчинения.

Соединенные Штаты представляют собою противоположный пример. Здесь цель политики состоит не в создании и выражении национальной воли. Тут это игра, которую ведут представители различных интересов за право принимать те или иные решения. Всякий, кто располагает ресурсами и квалификацией, может влиять на властные решения, касающиеся распределения материальных и нематериальных благ.

Между системами консоциации наблюдаются такие же различия. Уверенность в том, что главное в политике - это коллективная цель, является руководящим принципом неокорпоратистских систем. Он определяет межгрупповые отношения, но сказывается и в отношениях внутригрупповых.

Сущность корпоратизма в том, что сильное государство заключает сделки с ограниченным числом окружающих его ассоциаций, которые имеют монополию на представительство и контролируют поведение своих членов. Согласованность их действий и способность обеспечить соблюдение государственных решений не достигаются просто агрегацией их интересов. Сплоченность укрепляют общие устремления. Речь идет о достижении некоей цели, а не только о сочетании интересов.

Преданность своим сторонникам, которая служит сближению, имеет сильно выраженную идеологическую составляющую. Группы интересов выступают как институт, формирующий идентичность тех, кто в них участвует. Членство предполагает в том числе и принадлежность, а потому выход из сделки - это не просто вопрос личного подсчета вытекающих из него потерь и преимуществ. Когда ассоциации утрачивают свою мировоззренческую привлекательность, корпоратистская система начинает разваливаться.

Наиболее явной чертой сетевой системы оказывается то, что политика трактуется не как воспроизведение идентичности, а как искусство управлять в условиях дифференциации. Это наиболее очевидно в случае ЕС. У Союза нет объединяющей идеологии, которая могла бы придать обязательную силу коллективному действию. Обращение к идее "Европы" никогда не было чем-то большим, нежели смутным намеком на всеобъемлющую культурную традицию христианства, римского права и Просвещения и на общность истории, в которой, впрочем, было очень многое, что способно посеять рознь.

Смысл существования такой системы чисто функциональный. В основе ее предположение, что если институционализированное сотрудничество использовать с умом, то его можно обернуть к общей выгоде, будь то в области обеспечения мира, безопасности или благоденствия. Для придания системе устойчивости и для успеха в нахождении общего интереса в ходе межгрупповых переговоров придуманы совместные институты.

Процесс управления включает поиски согласия с использованием тесно переплетенной переговорной сетки, в которой два главных действующих лица - Совет и Комиссия, прямо никому политически не подотчетные. Если мы на мгновение отложим в сторону последствия этого с точки зрения демократии, то результатом оказывается выработка политических решений без политики. Отсутствует механизм голосования, который позволял бы мобилизовывать чувство политической приверженности европейскому объединению или поддержку сторонников позиции большинства по жизненно важным вопросам.

Таким образом, системе ЕС чуждо представление о примате политического. Она базируется на признании множественности интересов и связана с редуцированной концепцией легитимности, приравнивающей последнюю к высокой производительности в работе политической системы. Поскольку консоциация получила широкое признание как принцип управления, а интерес выступает и разумным обоснованием отношений обмена, и подлинной основой надежности соглашений, ЕС хорошо оснащено в качестве образца сетевого типа управления. Что особенного в этом типе? Прежде всего, это не только академическое понятие, которое можно использовать в научных исследованиях как аналитический инструмент.

Это также и политическая концепция. Ее ключевая идея в том, что смысл политики состоит в решении существующих проблем, а устройство процесса принятия политических решений определяется существованием высокоорганизованных общественных подсистем. Ясно, что при таком устройстве производительное и эффективное управление должно учитывать, что является нормой для этих подсистем. Процесс управления заключается в том, чтобы встраивать новые механизмы регулирования в среду, которая функционирует в соответствии с собственными правилами и до сих пор не проявляла стремления или способности к переменам.

Европейская интеграция - это процесс трансформации крайне сложного образования. Вводить сверху новые, тем более весьма отличающиеся от прежних, принципы регулирования здесь невозможно. Ни институты, ни преобладающие идеи европейского сотрудничества не допускают иерархической системы управления. Оптимизация ее работы требует сочувственного отношения к целевым группам. Последнее не означает, будто их частные интересы должны возобладать. Однако разумно двигаться в направлении, которое побуждало бы их адаптироваться к новой ситуации в позитивном ключе.

В зависимости от рассматриваемого вопроса приходится учитывать мнение различных действующих лиц. Поэтому в Сообществе и получила развитие переговорная система, а выражаясь точнее - переговорная система с изменяющейся геометрией. Переговоры ведут не только правительства стран-участниц: в игру вовлечены и различные общественные и частные действующие лица.

Но сетевое управление можно представить и в виде идеального типа, используемого в эвристических целях. Когда мы рисуем общую картину сетевого управления, на первый план выходят четыре характеристики: роль государства, правила поведения, стиль взаимодействия и уровень политического действия. Государство, если понимать под таковым наиболее адекватного публичного актора в политической системе, перестает быть самостоятельным действующим лицом.

Взамен властного перераспределения благ и регулирования сверху его роль предполагает отныне посредничество и активизацию действий других. Управление подразумевает, что непосредственные действующие лица сводятся вместе. Налаживание сетей взаимодействия - это принципиальная задача. Она решается наилучшим образом, если сложились институциональные рамки, которые снижают стоимость трансакций и придают стабильность соглашениям о саморегулировании.

Публичный администратор в таких условиях -это актор, занятый главным образом организацией пространства для политических обменов и соглашений. Правила поведения и преобладающий стиль в принятии решений иные - в сравнении с тем, что имеет место в иерархически организованном государстве или анархической системе, где каждый спасается в одиночку. Даже не отказываясь от идеи, что акторы в своих действиях узкорациональны и руководствуются собственными интересами, уместно предположить, что их структурное положение все же имеет значение. В ЕС акторы включены в стабильную систему переговоров, где активно поощряется поведение, которое приносит пользу Сообществу в целом. И все же лучше всего его сравнивать с системой, где действуют смешанные мотивы - ведь у участников действия есть как общие, так и противоположные интересы.

Совместное решение проблем обычно связано с распределением выгод. Поэтому приверженность общему благу в такой же мере входит в правила игры, как и преследование частного интереса.

Стиль взаимодействия также меняется. Иерархия и субординация уступают место взаимообмену на основе большего равноправия. Границы между частной и публичной сферами жизни, некогда четкие, размываются. Возникает множество частично совпадающих друг с другом переговорных пространств. Государство - уже не единое действующее лицо. Оно поделено на функционально дифференцированные подструктуры, которые самостоятельно входят в отраслевые политические сообщества и вовлекаются в различные переговорные сети по отдельным вопросам.

Уровень политического действия может включать более высокие уровни координации и более низкие уровни, куда допускают тех, кого затрагивает определенное направление политики и чья активная поддержка нужна для выполнения политических решений. Совместное решение проблем по необходимости является более функционально ориентированным. Всякий курс политики, связанный с мобилизацией внутренних ресурсов и совместным обучением, должен быть децентрализован. Его следует проводить в жизнь с использованием достаточно мелких политико-организационных форм и на более низких уровнях.

Субсидиарность - вот основной принцип сетевого управления. Полемика, которой сопровождалось включение этого принципа в законодательство Сообщества, высветило связанные с этим издержки. Ведь предоставление большей автономии местному уровню власти способствует усилению провинционализма и эксплуатации общего интереса.

Предположим, что в системе Сообщества наиболее вероятно утверждение сетевого типа управления. Каким тогда будет воздействие управления ЕС на устоявшиеся системы управления в государствах-членах? С первого взгляда видно, что стили управления в отдельных государствах очень разные.

Первая простая, но тем не менее правдоподобная гипотеза в данной связи может состоять в том, что готовность национальных систем к адаптации будет зависеть от их сочетаемости с управлением на уровне ЕС и от параллельных процессов, которые могут получить развитие под влиянием внутренних и международных сил. Если же учитывать, что давно устоявшимся и сложным организациям свойственна инерция, то на успех скорее могут рассчитывать нововведения, которые не отменяют, а развивают традиционные приемы и правила. Наконец, многое говорит о том, что европеизация национального управления совместима с сохранением большого разнообразия в национальном институциональном устройстве.

Означает ли это, что изучение ранее установившейся траектории институционального развития может дать нам полную картину?

Все не так просто. Сразу возникает вопрос о масштабе и диапазоне влияния европейского управления. Компетенция органов ЕС вовсе не всеобъемлюща. Есть ли смысл полагать, что управленческий стиль, который преобладает только в нескольких, пусть даже центральных, сферах хозяйственной политики, распространится на всю систему? Или же более вероятно, что перемены так и не выйдут за пределы конкретных отраслей?

Учитывая, что политика ЕС в отдельных сферах хозяйственной деятельности весьма специфична, наиболее многообещающим может оказаться анализ на мезоуровне. Изучение отдельных областей политики Сообщества позволяет также принять во внимание, что они находятся на разных стадиях развития и имеют разную степень зрелости.

Рассматривая различные направления политики, можно, конечно, получить более детальную картину. Однако, даже лучше разбираясь в вариациях управленческой практики, мы не приблизимся к ответу на вопрос, что же побуждает систему к переменам.

Проследить систематически, каким образом определенная форма управления передается с европейского на национальный уровень, можно тремя путями, которые я называю соответственно наложением, вовлечением и привлечением.

Наложение - это одностороннее движение от европейского к национальному уровню, тогда как при вовлечении и привлечении принимающей стороне отводится более активная роль. Быть вовлеченным означает сталкиваться с европейским типом управления на практике. Практический опыт меняет или оставляет в неизменности оценку различных образцов управления и степень готовности к адаптации. Сообщество предлагает новые идеи в организации управления, которые будут привлекать к себе внимание, как только на них возникнет спрос и акторы посчитают разумным включить их в собственную стратегию. Поскольку ЕС - это открытое политическое пространство, оно создает новые возможности для разных акторов, нуждающихся во внешней поддержке и поощрении.

Искать только следы влияния - значит упустить активное и интерактивное измерение европеизации, которое способствует диффузии форм управления.

Есть и другая причина, по которой целесообразно учитывать различие между тремя возможными путями распространения европейских образцов. У управления, помимо организационного, есть и мыслимое измерение. Прохождение импульса к изменению каждого из этих измерений имеет свои особенности. Мыслимое измерение касается общих для участников представлений о легитимном управлении. Оно относится к системам взглядов на то, какие способы решения проблем, урегулирования конфликтов и организации общественной и частной жизни нужно считать соответствующими и образцовыми.

Системы верования не поддаются изменению путем наложения. Они могут меняться в результате процесса обучения или потому, что дискурс, организованный вокруг нового направления политики, ведет к появлению новой "руководящей идеи". С другой стороны, политика баланса сил, вне всякого сомнения, на системы верования влияет. Иная концепция может стать господствующей из-за изменения в соотношении сил между коалициями, пропагандирующими разные взгляды. Наложение скорее возможно в случаях изменения более очевидных частей управления, а именно организации политического процесса. Она имеет отношение к допущению действующих лиц, распределению полномочий, установлению формальных правил и процедур и к определению границ конкретного политического курса.

Наложение тесно связано с отраслевыми направлениями политики ЕС. Оно имеет место всюду, где устанавливается европейский политический режим, соединяющий согласованные цели с определенным набором регулирующих процедур и конкретной группой действующих лиц, которые должны быть включены в данную область политики. Положения, касающиеся выполнения региональной политики ЕС, - вот наглядный пример программы, которая сочетается с определенной процедурной логикой. Формула "партнерства" обусловливает учет мнения субнациональных и социальных акторов в установлении рамок и выполнении проектов использования структурных фондов.

В то же время программы - это не самый убедительный пример наложения. Они имеют ограниченный масштаб и зафиксированный круг участников. К тому же последние должны проявить желание участвовать в программе и подчиниться связанным с нею ограничениям. От административного же регулирования, с другой стороны, не уйти никому. Соответствующие юридические акты обязательны к исполнению, хотя и оставляют некоторый простор для национальных вариаций, когда носят форму директив. Однако даже политика административного регулирования не представляет собой чистый случай наложения. Если проследить за историей какой-нибудь директивы, становится совершенно ясно, что подвижки в формах управления практически никогда не накладываются.

Процесс адаптации идет одновременно с затяжными переговорами по поводу курса политики в какой-то области. Действия на опережение более вероятны, чем подчинение. Меры по адаптации предпринимаются до, а не после того, как директива появилась. Подчинение правовому принуждению уже после того, как политический курс установлен, является делом исключительным и указывает на наличие очага сопротивления этому курсу в определенном (национальном) контексте.

Во время переговоров происходит обмен информацией. Те варианты политического курса, которым стороны отдают предпочтение, они отстаивают с помощью аргументов, основанных на необходимости оптимизировать проблемы регулирования, и т.д. Таким образом складывается идеальная обстановка для начала процесса обучения или для обретения навыков адаптации. Говоря о ЕС, вовлечение можно назвать наиболее эффективным способом внесения изменений в управление.

В европейском контексте под "вовлечением" понимается не частное дело приглашения отдельных лиц с определенными качествами к членству в сети. Даже когда требуется особого рода экспертное знание, подразумевается, что специалист, которого приглашают участвовать в работе комитета, представляет научное сообщество. Сетевая система включает организации. Поэтому оперировать сетью значит управлять сотрудничеством между организациями. Усложненностью межорганизационных отношений вызвано развитие определенных оперативных методов. Хотя и отсутствуют нормы организационного конструирования, которые нельзя было бы оспорить, оперативные приемы менеджмента переносятся из одного контекста в другой.

С умножением числа автономных действующих лиц на национальном уровне, черты структурного сходства получают распространение и благоприятствуют такому перенесению. Всякого рода перемены происходят в процессе нарастающей адаптации, в основном направленном снизу вверх. Они вовлекают в свой поток множество акторов, которым приходится ориентироваться под напором быстро меняющихся условий, что вызвано одновременно протекающими европеизацией и глобализацией.

Будучи вовлечены в формулирование и выполнение европейских политических решений и согласование транснациональных интересов, они знакомятся с новыми приемами и правилами. Вовлечение подразумевает, что они встраиваются в институционализированный процесс обучения. Из опыта можно извлечь знания о недостатках и/или преимуществах определенной формы управления.

Привлечение на слух воспринимается как наименее активная стратегия: Сообщество дает авторам примеры наилучших методов управления и вырабатывает более или менее убедительные концепции. Преувеличенным было бы ожидание, что такого рода действия могут спровоцировать перемену. Конструктивистский подход помогает концептуализировать распространение идей и политических практик.

Формулирование европейской политики включает национальных и европейских акторов в комплексный процесс выработки общих представлений, в том числе общего понимания основных целей и задач европейского политического регулирования. У этого процесса есть структурное измерение. Политика ЕС обычно развивается за счет расширения существующих полномочий органов Сообщества.

В результате новые направления политики в функциональном плане оказываются тесно связаны с прежними. Это объясняет, почему они столь созвучны бытующим в ЕС философским подходам. То, что может показаться хорошо проработанной стратегией и свидетельством самоотверженности и предприимчивости Комиссии, на деле встроено в саму систему. Расширение сферы полномочий от одной области к другой вызывает меньше сопротивления, когда оно происходит по логике дополнения, а не изобретения чего-то нового, и согласуется с испытанными и проверенными принципами и правилами регулирования. Выражаясь языком постструктурализма, системы управления развиваются в процессе борьбы за придание организованности и порядка нестабильной дискурсивной среде.

Родственные подходы и ценности получают распространение не только тогда, когда акторы физически вовлечены во взаимодействие на уровне Сообщества. Разработка проекта всякой новой директивы Сообщества стимулирует споры, которые, с одной стороны, вписаны в национальный контекст, а с другой - связаны с транснациональным дискурсом. Переговоры о политике Сообщества - это всегда соперничество по поводу того, что Грамши называл "понятиями-гегемонами". Ими определяются легитимные цели и соответствующие пути и средства отраслевого управления.

Наличие убедительного понятия - одна половина дела. Другая - это вопрос о способности тех, кто хочет контролировать спрос и предложение на рынке понятий, реализовать свое желание. В открытом обществе публичное обсуждение трудно проконтролировать. Самый верный способ добиться контроля - ограничить масштаб обсуждаемого направления политики. Контроль осуществляется путем манипулирования той площадкой, на которой происходит отбор идей, подлежащих обсуждению.

Очертив какой-то вопрос политики по-особому, политическую площадку можно открыть или закрыть для доступа определенных акторов. Так, недавняя Межправительственная конференция дала наглядный пример распоряжения повесткой дня, продиктованного целью отделить друг от друга обсуждение разных вопросов. Валютные вопросы сознательно исключили из этой повестки, чтобы предотвратить всякие попытки смешения разных тем. Определение рамок, в которых рассматривается тот или иной вопрос, находится в руках лидеров исполнительной власти.

Именно они устанавливают, заявления каких акторов о заинтересованности в решении того или иного вопроса справедливы, что позволяет последним участвовать в его обсуждении. Такого рода пограничная политика открывает или преграждает путь распространению концептуальных идей.

Чтобы ответить на вопрос, получит ли развитие в Европейском сообществе и будет ли перенесен в системы его государств-членов сетевой тип управления, нам нужно установить рамки анализа, охватывающие процесс перемен во всем многообразии. Именно поэтому здесь и была предложена типология управленческих моделей, позволяющая сравнить его формы и понять внутреннюю логику различных типов.

Можно предполагать, что цель существования и институциональная архитектура Европейского сообщества лучше всего сочетаются с сетевым типом управления. Соответственно, в статье был дан набросок наиболее характерных черт данного типа.

Кроме того, мы систематизировали варианты различных путей распространения управленческих стилей в европейском и национальных политических пространствах. Есть солидные основания полагать, что такое распространение происходит под влиянием меняющихся представлений о легитимности и в европейской, и в национальной политике. Несовершенства парламентской демократии повышают значение функционального представительства и участия экспертов в политике.

Оформление особого типа управления, конечно, будет зависеть от конституционного устройства ЕС и входящих в него государств. Перемены в отраслевом управлении должны учитывать приемы менеджмента в смежных отраслях. Случайности могут подстегнуть или замедлить распространение новых типов управления. Но это не просто случай исторического институционализма в действии. Адаптация происходит в тени рынка. И единый внутренний рынок, и глобализация меняют среду, в которой акторы формулируют свои предпочтения и заключают сделки. Изменения в соотношении сил и предпочтениях могут вести к тому, что и привлекательность разных моделей управления станет меняться.

Наконец, перемены в управлении связаны со стратегией действий акторов, которые учитывают эксплуатационные расходы и степень легитимности логики регулирования в сравнении с прежними правилами и процедурами. Тень рынка обнаруживает себя и иным образом. Поскольку сетевая система управления имеет сложное внутреннее устройство, это уже само по себе может повышать привлекательность идей о предоставлении рыночным механизмам еще большей свободы в перераспределении благ.

При рассмотрении избираемой акторами стратегии не следует недооценивать фактор силы, понимаемой здесь как способность к действию в определенной сфере хозяйственной политики. Возможно, возведение Европейского сообщества не меняет традиционного стиля в посредничестве между выразителями различных интересов просто потому, что акторы, которые действуют на национальном уровне, лишены шанса на транснациональное представительство своих интересов. Слабые акторы могут быть обречены на провин-ционализм, так как у них нет необходимых ресурсов для участия в европейской игре.

Расширение политического пространства ставит в невыгодное положение тех акторов, которые зависят от принимаемых там решений, но не способны стать в нем партнерами. Для них очень привлекательной альтернативой может оставаться межправительственное устройство, то есть укрепление составных частей интеграционной системы. Комиссия, со своей стороны, особо заинтересована в накоплении той же системой унитарного качества и в привлечении к участию в ней множества различных акторов.

Очертить сферу действия Сообщества означает придать определенную форму его политической системе и укрепить некие стили в управлении. Хотя строительство институтов затрагивает прерогативы правительств государств-членов, в нем принимают участие и многие другие акторы. Но когда между ними возникает несогласие, становится очевидно, кому на деле принадлежит ключевая роль. Национальные правительства оказываются финальными арбитрами.

Пограничная политика устанавливает форму политической площадки и таким образом открывает или закрывает ее для действия хозяйственных, общественных или иных сил. В итоге процесс принятия решений может оказаться сугубо межправительственным делом, которое контролируют лидеры исполнительной власти.

Валютная сфера, внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество в области внутренних дел и юстиции не относятся к числу примеров сетевого управления. Частные и публичные акторы не могут, когда речь идет об этих сферах, легко перемещаться с одного на другой уровень в принятии решений и участвовать в создании транснациональных коалиций. Здесь опять-таки следует помнить, что "европейское управление" - это не единый, общий для всех областей устоявшийся стиль. Его формы меняются с течением времени и в зависимости от конкретной сферы политики.

Мы не рассмотрели нормативных вопросов о демократическом качестве сетевого управления. Между тем оперативные методы в управлении зависят от осознания элитами того, что демократическое качество ЕС не дотягивает до уровня общественных ожиданий. Признание, что дефицит демократии существует, может стать движущей силой для внесения в характер управления сознательных изменений.

Однако совершенно другой вопрос, повысят ли соответствующие меры ответственность и чувствительность системы ЕС к общественным запросам. Нет аршина, которым легко было бы измерить уровень демократичности такой легко проникаемой системы, как Европейское сообщество с сетевым типом управления. Здравый смысл подсказывает, что мерило парламентского контроля не годится для этого.

Те категории, которые столь часто применяют к Европейскому сообществу, будь то транспарентность, подотчетность и т.д., непосредственно относятся к национально-государственной модели представительной демократии, причем можно спорить, пригодны ли они для применения даже в национальном контексте.

Европейское сообщество, без сомнения, представляет собой высокодифференцированную политию. Трудно предсказать природу постнациональной демократии и соответствующие ей нормативные категории. Поэтому мы и не пошли дальше вопроса об эволюции и трансформации европейского управления.