Этапные рубежи истории, после которых общественное развитие идет по-новому, особенно привлекают внимание исследователей и аналитиков. В современной истории России таким рубежом стало 12 декабря 1993 г., когда была одобрена новая Конституция страны и избран новый Парламент. Эти два события оказали глубокое воздействие как на внутреннюю, так и на внешнюю политику России.
Новые черты
сегодняшней внешней политики России
После 12 декабря 1993 г. во внешней политике России появилось несколько новых важных отличительных черт.
Во-первых, она стала президентской де-юре, а не только де-факто, как это было после 12 июня 1991 г., когда был избран первый российский Президент. В IV главе нового Основного Закона, специально посвященной институту президентской власти, отмечается: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80, п. 3) и «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации» (ст. 86, п. «а»).
Во-вторых, внешнеполитическая деятельность России стала делом практически одной исполнительной власти. Во всяком случае, нынешняя законодательная власть уделяет теории и практике внешней политики заметно меньше внимания, чем Верховный Совет до нее. И это вполне соответствует содержанию Основных Законов страны — старого и нового. Если по прежней российской Конституции внешняя политика страны была прерогативой Верховного Совета и Правительства, то после 12 декабря положение радикальным образом изменилось.
Заметно ли, что внешняя политика России стала президентской, и отвечает ли это особенностям страны?
Да, заметно. Не только потому, что с принципиально важными, концептуальными заявлениями по вопросам внешней политики России от имени властей выступает сейчас только Президент (в отличие от дооктябрьского периода 1993 г., когда вслед за очередной программной речью представителя исполнительной власти с такими же речами спешили выступить руководители другой ветви власти, или наоборот), но и потому, что Президент активнее, чем раньше, участвует в реализации внешнеполитического курса. (Оставим в стороне вопрос о качестве и уровне его дипломатии, имеющей, безусловно, оригинальный характер и как сильные, так и слабые стороны)
Заметный рост внешнеполитической активности российского Президента подтверждается, наряду с другими, следующими фактами. Только в 1994 г. он дважды выступал с концептуальными докладами по внешнеполитическим вопросам: первый раз это было в феврале (в его Послании, направленном 24 февраля 1994 г. Федеральному Собранию, содержится 6-й раздел «Россия и безопасность в мире», в котором есть подраздел 6.2. «Россия в системе международных отношений») и второй раз — в выступлении на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 26 сентября 1994 г. К концептуальным выступлениям следует, пожалуй, отнести и выступление Б.Ельцина на встрече ОБСЕ в Будапеште 5 декабря 1994 г., хотя оно и касалось главным образом европейских (особенно будущего ОБСЕ) и натовских дел.
В февральском и сентябрьском документах (в первом более полно, во втором — менее и не столь удачно и последовательно) так или иначе формулируются задачи и приоритеты внешней политики России. Эти документы были опубликованы в печати, что позволяет мне воздержаться от их изложения. Напомню только лишь следующие моменты.
- Главная цель внешней политики Российского государства в 1994 г., сформулированная в Послании ФС, состояла в последовательном продвижении национальных интересов через открытость и сотрудничество, а также в обеспечении благоприятных условий для внутреннего развития и продолжения реформ.
- Во главу угла внешней политики России в 1994 г. были поставлены две основные проблемы: а) отношения с Новыми Независимыми Государствами на границах России, всемерное развитие СНГ; б) стабилизация и развитие подлинно партнерских отношений с Западом.
Другим направлениям и проблемам (как глобальным, так и региональным и двусторонним) в упомянутых выше документах также уделяется определенное внимание. Но явно меньше, чем двум первым.
Два слова по поводу соответствия президентского характера внешней политики историческому опыту и традициям страны. В течение многих столетий внешняя политика Российского государства определялась и направлялась единолично единовластными правителями державы. И опыта у России в этом плане хоть отбавляй. Немало его и в других краях, далеких и близких. Однако современным требованиям и условиям больше соответствует партийный метод выработки и осуществления политики вообще и внешней в том числе. России нужна именно такая модель. К ней она, вероятно, и придет в конце концов. Придет тогда, когда в стране сформируются достаточно мощные политические партии и на их основе новая политическая система, что будет не скоро.
Кроме упомянутых выше двух новых черт, во внешней политике России появились и другие. Одна из них связана с утверждением 2 ноября 1993 г. Указом Президента РФ «Основных положений Военной доктрины России», которая, по существу, аннулировала обязательство не применять ядерное оружие первым, взятое на себя СССР в 1982 г. В соответствии с новой Военной доктриной ядерное оружие России, так же как и у других ядерных держав, стало оружием сдерживания от развязывания агрессии. Не сказаться на внешней политике страны и на отношении к ней международного сообщества это, конечно, не могло.
Следующая новая черта внешней политики России 1994 г. сформировалась под воздействием окончания вывода ее войск из Германии и Прибалтики и начала создания ее военных баз в ближнем зарубежье.
Немаловажное значение для внешней политики России в 1994 г. имели также продолжающиеся изменения в системе международных отношений и в расстановке сил в мире. Касались эти перемены в первую очередь Европы и АТР.
Новые черты внешнеполитической деятельности России позволяют сделать общий вывод о том, что она, эта деятельность, приобрела в 1994 г. новое важное качество. И проявилось оно прежде всего в отношениях с Западом.
От Нового Света к Старому:
дань традиции или вынужденный шаг?
Сначала Западная Европа, а потом только США. Именно в такой последовательности и выстроились приоритеты России на западном направлении в 1994 г. в отличие от предыдущих трех лет, когда на первом месте были США, а затем уже стоял Старый Свет. В тот период невозможно было представить, чтобы А.Козырев говорил о стратегическом взаимодействии с ключевыми для России европейскими партнерами — ФРГ, Великобританией, Францией — в такой тональности, «чтобы голос Европы звучал самостоятельно, и чтобы голос Москвы в европейском хоре был тоже слышен достаточно громко». Европейские мотивы звучали в речах министра особенно громко. Достаточно сослаться на его выступление 1 декабря 1994 г. на Парламентской ассамблее Западноевропейского союза в Париже.
Оправданна ли переориентация нашей внешней политики на Европу?
Безусловно. Прежде всего потому, что этот азимут является традиционным для нашего государства в течение по меньшей мере последних трех веков. Поэтому нынешний поворот вполне соответствует содержанию нашего исторического внешнеполитического опыта и отвечает потребностям момента.
Однако Россия поворачивается к Европе в новых, не очень благоприятных для нее условиях. Обосновывать это нет необходимости.
Основные усилия внешней политики России на западном направлении сосредоточились в 1994 г. на том, чтобы перевести отношения с государствами этого региона на партнерские рельсы. Заявлений о намерениях на этот счет в течение всего года было предостаточно с обеих сторон, но особенно со стороны России. Для убедительности сошлюсь на одно из них. «Общеевропейское партнерство является на сегодня ключевым понятием российской внешней политики», — так утверждал А.Козырев в начале марта 1994 г. и от имени России предлагал концепцию такого партнерства из семи пунктов. Не вдаваясь в их анализ, замечу лишь, что в целом они едва ли осуществимы. Поэтому, конечно, не случайно, что концепция А.Козырева не вызвала сколько-нибудь заметного общественного резонанса. Ни у нас, ни на Западе. Но появилась она на свет, видимо, небеспричинно, а как реакция на двойственное отношение к России со стороны Запада, становящееся все более очевидным. Особенно заметным такое отношение стало после августа 1994 г., т.е. после завершения вывода российских войск из Германии и Прибалтики.
Важное значение для установления новых отношений с Западом имело подписание в декабре 1993 г. совместной Декларации о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским сообществом, состоявшееся во время визита Б.Ельцина в Брюссель. Хотя этот документ не обеспечил вступление России в ЕС, он тем не менее формально поднял отношения с этой организацией до уровня наших отношений с США и Японией.
Подписав декларацию, страны Запада, с одной стороны, продемонстрировали, что они серьезно относятся к установлению более близких и разносторонних отношений с Россией, с другой стороны, что не намерены гнать лошадей, а продвигаться вперед по мере созревания условий. Объективно говоря, это вполне прагматичная позиция.
С вопросом о сотрудничестве с ЕС напрямую связана проблема вступления России в Совет Европы, куда она официально стремилась уже с 1992 г. Несмотря на активные контакты и переговоры с обеих сторон, имеющие целью ускорение процесса интеграции РФ в европейские структуры, решение проблемы продвигается медленно. Главным образом, как утверждают на Западе, из-за медленного приведения российского законодательства в соответствие с европейскими нормами.
Если проблема взаимоотношений России с ЕС, как и с отдельными странами Европы, достаточно ясна и особых споров и разногласий не вызывает, то далеко не так однозначно дело обстоит в сфере российско-американских и российско-натовских отношений. И это не столько связано с Россией, сколько с США и НАТО.
Что касается США, то ее внешнеполитическая стратегия в отношении России в определенной мере отличается от стратегии других стран Запада и является производной от ее стремления укрепить свое положение как единственной сверхдержавы сегодняшнего и завтрашнего мира. Такой вывод подтверждается как политическими документами (например, «Стратегией национальной безопасности США»), так и конкретными акциями Соединенных Штатов на международной арене.
В отношении России и других стран СНГ официальная национальная стратегия США направлена на то, чтобы поддержать в них демократические и рыночные реформы. (Эта задача ясно сформулирована в «Стратегии национальной безопасности США».) Но это лишь надводная часть айсберга. Основная же цель состоит в том, чтобы Россия (или новый Союз в пределах СНГ) не возродилась как вторая сверхдержава в мире и чтобы не вернулись прежние времена жесткой военной конфронтации и ядерного противостояния.
Если такое состояние российско-американских отношений сохранится и в будущем (что крайне нежелательно), то можно будет спрогнозировать, каким будет их уровень в ближайшей перспективе. Это будут отношения перманентного стратегического соперничества и лишь иногда вынужденного взаимодействия и сотрудничества. Но стратегическое партнерство, о котором неоднократно настойчиво говорил А.Козырев, между Россией и США едва ли сложится. Хотя оно и отвечало бы интересам обеих государств и всего мира, особенно с точки зрения решения современных глобальных проблем.
Судя по всему, США и Россия — действительно естественные соперники (что не устают утверждать такие «зубры», как З.Бжезинский и Г.Киссинджер), и они едва ли разделяют общие интересы, как утверждает г-н Козырев. Аналитики предсказывают даже, что уровень российско-американского соперничества возрастет после убедительной победы республиканцев на выборах 8 ноября 1994 г. Правда, визит в Россию представительной делегации США во главе с вице-президентом А. Гором, состоявшийся во второй декаде декабря 1994 г., подписанные по итогам переговоров российско-американские документы несколько сглаживают негативные оценки предшествующих месяцев, но тревогу все же не снимают полностью. Слишком трудно и сложно строится новое здание российско-американских отношений.
Открытое столкновение интересов России и США в Югославии в 1994 г., на Ближнем Востоке в октябре того же года из-за действий Ирака и, наконец, в начале декабря 1994 г. в Будапеште по проблемам европейской безопасности, будущего НАТО и Восточной Европы наглядно продемонстрировали, что не только национально-государственные интересы США и России, но и методы их защиты весьма различны.
В соответствии со своей новой стратегией национальной безопасности Соединенные Штаты намерены обеспечивать свои интересы в мире, опираясь прежде всего на силу. Достаточно познакомиться со II главой «Стратегии национальной безопасности США» и особенно с разделом «Поддержание мощного военного потенциала», чтобы любые сомнения на этот счет развеялись. И хотя американцы представили миру свою стратегию как новую, методы обеспечения национальных интересов остались в целом старые — силовые, военные. Россия же, напротив, не делает ставку на силу в своей международной политике, она не в состоянии делать это сейчас и, как мне кажется, не собирается делать это и в перспективе.
Каков же главный вывод о состоянии наших отношений с США? Достаточно ясный. И состоит он в том, что надежда на бесконечный «медовый месяц» в отношениях между Россией и США (его точнее было бы назвать «периодом розовых иллюзий»), которая питала российскую дипломатию на заре ее суверенитета, растаяла так же быстро, как утренний туман под лучами теплого солнца. Прав оказался не А.Козырев, а В.Лукин, характеризовавший отношение России к США как «детскую болезнь обожания Америки», как «инфантильный проамериканизм» и предрекавший, что этот этап закончится очень скоро.
Восточноевропейский узел
Последовательная линия на противодействие российским усилиям проводится Западом и в Восточноевропейском регионе. Вовлечение этих стран в западные экономический и военный союзы можно считать делом запланированным и частично даже решенным. После саммита в Будапеште сомнений на этот счет не остается уже никаких. Основанием для такого вывода служит, с одной стороны, тактика, выработанная Европейским союзом в отношении Польши, Венгрии, Румынии, Болгарии, Чехии и Словакии, а с другой — поэтапное вовлечение их в структуры НАТО. По сообщениям СМИ, к середине 1995 г. Комиссия ЕС вручит шестерке кандидатов Книгу с полными перечнями того, что и как им надлежит изменить в хозяйственной, социальной, валютной, юридической, налоговой и прочих системах, чтобы быть готовыми к членству в ЕС. Как возможный вариант, от которого можно будет вести отсчет, называют 2000 г. События последнего времени говорят в пользу того, что дело может даже ускориться. Исторический момент для этого как нельзя более благоприятный.
Вполне радужные перспективы ожидают восточноевропейские государства и при вступлении в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), объединяющую 25 стран, с целью координации их экономической и социальной политики. Уже в течение ближайших двух лет полноправными членами ОЭСР готовятся стать Польша, Венгрия, Чехия и Словакия. Можно полагать, что за Румынией и Болгарией дело тоже не станет.
В отношении России ситуация иная. Хотя 9 июня 1994 г. было подписано рамочное соглашение о сотрудничестве между Россией и ОЭСР, 24 июня — соглашение с ЕС о партнерстве и сотрудничестве, а 8 июля в Неаполе — соглашение с «большой семеркой», превращающее ее в «восьмерку», барьеры на пути экономического сотрудничества между Россией все еще велики и перспективы не столь оптимистичны.
Что же остается России в этой новой ситуации?
Ей остается, во-первых, линия на всестороннее развитие экономического сотрудничества со своими ближайшими западными соседями и, во-вторых, поддержание должного уровня своей обороноспособности. Желательно совместной с другими странами СНГ.
Вместе с тем следует стремиться к восстановлению добрососедских отношений со странами Восточной Европы. Противодействие их стремлению примкнуть к НАТО для России в ее нынешнем состоянии не имеет смысла и приведет лишь к значительной трате усилий и средств. Раньше, например, в первой половине 1991 г., еще можно было попытаться направить восточноевропейские государства в русло нейтралитета под гарантии великих держав, и это было бы с различных точек зрения выгодно и удобно всем, и прежде всего самим этим государствам, промежуточное положение которых весьма благоприятствовало бы их нейтралитету. Однако начиная с 1992 г. это уже нереально.
Напуганные процессами в СНГ и России государства Восточной Европы будут делать все, чтобы перебраться под надежную безопасную для них крышу.
Судя по тем шагам, которые предпринимаются, российское руководство в целом понимает важность и сложность восточноевропейской проблемы. Именно этой цели служили взаимные визиты, подписание договоров и соглашений, другие акции. В августе 1993 г. Б.Ельцин посетил с визитом Варшаву, Прагу и Братиславу. Со Словакией было подписано даже соглашение о военном сотрудничестве, что вызвало шок у ее соседей.
Нельзя не признать, однако, что отношения с государствами Восточной и Центральной Европы не всегда адекватно оценивались Москвой. Выступая в начале ноября прошлого года на Совете по внешней политике при МИДе, А.Козырев, признавая это, отмечал вместе с тем, что первый этап становления отношений с этими странами завершен и правовая база для успешного сотрудничества создана. При этом стороны исходили из того, что отношения должны строиться по-новому, т.е. на основе подлинного равенства и взаимной выгоды. Вырабатываются и новые формы взаимодействия. По всей видимости, упор будет делаться на создание межгосударственных объединений и концернов с учетом сложившегося ранее разделения труда. По оценке зампреда Совета Федерации В.Викторова, только на территории бывшего СССР может быть создано порядка 450—500 транснациональных объединений.
Если вопрос о вступлении в НАТО восточноевропейцев в общем ясен, то для России это — одна из самых болезненных проблем. Ей вступать в Североатлантический блок никак нельзя. Нельзя не согласиться со словами из выступления Б.Ельцина в Брюсселе в декабре 1993 г. о том, что «вступление России в НАТО может изменить всю геополитическую ситуацию в мире». Сходная позиция была выражена российским Президентом и на саммите ОБСЕ в Будапеште 5 декабря 1994 г., и она верна, ибо расширение НАТО за счет России рано или поздно приведет к столкновению с азиатским миром и прежде всего с Китаем. Основной удар в этом случае вынуждена будет принять на себя Россия, если она сейчас не побеспокоится о своем будущем.
Экспансия НАТО на Восток вплотную к российским границам чревата целым рядом других негативных моментов. Она может вынудить Россию заниматься не конверсией, а возрождением своего ВПК, что потребует огромных средств и усилий и почти неминуемо приведет к возрождению тоталитарного строя со всеми вытекающими из этого последствиями как для России, так и для мира. Иными словами, путь, на который толкают Россию, не сулит ничего хорошего ни ей, ни другим.
Подводя черту под сказанным о европейском направлении внешней политики России, можно отметить, что хотя оно остается приоритетным и отношения со странами Европы постепенно развиваются, трудности и проблемы, встречающиеся на этом пути, еще очень велики и будут и впредь носить главным образом системный характер. Пока же эти отношения нельзя признать равноправными, что признается уже руководящими российскими кругами. В частности А.Козыревым, назвавшим поведение Запада эгоистическим. Тем не менее следует признать, что параллельно с влиятельнейшими силами, активно действующими и в США и в Европе, чтобы превратить евразийский гигант в свой сырьевой придаток, там действуют и такие силы, которые стремятся вовлечь Россию в свой клуб. Но первые сегодня господствуют.
Поэтому России следует уделять другим направлениям своей внешней политики не меньше внимания, чем западному. Особенно это важно в отношении восточного азимута.
Восточный азимут
внешней политики России
В 1994 г. этот азимут был несколько приметнее, чем в предыдущем году.
Об этом можно судить хотя бы по возросшей интенсивности двусторонних и многосторонних контактов и переговоров. Состоялись визиты в Москву президента Республики Корея, премьер-министров Индии и Вьетнама, председателя КНР, многих других официальных лиц азиатских стран. Переговоры с ними завершались, как правило, подписанием важных межгосударственных документов. В свою очередь, и российские государственные деятели уделяли странам АТР больше внимания, чем прежде. Состоялись визиты Б.Ельцина — в Японию, В.Черномырдина — в Китай и Индию, А.Козырева — в Таиланд на ежегодную конференцию министров иностранных дел — членов АСЕАН, И.Рыбкина — в Индию, В.Шумейко — в Южную Корею, О.Сосковца — в Японию и др.
Возрастание внимания к азиатскому направлению и рост интенсивности межгосударственных контактов объясняются несколькими причинами.
Во-первых, тем, что западное направление оказалось не столь плодотворным, как хотелось бы и предполагалось новому руководству России, включая руководство внешнеполитического ведомства.
Во-вторых, евразийской сущностью и положением России в Азии. Традиционные связи настоятельно требовали вновь заняться азиатскими делами.
Немалую роль играл и субъективный фактор. Как в ослаблении внимания к этому направлению три года назад, так и в повышении его в нынешнем году. Предельно откровенно на этот счет высказался летом 1994 г. А.Козырев. Оценивая свой визит в Таиланд, от отметил: «Мы постепенно начинаем понимать наших азиатских партнеров, постигать их внутреннюю логику, способ мышления. Они несколько другие в Азии, чем те, к чему мы привыкли в Европе». По словам министра, у России еще мало опыта на азиатском направлении. Европейская школа российской дипломатии очень мощна, а в Азии СССР был вне политической игры, и поэтому многие предложения звучали неуклюже. «Страны мы знали, — говорил А.Козырев, — но в политику не были включены».
Любой, кто знает, как обстояло дело с внешней политикой СССР на азиатском азимуте, с приведенными оценками главы российского МИДа, конечно, не согласится. Ни насчет недостаточного опыта, ни насчет того, что в Азии СССР «был вне политической игры». Все это скорее относится лично к А.Козыреву и внешней политике России после 1991 г., а не к СССР и его внешнеполитической деятельности.
Кроме названных причин, изменить отношение к АТР Россию обязывало и быстро возрастающее внимание к этому региону со стороны западных государств, в первую очередь — США, для чего у них были и есть очень веские основания. Среди них надо назвать прежде всего то, что за последние два десятилетия этот регион превратился в зону наиболее интенсивного экономического развития, какой он будет оставаться и в обозримом будущем.
Весьма амбициозные планы США в отношении АТР базируются на их новой доктрине, получившей название «Новое тихоокеанское сообщество». Впервые она прозвучала в июне 1993 г. в выступлении президента Клинтона в токийском университете «Васэда». Доктрина предполагает, что это сообщество будет основано на активизации партнерства между США и Японией, на продвижение к большей открытости экономических систем, более активной торговле и на поддержке демократии. Серьезность намерений США осуществить свою стратегию в АТР подтвердила и конференция лидеров ТЭС, состоявшаяся в Богоре (Индонезия) в середине ноября 1994 г.
В отличие от США, Россия не может похвастаться не только своей доктриной, но и экономическим потенциалом в этом регионе мира. В 1992 г. из 75 млрд. долл. общего товарооборота России на страны АТР приходилось всего лишь 14,2 млрд., или 19%. В 1993 г. наша торговля со странами Азии и Тихого океана составила более 20 млрд. долл., что меньше 1% совокупного товарооборота в регионе и в 17 раз меньше товарооборота США.
Если говорить в целом, роль России как субъекта и объекта политики в АТР сейчас невелика и заметно меньше, чем была роль СССР. Переместившись за последние годы с одного из первых мест на уровень Австралии, Тайваня или Южной Кореи, ей придется приложить неимоверные усилия и преодолеть непреодолимые препятствия, если она поставит цель вернуться на прежние роли.
Но этого, судя по всему, не хотят многие государства. Прежде всего ведущие страны ТЭС — США, Япония, Канада, Новая Зеландия, Австралия и др. Очевидно, по этой причине Россия не была представлена на ноябрьском форуме АТР в Индонезии, обсуждавшем будущее региона в XXI веке.
Наряду с названными проблемами, Россия в Азии в недалеком будущем явно столкнется и с новыми. В частности, с тем, что по южному периметру границ России и СНГ формируется новая геополитическая реальность — Южная Евразия: Турция, Иран, Афганистан, страны Центральной Азии и Закавказья. Уже сейчас они образуют почти сплошную «южную дугу нестабильности», которая все больше становится источником повышенной опасности для России.
Общую минорную оценку азиатского направления внешней политики России частично сглаживают некоторые весьма скромные успехи российской дипломатии на Ближнем Востоке осенью 1994 г., связанные с прогрессом в развязывании иракско-кувейтского узла. Но ситуация и здесь намного сложнее, чем кажется на первый взгляд.
Сложность ее заключается в том, что большинство стран этого региона занимают антииракскую, или, точнее говоря, антисаддамовскую позицию.
Помогая президенту Ирака освободиться от эмбарго, Россия тем самым рискует противопоставить себя другим странам региона, от сотрудничества с которыми она могла бы уже в ближайшее время получить гораздо больше, чем от сотрудничества с Саддамом Хусейном, полагаться на которого, как считают многие, ни в коем случае нельзя. Визит российского премьер-министра В.Черномырдина в Саудовскую Аравию, Кувейт, ОАЭ и Оман 19—24 ноября 1994 г. в какой-то степени сбалансировал активность МИДа РФ на иракском направлении, но проблему полностью не разрешил.
Заключая рассмотрение азиатского аспекта внешней политики России, следует отметить, что это яркий пример ошибочности стратегии ее внешней политики на первом этапе суверенного существования. К сожалению, не единственный пример. Не в лучшем положении находятся африканское и латиноамериканское направления. На них также заметно снизилась активность и результативность российской внешней политики.
Но настоящей головной болью МИД России является ближнее зарубежье, которым нашим дипломатам до распада СССР заниматься не приходилось, поскольку межнациональными отношениями занимались партийные и советские органы. И в нынешней обстановке этим делом следовало бы заниматься новому ведомству, скажем, Министерству по делам СНГ, а не МИД.
|
|
Власть
