год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Настоящий документ подытоживает комментарии и рекомендации консультантов, которые участвовали в экспертной миссии, организованной Советом Европы в Тбилиси 25-26 марта 1999 года, по просьбе властей Грузии о возможности принятия информационного кодекса.

Консультантами, участвовавшими в миссии, были:

Г-жа Каролин Моррисон, начальник междунраордного вещания при министерстве культуры, СМИ и спорта (Соединенное Koролевство);

Г-н Клод-Жан Бертран, профессор Institut Francais de Presse (Франция).

Консультантов сопровождал г-н Рамон Прието Суарес, администратор отдела СМИ, управление по правам человека при Совете Европы.

Проект информационного кодекса был подготовлен под общим руководством г-на Рамаза Сакварелидзе, председателя парламентского подкомитета по СМИ, при вкладе различных парлмаентских комитетов, таких, как юридический комитет, комитет по культуре и связи, а также профсоюз журналистов. Представители всех этих органов присутствовали на данной встрече.

Официальные лица из министерства иностранных дел, (органа, который принимал у себя данное заседание) и министерства почты и связи, (которое в настоящее время отвечает за распределение частот) тоже участвовали в обсуждениях. Наконец, были также приглашены участвовать в консультациях участники из неправительственной организации "Институт свободы", которая очень активна в сфере СМИ и сделала конкретные предложения по законодательству.

На второй день миссии заседание посетил заместитель председателя государственной теле и радио корпорации для обсуждения вопросов, связанных с вещательной организацией, которую он представлял. Также в этот день эксперты Совета Европы имели беседу с председателем праламента Грузии г-ном Зурабом Жванией, который высказался о желательности принятия проекта информационного кодекса до следующих парламентских выборов, намеченных на осень 1999 года, поскольку иначе его принятие может затянуться на длительныое время и Грузия на этот срок останется без основополагающего правового поля для СМИ.

В целом было сочтено, что грузинский проект информационного кодекса является серьезным юридическим инструментом, обеспечивающим Грузии здравую основу для свободы средств массовой информации и регулирующих структур на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Тем не менее, было признано, что как экономические, так и технологические перемены в сфере грузинских СМИ потребуют, чтобы кодекс подвергался поправкам (например, правила владения средствами массовой информации, оказание вещательных услуг, владение ими со стороны политических или религиозных групп может потребовать их корректировки в свете перехода к цифрой технологии).

На первый взгляд экспертов Совета Европы, проект информационного кодекса охватывает слишком много вопросов в рамках одного законодательного акта, и желательно подготовить три отдельных закона, охватывающих сферы, охваченные в кодексе, то есть: закон о доступе к информации, закон о печати и закон о вещании.

Делегации Совета Европы было объяснено, что в нынешнем политическом контексте Грузии и при определенных трудностях в принятии законодательства по СМИ, парламенту было бы легче принять общий кодекс, охватывающий все вопросы, имеющие отношения к СМИ, а не три отдельных закона.

После изучения этих объяснений и после принятия во внимание особенностей грузинской политической жизни, эксперты Совета Европы согласились, что "комплексный" законодательный подход был бы приемлем при условии некоторой реструктуризации, то есть, четкого разграничения содержания кодекса на три части: на доступ к информации, печатные СМИ (надзор над печатными СМИ на строго ограниченной регулирующей основе) и вещание (с четкими правилами создания, финансирования и аннулирования общественного вещателя, с одной стороны, и лицензирования, владения и аннулирования коммерческого вещания, с другой стороны).

Было подчеркнуто, что правила для пишущей прессы нельзя путать с правилами для радио и телевидения. Эта путаница была отмечена в статьях 2.2.2.1.1-6. Аналогичным образом статья 2.2.2.1.4 абзац 4 должен быть пересмотрен в связи с довольно различающимися условиями прессы, радио и ТВ.

Было высказано мнение о том, что в проект информационного кодекса должны быть включены некоторые аспекты авторского права, но возможно понадобиться составить отдельный закон, занимающийся множеством проблем в области авторского права и смежных прав. Было бы желательно, чтобы подобный закон в надлежащем порядке привел в действие инструменты Совета Европы в этой сфере, такие, как договоры WIPO и соглашение TRIPS. Что касается защиты личных данных или служебной и государственной тайны (ссылки включенные в книгу III проекта кодекса), было решено, что кодекс не должен иметь дела с подобными проблемами, поскольку это проблемы, обычно требующие конкретного и отдельного законодательства.

Было отмечено, что некоторые из существующих законов, такие, как закон о рекламе, могут потребовать изменений, чтобы отразить положения, содержащиеся в Европейской конвенции по транграничному телевидению, такие, как запрет на рекламу табака, алкоголя при определенных условиях и т.д.

Было рекомендовано принять четкие правила по "приостановке, ликвидации или восстановлению средств массовой информации", так ка это жизненно важно при установлении демократических полномочий любого закона о СМИ. Необходим процесс диалога между соответствующим государственным органом и средством массовой информации, во время которого обе стороны поняли бы позицию противоположной стороны, и во время которого в случае отзыва вещательной лицензии, или закрытия органа печати, был бы немедленный и прозрачный доступ к суду для апелляции или пересмотра решения (2.2.2.1.2).

Было решено, что на данном этапе экономического и политического развития Грузии, кодекс должен иметь дело с непосредственной реальностью и приоритетами. Одной из этих важнейших реальностей и приоритетов является преобразование государственного телевидения и радио в службу общественного вещания. Этому придается важное значение в силу 5 причин:

Подобная вещательная служба уже хорошо укоренилась и, следовательно, оказывает влияние на жизнь грузин;

Как таковые граждане должны испытывать доверие к новостям и текущим событиям в частности, и прочие программы отражают высшие стандарты беспристрастности и уравновешенности;

Что редакционная независимость всех служб, ТВ и радио гарантирована не только этим кодексом, но на практике, вещателем, ясно демонстрирующим, что он не связан в своем репортаже о событийх, включая критику общественных и политических деятелей;

Путем обеспечения соответствующим финансированием для развития высоких технических стандартов в производстве и трансляции; и

Установление стандартов высокого качества в содержании, в широком и разнообразном диапазоне общественного мнения.

Комментарии к общим положениям информационного кодекса

Для того, чтобы сделать текст понятнее и во избежания путаницы, было решено, что первые две главы проекта информационного кодекса можно устранить, поскольку они в основном содержат определения, в которых нет абсолютной необходимости и которые не прибавляют новой ценности тексту.

Глава III, которая рассматривает права и обязанности, связанные со свободой самовыражения, станет, таким образом, первой главой кодекса. Было сделано общее замечание о том, что права СМИ должны быть сформулированы четче в соответствующих положениях данной главы, и что, например, положения 1.1.3.5.2 и 3 были бы неприемлемы в применении к СМИ.

Статья 1.1.3.10.6:

Было решено, что данное положение, устанавливающее ответственность за распространение неточной и неполной информации крайне опасно. Было упомянуто, что определенные СМИ, например, ежедневные газеты или круглосуточные каналы последних известий, не могут иногда избежать предоставления неточной информации и зачастую неполной информации, но их нельзя за это привлекать к ответственности. Следовательно, было рекомендовано, чтобы это положение было выпущено, поскольку иначе оно может повлечь за собой злоупотребления и "замораживающий" эффект на СМИ.

Комментарии к положениям о доступе к информации

Было решено, что раздел по свободе информации (или доступу к информации) в целом соответствует структуре и содержанию законов данного типа в других европейских странах. Тем не менее, мы считаем необходимым ряд добавлений.

Статья 2.1.0.1:

В этой статье говорится о "государственных органах и органах самоуправления" как об органах обязанных составлять регистры и предоставлять общественную и официальную информацию. В принципе, было бы желательнее говорить о "государственной власти" и конкретизировать, какие администрации, учреждения, институты или прочие органы подпадают под это понятие. Было бы также желательно конкретизировать, распространяется ли принцип доступа к информации на информацию, хранящуюся в парламенте и в судах.

Статья 2.1.0.2:

Данная статья провозглашает всеобщее право всех граждан на доступ к информации. Можно сделать догадку об информации, охватываемой статьей, но было бы желательно проявить больше конкретизации в таком фундаментальном вопросе, и, например, уточнить, что информация, хранящаяся у государственной власти должна быть связана с общественной функцией или относиться к личной информации, связанной с заявителем (этот последний аспект адекватно охвачен во втором предложении).

После положения, предоставляющего общее право доступа к информации, должна быть введена статья об ограничениях, налагаемых на право доступа к информации (в нынешнем проекте ничего подобного нет). Это один из жизненно важных вопросов в законодательствах подобного типа, и любое положение об ограничениях должно быть составлено в четкой и недвусмысленной форме, во избежание наделения государственной власти большими полномочиями при рассмотрении запросов на предоставление информации.

Подобное положение должно закреплять, что в праве на доступ к официальной информации может быть отказано, если есть вероятность нанести ущерб прочим законным правам и интересам при раскрытии документа или информации. Было рекомендовано включить в информационный кодекс исчерпывающий перечень интересов, которые могут оправдать ограничение права на доступ к информации (в этот перечень могут ходить, например: национальная безопасность, оборона и международные отношения; общественная безопасность; предотвращение, расследование и обвинение преступных действие; частная жизнь и прочие законные частные интересы, в особенности, личной целостности; коммерческие и прочие экономические интересы, будь то частные или официальные; равенство сторон в судебном разбирательстве; окружающая среда; инспекция, контроль и надзор за государственными властьями; экономическая, финансовая и валютно-обменная политика правительства; конфиденциальность правительственных решений).

Законодательство по государственной и служебной тайне будет иметь воздействие на доступ к информации и будет действовать как ограничение, налагаемое на это всеобщее право. Следовательно, было рекомендовано, чтобы был принят отдельный закон в сфере государственной тайны, содержащий четкие критерии и принципы того, как документы должны классифицироваться как секретные. Тем не менее, в информационный кодекс может быть внесено положение (после пункта об ограничениях права на доступ к официальной информации), в котором говорится, что "государственные власти гарантируют, что документы, классифицированные как секретные, делаются доступными как только того допускают обстоятельства, или если закон устанавливает срок давности для секретности, то как только истечет этот срок".

Статья 2.1.0.6:

Эту статью об апелляции против отказа государственной властью предоставить доступ к информации можно дополнить, чтобы гарантировать возможность пересмотра со стороны независимого органа, и не только судами, как предусмотрено в нынешнем проекте. Можно также предусмотреть поручение пересмотра Омбудсмену.

Комментарии к положениям о журналистах (книга III, глава III)

Было решено, что положения в этой главе могут быть использованы как основа для подготовки того раздела информационного кодекса, который занимается печатными СМИ (что можно рассматривать как закон о печати). Были сделаны следующие предложения по улучшению всего этого раздела:

• польза внесения в информационный кодекс перечня "прав журналиста", такого, какой был одобрен Международной федерацией журналистов (Мюнхенская декларация 1971 года):
• журналисты должны иметь свободный доступ ко всем источникам информации и право свободно наводить справки обо всех событиях, связанных с общественной жизнью. Следовательно, только в исключительных четко мотивированных случаях, может быть журналисту отказано в доступе к государственным и частным делам;
• журналисты должны иметь право на отказ от подчинения тому, что противоречит общей политике информационного органа, с которым он сотрудничает, в соответствии с тем, как это письменно изложенно и включено в его контракт о найме, а также от подчинения от тому, что не изложено четко в этой всеобщей политике;
• журналист не может быть принужден к совершению профессиональных действий или выражению мнений, противоречащих его убеждениям или совести;
• персонал редакции должен быть уведомлен обо всех важных решениях, которые могут отразиться на жизни даннойго предприятия. С ним должны по меньшей мере проконсультироваться перед тем, как принять определенные решения по всем важным вопросам, связанным с составом редакции, например, найм, увольнение, перестановки и повышение журналистов;
• учитывая свои функции и обязанности, журналист имеет право не только на преимущества, вытекающие из коллективных соглашений, но также на личный контракт о найме, гарантирующий материальную и моральную безопасность своей работы, а также систему зарплаты, соответствующую его социальному положению и гарантирующую его экономическую независимость.
• что касается "перечня обязанностей", было бы предпочтительно остаивть его для этического кодекса, который не должен быть частью закона. Этика более гибка, чем закон: может так случиться, что общественные инересы требуют от репортера нарушить некоторые правила. С другой стороны, информационный кодекс может сделать обязательным для каждого средства массовой информации (как в португальском законе о печати) иметь свой этический кодекс. Этот кодекс мог бы включать несколько принципов, таких, которые содержатся в нижеприведенных выжимках из существующих этических кодексов СМИ:
• фундаментальные ценности: уважать жизнь; способствовать солидарности людей;
• фундаментальные запреты: не лгать; не присваивать чужую собственность; не оскорблять без надобности;
• журналистские принципы: быть компетентным (отсюда уверенным в себе, быть способным признавать свои ошибки); быть независимым от политических, экономических, интеллектуальных и прочих сил; не делать ничего, что могло бы подорвать доверие общества к СМИ; иметь обширное и глубинное определение новостей (а не просто очевидное, интересное, поверхностное); давать полное, точное, беспристрастное и понятное толкование новостей; служить все группам (бедным/богатым, молодым/старым, консервативным/либеральным и т.д.); защищать и продвигать права человека и демократию; работать в интересах прогресса общества.

Также информационный кодекс может рекомендовать, что средства массовой информации создали совет по печати чтобы обеспечить уважение кодекса средствами массовой информации, рассматривать жалобы граждан, а также поднимать свой голос от имени СМИ перед всеми частными и государственными лицами, ответственными за принятие решений. Подобный совет по печати (подобно тем, что есть в северной Европе и Канаде) должны состоятть из представителей владельцев СМИ, журналистов и общественности. Государство может преджложить некоторую финансовую поддержку, но не подавляющую часть финансирования.

Хотя статья 2.2.2.2.1.2 не вызывает никаких замечаний ("каждый имеет право на исполнение журналистской деятельности, не зависимо от профессионального образования"), можно было бы ввести положение, призывающее к повышенному и специализированному образованию журналистов в будущем.

В статье 2.2.2.2.4 слишком подробно говорится об аккредитации

Комментарии к общественному совету по информации (2.2.3.1.1 и разделы)

Этот орган считался сердцем проекта кодекса. Правильная структура, членство и цели этого совета точно обусловит, насколько плюралистичны и демократичны средства массовой информации в Грузии. Аналогичным образом, отношения между советом и тремя подчиненными органами, имеющими дело с общественным вещанием, прессой и коммерческим вещанием определит развитие в каждой из этих сфер.

Так как этот совет станет влиятельным политическим органом, он, следовательно, должен быть составлен прозрачно, и будучи, очевидно, частью политического (не с большой буквы) процесса в Грузии, он должен быть независим от правительства. Следовательно, было решено, что неприемлемо, чтобы совет был подотчетен президенту. Президенты приходят и уходят и могут обращаться с советом на свое усмотрение. Подотчетность должна быть перед парламентом. Даже во времена господствующей партии или партий, имеющих большинство и формирующих правительство, всегда есть демократическая и общественная платформа в парламенте, доступная оппозиции, в случае, если возникнут обвинения в злоупотреблении и коррупции.

Необходимо разработать изначальное поэтапное назначение членов, чтобы избежать переназначения всех двенадцати членов сразу. Аналогичным образом, нуждаются в разработке основания для исключения, например, когда член совета пренебрегает своими обязанностями в течение более определенного количества засесданий, без уважительных причин, когда члены дисквалифицируются занятием предписанных должностей или когда имеет место длительный и серьезный конфликт интересов. Кто прекращает свои полномочия? Кто расписывает внутренние процедурные правила? Имеются ли механизмы апелляции? На все эти вопросы в кодексе должен быть ответ.

Комментарии по фонду совета (2.2.3.1.2)

Данное понятие представляется заблуждением. "Фонд" является органом неодушевленным, он состоит из денег, согласно 2.2.3.1.3. Фонд ничем не занимается. Центральную и жизненно важную задачу распределения фондов исполняет Общественный совет. Он не должен поручать эту задачу никому, кроме финансового комитета, который делает рекомендации полному составу совета по своим решениям по распределению.

Положения об общественной службе вещания Как говорилось выше в общих замечаниях, создание такого учреждения является непременным условием настоящего кодекса (sine qua non) и отношения вещателя с советом, парламентом и президентом жизненно важны для укрепления его независимости.

Экспертная группа Совета Европы была встревожена, когда услышала от нынешнего директора государственного телевидения Грузии, что он не хотел бы, чтобы компания была превращена в службу общественного вещания. Он принципиально аргументировал это своим опасением, что многие сотрудники лишатся работы. Эксперты не могли судить, в какой степени эти опасения хорошо обоснованы, но если обоснованы, они сочли это "грустным" замечанием о перенасыщенности сотрудниками. Современный демократический вещатель должен вести работу на конкурентной и эффективной основе и это одна из самых важных функций председателя и членов совета, которым помогает генеральный директор.

Статья 2.2.3.2.5 (Генеральный директор)

Хотя идея конкуренции хорошая, нам представляется, что 4 года - срок довольно короткий для первоначального назначения - 6 лет дадут сферу деятельности для модернизации и развития потенциала компании. Аналогичный момент возникает при назначении технического директора. Должно быть введено положение о продлении занимаемой должности еще на 6 лет.

Статья 2.2.3.2.7

Это новаторское положение, которое должно способствовать творческим силам Грузии, посредством предоставления гарантированной платформы независимым творческим группам. Однако, необходимо обдумать, как будут использованы вторичные права на их продукцию и архивные права.

Статья 2.2.3.4.1 дает четкое заявление о необходимости установления фундаментального принципа свободы от политического влияния. Однако статья 2.2.3.4.2 немедленно компрометирует это, говоря что лицензии, распределяются по рекомендации министерства почт и связи. Министерство должно предоставить ряд частот комитету по лицензиям, который затем проведет конкурс и примет решение.

Статья 2.2.3.4.5 (санкции)

Эта статья должна быть расширена, чтобы объяснить этапы нарушения условий лицензии помимо самых тяжких нарушений (например, подстрекательство к совершению преступлений, терроризм или расовая ненависть) они должны включать шкалу санкций, начиная с предупреждений, открытых заявлений вещателей до штрафов, а не отзыв лицензии, и должна быть разрешена апелляция в суде, если предложен отзыв лицензии. Далее, нарушения услвоий лицензии на основании вкуса, благопристойности, уголовной деятельности, пристрастность в репортажах новостей, и т.д., а также нарушение правил рекламы, также должны быть охвачены в кодексе.