год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Введение

Настоящий Обзор подготовлен Центром фискальной политики по запросу Департамента межбюджетных отношений Минфина России во исполнение решения Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. В нем рассматриваются общие вопросы построения межбюджетных отношений в федеративных государствах на примере шести стран: США, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии.

Основная задача бюджетного федерализма – в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим регионам.

Критерием эффективности каждой конкретной модели, в конечном счете, могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Проведенный анализ показал, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между землями, около 73,0% налоговых доходов взимаются на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов земель. Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде, достигаются основные цели межбюджетного регулирования – происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам.

Во всех рассмотренных странах, кроме Австрии, регулирующую функцию носят именно трансферты, распределяемые на основе формализованного механизма (основывающегося, прежде всего, на подушевом подходе). В то же время налоги, вводимые центром и распределяемые на долевой основе (аналог российских регулирующих налогов), закрепляются за всеми субъектами межбюджетных отношений по единым нормативам.

Эффективность системы межбюджетных отношений в рассмотренных федеративных государствах достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Распределение финансовой помощи характеризуется прозрачностью и стабильностью механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается неизменной на протяжении, как минимум, трех-пяти лет. В результате каждый субъект федерации имеет возможность спрогнозировать свои доходы на будущие периоды. Объем трансферта зависит только от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности в росте собственных бюджетных доходов.

Следует отметить, что исходные пропорции распределения доходов между уровнями бюджета зависят главным образом от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушевых бюджетных доходов субъектов федерации. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления механизма выравнивания.

Сравнение показывает, что используемый в России механизм бюджетного выравнивания имеет много общего с подходами, используемыми в других федеративных государствах, и использует ряд элементов, не только позволяющих учесть российские особенности, но и обеспечивающих большую по сравнению с другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи.

Соединенные Штаты Америки

Соединенные Штаты Америки представляют собой федеративную республику, состоящую из 50 штатов. Конституция Соединенных Штатов, принятая в 1789 году, в самых общих чертах определяет полномочия федерального правительства и полномочия штатов.

Налоговая система

Доходы федерального бюджета

Федеральные органы власти не вмешиваются в вопросы налоговой политики штатов – за небольшим исключением последние обладают полной свободой в этой сфере.

В соответствии с федеральным бюджетом на 2001 год, основными доходными источниками федерального бюджета являются налог на доходы физических лиц (48,2% всех доходов федерального бюджета), взносы в на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%).

Доходы бюджетов штатов

Ни конституция США, ни какой-либо из федеральных законов не устанавливают ограничений на налоги, которыми власти штата в пределах своих полномочий считают нужным обложить определенные виды экономической деятельности, фирмы или частные лица. Штаты вправе сами решать, какие налоги им вводить, какую ставку налогообложения устанавливать и к какой базе эту ставку применять. Штаты не имеют права денежной эмиссии и не имеют права облагать налогами международную торговлю (устанавливать импортные или экспортные пошлины), но могут использовать любые другие источники доходов при условии, что это не противоречит действующему федеральному законодательству. В 1997 году федеральное правительство установило мораторий на налоги штатов на торговлю с использованием электронных средств, но этот случай является исключением из правила, гласящего, что федеральное правительство не вмешивается в налоговую политику штатов. Часто штаты сами принимают решения, ограничивающие их возможности для увеличения доходов, и закрепляют эти решения в своих конституциях, но установление таких ограничений производится исключительно добровольно и никогда не диктуется федеральным правительством.

Основными источниками доходов бюджетов штатов в 1996 году являлись платежи в фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4% от собственных доходов бюджетов штатов в 1996 году), налоги с продаж (18,7%), налоги на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,0%) и доходы за счет использования собственности (9,0%). Основными источниками доходов местных бюджетов являются налоги на имущество (37,4% от собственных доходов местных бюджетов в 1996 году), доходы за счет использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налоги с продаж (5,6%).

Финансовая помощь, предоставляемая из федерального бюджета нижестоящим уровням власти

Денежные трансферты

Доля финансовой помощи, предоставляемой нижестоящим уровням власти в виде денежных трансфертов, в расходах федерального бюджета в течение последних двадцати лет оставалась достаточно стабильной и колебалась вокруг 13% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999 году эта доля достигла 15,2%, а в бюджете на 2001 год она составит 16,5% (305,6 млрд. долл. при запланированных расходах федерального бюджета 1 835 млрд. долл.). Доля финансовой помощи в доходах штатов составляет порядка 27,9% (1992 г).

В федеральном бюджете на 2001 год предусмотрено выделение целевых трансфертов на сумму 305,6 млрд. долл. Из них 273,0 млрд. долл. передается в виде 160 целевых трансфертов, распределяемых на основании формулы, а остальные 32,6 млрд. долл. передаются в виде трансфертов под проекты, распределяемых на конкурсной основе.

Наибольшую долю в трансфертах составляют средства, выделяемые на здравоохранение (43,8% от общего объема трансфертов), социальную поддержку (22,5%), образование, а также занятость и профессиональную подготовку (14,8%). При этом 62% трансфертов были переданы на выплаты физическим лицам, 17% - на финансирование капитальных расходов, а остальные 21% были направлены на прочие цели, в основном на образование, профессиональную подготовку и предоставление социальных услуг. Наибольшая сумма (174,4 млрд. долл. или 57% от общего объема трансфертов) выделяется через Департамент здравоохранения – в пять раз больше, чем через любой другой департамент.

В настоящее время все денежные трансферты из федерального бюджета носят целевой характер более или менее узкой направленности. Соответственно, трансферты делятся на целевые и узкоцелевые.

Узкоцелевые трансферты

Данные трансферты выделяются на четко определенные цели: например, на строительство определенного объекта или на выплату заработной платы учителям определенной категории. Распределение узкоцелевых трансфертов осуществляется в соответствии со следующими правилами:

На основании формулы, утвержденной в законодательном или административном порядке. В формулу включаются различные статистические показатели. Например, распределение средств в соответствии с программой восстановления рыболовных угодий осуществляется на основании соотношения площади водоемов и суши на территории штатов, протяженности побережья и численности владельцев лицензий на отлов рыбы.

Под конкретные проекты. Такого рода трансферты как правило распределяются на конкурсной основе.

Комбинация формулы и проекта. В данном случае объем средств, выделяемых под конкретный проект ограничивается суммой, определенной на основании формулы.

Такого рода трансферты выделяются либо в абсолютной сумме, либо в порядке со-финансирования расходов штатов. В последнем случае федеральный бюджет возмещает часть расходов, произведенных бюджетами штатов по данному виду расходов, при этом общая сумма средств, которая может быть выделена из федерального бюджета в порядке со-финансирования может быть как ограниченной, так и не ограниченной.

Целевые трансферты

Трансферты данного вида также носят целевой характер, однако направление их использования определяется достаточно широко, что позволяет властям штатов самостоятельно выбирать конкретный способ использования полученных средств в заданных федерацией достаточно широких рамках.

Поддержка за счет налоговых расходов федерального бюджета

Поддержка штатов и местных органов власти за счет федерального бюджета осуществляется также за счет налоговых расходов, под которыми подразумеваются потери федерального бюджета, возникающие в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральным налогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким исключаемым элементам относятся суммы, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде подоходного налога и налога на имущество, а также средства, получаемые ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местных органов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить ставку подоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая база федерального подоходного налога уменьшится и федеральный бюджет недополучит средств. Подобные потери федерального бюджета фактически являются финансовой помощью штатам. Оценка размеров финансовой помощи, которая будет передана по таким каналам в из федерального бюджета в 2001 году, составляет 98,7 млрд. долл.

Канада

Государственное устройство

Канада является федерацией десяти провинций и двух территорий, правительства которых являются вторым уровнем государственной власти, а бюджеты - равноправными участниками межбюджетных отношений с федерацией. Территории – это северные территории, уровень жизни в которых традиционно ниже, чем в провинциях.

Налоговая система

Налоги в Канаде могут устанавливаться на всех уровнях бюджетной системы: федеральном, провинциальном/территориальном и местном бюджетных уровнях. В Канаде нет регулирующих налогов. Список налогов, устанавливаемых бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым.

Основные поступления в консолидированный бюджет Канады обеспечиваются за счет налогов, вводимых федеральным правительством. К таким налогам относятся, например, подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. При этом доходы по данным видам налогов зачисляются как в федеральный бюджет, так и в бюджеты провинций и территорий (в законодательно установленных долях). Исключение составляют только импортные пошлины, ряд акцизов и налоги на нерезидентов, которые взимаются только федеральным правительством. По подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, вводимым федеральным правительством, бюджеты территорий/провинций могут устанавливать свои дополнительные налоговые ставки и налоговые льготы. Помимо этого, провинции имеют право устанавливать свои собственные налоги, например, налоги на использование природных ресурсов, на игорный бизнес, алкогольную продукцию, налог с продаж (или налог на товары и услуги, аналогичный федеральному), налоги на имущество и недвижимость, специальные лицензионные сборы.

Основные доходы федерального бюджета Канады обеспечиваются за счет поступлений по подоходному налогу с физических лиц (47% всех доходов федерального бюджета), налогу на доходы корпораций (14%) и налогу на товары и услуги (13%). Основные доходы бюджетов территорий/провинций обеспечиваются за счет поступлений по подоходному налогу с физических лиц (30%), налогу с продаж (16%), а также неналоговых доходов, в частности, доходов от инвестиций, природных ресурсов, реализации товаров и услуг (20%). Основные доходы местных бюджетов обеспечиваются за счет налога на недвижимость (около 70%).

Межбюджетные отношения

Помимо налоговых и неналоговых доходов, бюджеты территорий/провинций получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов и расходов бюджетов определяются с учетом передаваемой финансовой помощи.

Виды трансфертов

В Канаде существует два вида трансфертов: налоговый трансферт и денежный трансферт. Денежный трансферт осуществляется в виде перевода денежных средств из федерального бюджета в бюджеты провинций/территорий. Налоговый трансферт возникает в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно представляя провинциям/территориям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину. Налоговые трансферты впервые появились в 1977 году, когда федеральное правительство передало в провинциальные бюджеты 13,5 процентных пунктов федерального подоходного налога и один процентный пункт федеральной ставки по налогу на доходы корпораций. Провинции в 1977 году согласились учитывать переданный им налоговый трансферт как часть средств, передаваемых федеральным правительством на поддержку здравоохранения и высшего образования.

Доходы федерального бюджета Канады в 1998-1999 финансовом году составили $155,7 млрд.; доходы бюджетов провинций/территорий составили $166,6 млрд. (в том числе, $13,5 млрд. – 8,1% доходов за счет налоговых трансфертов; $24,0 млрд. – 14,4% доходов за счет неналоговых трансфертов). Расходы федерального бюджета составили $152,8 млрд.; расходы бюджетов провинций/территорий составили $167,6 млрд.

Методика распределения трансфертов

Объем трансфертов и методика их распределения, как правило, устанавливаются сроком на пять лет, а передача трансфертов осуществляется на годовой основе. Федеральное правительство Канады передает трансферты провинциям/территориям по трем основным программам:

Трансферт на здравоохранение и социальную помощь (CHST). Программа направлена на поддержку здравоохранения, высшего образования, предоставление социальной помощи и услуг территориями и провинциями. Данный трансферт является связанным (целевым). CHST был введен в действие в 1996-1997 финансовом году и заменил собой две отдельные трансфертные программы - программу социальной поддержки и программу поддержки здравоохранения и высшего образования. На данный момент трансферты CHST не распределяются на равной подушевой основе, что объясняется влиянием порядка распределения трансфертов в рамках ранее существовавшей программы социальной поддержки,2 однако федеральное правительство уже объявило, что к 2001-2002 бюджетному году неравенство между объемом передаваемых средств из расчета на душу будет снято, и все провинции и территории будут получать одинаковый подушевой трансферт CHST. Кроме того, уже в 1998-1999 финансовом году $3,5 млрд. дополнительно выделенных в рамках программы средств были распределены между регионами на равной подушевой основе. В 1998-1999 финансовом году трансферты, распределенные в рамках данной программы, составили $26,0 млрд. или 67,5% общего объема трансфертов. В 1998-1999 финансовом году провинции получали от $800 на душу населения (Альберта) до $939 на душу населения (Квебек). В 2001-2002 финансовом году каждая провинция получит $960 на одного жителя. Финансовая помощь по программе CHST передается в виде налогового и денежного трансфертов. Отметим, что федеральное правительство всегда устанавливает нижнее ограничение на размер денежного трансферта, чтобы с ростом налоговой базы налоговый трансферт не перекрывал денежный (в 1998-1999 финансовом году данное ограничение составило $12,5 млрд.). В 1998-1999 финансовом году приблизительно половина всей суммы была передана через налоговый трансферт, половина через денежный.

Программа выравнивания направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций (территории в выравнивании не участвуют) по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является несвязанным. Трансферт распределяется по формуле, устанавливаемой федеральным законодательством. Сначала рассчитывается подушевой бюджетный потенциал каждой провинции на основе оценок их собственных доходов. Далее определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал, исходя из потенциала пяти провинций “со средними доходами” (в 1998-1999 году он составил $5472) Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Выравнивающий трансферт не может быть выше или ниже законодательно установленных значений с целью защиты как федерального бюджета (от слишком сильного роста трансферта), так и бюджетов провинций (от резкого снижения трансфертных выплат). Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на 5 лет, стандартный потенциал рассчитывается на годовой основе. В 1998-1999 финансовом году общий объем трансфертов, распределенных в рамках данной программы, составил $9,6 млрд. или 24,9% общего объема трансфертов. Семь из десяти провинций Канады получили выравнивающий трансферт. Весь трансферт передавался в денежной форме.

Программа территориального финансирования (TFF). В рамках программы специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является несвязанным и представляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий. TFF рассчитывается по принципу “покрытия разрыва” между индексом бюджетных расходов и доходными возможностями территориальных бюджетов. Программа также направлена на защиту территорий от существенного снижения собственных доходов. В 1998-1999 финансовом году общий объем трансфертов, распределенных в рамках данной программы, составил $1,2 млрд. или 3,1% общего объема трансфертов. Весь объем средств передается в денежной форме.

По прочим программам (например, государственная программа изучения иностранных языков, программа фискальной стабилизации, программа субсидий) объем переданной помощи в 1998-1999 финансовом году составил $1,7 млрд. или 4,4% от общего объема трансфертов. Все перечисленные виды трансфертов являются денежными и целевыми. Отметим, что порядок передачи трансфертов по программе субсидий был определен еще в 1867 году!

Доля федеральных трансфертов в доходах провинций колеблется от 14% (провинция Альберта) до 42% (провинция Ньюфаундленд). Территории практически все свои доходы обеспечивают за счет федерального трансферта. Общий объем трансфертов, переданных из федерального бюджета в 1998-1999 финансовом году, составил $37,5 млрд., то есть 17% от расходов федерального правительства (22,5% от доходов бюджетов провинций/территорий).

Германия

Государственное устройство

Германия является федерацией 16 земель, правительства которых составляют второй уровень государственной власти. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти, независимость которых гарантирована Конституцией.

Налоговая система

Все налоги Федеративной Республики Германия можно разделить на 2 группы:

налоги, закрепленные за определенным уровнем бюджета и поступающие туда в полном объеме (федеральные налоги, налоги земель и местные налоги), т.е. собственные налоги;

налоги, распределяемые на долевой основе между уровнями бюджетной системы (общие налоги).

При этом общие налоги составляют около 70% налоговых доходов консолидированного бюджета страны.

Список налогов определен в Конституции Федеративной Республики Германия (ст. 106):

Общие налоги:

Подоходный налог (включая налог на зарплату)

Налог на доходы корпораций

Налоги с оборота (НДС, налог на импорт)

Федеральные налоги:

Таможенные пошлины

Акцизы на нефть, табак, кофе, алкогольную продукцию (исключая пиво)

Дорожный налог

Налог на операции с ценными бумагами, страховые выплаты

Платежи на выравнивание благосостояния менее обеспеченных земель

Платежи в ЕС

Налоги земель:

Налог на имущество

Налог на наследование

Налог на владельцев транспортных средств

Акциз на пиво

Налог на игорный бизнес

Местные налоги:

Налог на недвижимость

Местные акцизы

Налог на торговлю

Местные сборы (с охоты, рыбной ловли и др.)

Федеральное правительство обладает исключительным законодательным правом введения и определения налогооблагаемой базы и ставок по таможенным пошлинам и налогам с монополий. По всем федеральным и общим налогам федеральное правительство и земли принимаю совместные решения. Земли участвуют в законодательном процессе через федеральное собрание, куда администрация субъекта федерации назначает представителей, число которых пропорционально численности населения субъекта.

Правительства земель обладают законодательной властью в отношении своих собственных налогов и акцизов, зачисляемых в местные бюджеты (при условии, что эти акцизы не совпадают с федеральными).

Межбюджетные отношения

Вертикальное выравнивание при помощи регулирующих налогов

Вертикальное выравнивание в Германии производится при помощи общих налогов, которые являются регулирующими.

Согласно Конституции, федеральное правительство и земли имеют равные права на подоходный налог, поэтому сначала определяется доля, необходимая местным бюджетам, а затем оставшаяся сумма делится поровну между двумя уровнями государственной власти.

При распределении налога на прибыль корпораций и налогов с оборота федерация и земли также имеют равные права, при этом в Конституции установлено, что в разных землях должны обеспечиваться равные условия жизни и налоговое бремя нигде не должно быть чрезмерным. Доля налогов с оборота может изменяться при изменении соотношения расходов между федерацией и землями.

В настоящее время общие налоги распределяются между уровнями бюджетной системы следующим образом:

	Федеральное правительство	Земли	Местные органы власти
Подоходный налог	42,5%	42,5%	15,0%
Налог на прибыль корпораций	50,0%	50,0%
НДС1	50,5%	49,5%

Подоходный налог распределяется между землями по месту регистрации налогоплательщиков (резидентов). Налог на прибыль корпораций распределяется по формуле, принимающей во внимание наличие у корпорации отделений и филиалов в различных землях. Однако при распределении НДС между землями нельзя основываться ни на принципе регистрации плательщика, ни на принципе расположения источника, поэтому НДС было решено распределять пропорционально численности населения, что имеет эффект горизонтального выравнивания.

Передача налогов на определенные цели

Начиная с 1996 г. федерация передает землям 18,2% поступлений от акцизов на нефть для инвестирования в развитие общественного пассажирского транспорта.

Горизонтальное выравнивание через перераспределение НДС

Первоначальное распределение доходов, полученных из собственных и регулирующих источников, затем трансформируется с помощью горизонтального перераспределения, основанного на закрепленном в Конституции праве на одинаковые условия жизни в различных землях.

На первой стадии до 25% НДС, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов федерации, перераспределяется в пользу земель, у которых после первоначального распределения налоговых ресурсов налоговые доходы оказались низкими. В настоящее время перераспределение на этом этапе в основном происходит в пользу восточных земель.

Горизонтальное выравнивание при помощи трансфертов

На второй стадии применяется схема с отрицательными трансфертами, т.е. производятся “выравнивающие платежи между субъектами Федерации”.

В настоящее время формула выглядит следующим образом:

Тi = СНРi - ТРi

где СНРi – скорректированные налоговые ресурсы i –го субъекта федерации, а ТРi – требуемые ресурсы. Если Тi > 0, i –ый субъект вносит средства в общий фонд (отрицательный трансферт) по прогрессивной ставке, которая может достигать 80%, если Тi < 0, то субъект получает трансферт из фонда.

Скорректированные налоговые ресурсы субъекта федерации определяются:

СНРi = НРi – ДБi

где НРi – налоговые ресурсы i –го субъекта, а ДБi – дополнительное бремя субъекта. Налоговые ресурсы включают собственные налоги земли, долю общих налогов, удерживаемую ими в своих бюджетах, и половину поступлений от налога на недвижимое имущество и налога на торговлю в местные бюджеты. Распределение трансфертов изначально основывается на прогнозах налогооблагаемой базы, а затем корректируется, когда фактические значения базы налогообложения становятся известны. Дополнительное бремя состоит из статей расходов, которые присутствуют только у конкретного субъекта федерации (например, расходы на содержание порта). Расходы зафиксированы в “Законе о финансовом выравнивании“.

Требуемые ресурсы определяются следующим образом:

ТРi = (a НРi / a Нi )*ИНi* Нi

Где a НРi / a Нi – средний по федерации подушевой доход, Нi – население i –го субъекта. Показатель a НРi / a Нi используется как приблизительная оценка нормативных расходов.

ИНi – взвешенный индекс населения для i –ой земли. Для городов ИНi = 1,35; для прочих субъектов федерации индекс колеблется от 1,00 до 1,30 (в зависимости от населения).

Таким образом, схема трансфертов, применяемая в Германии, является схемой выравнивания подушевых доходов. На этапе отрицательных трансфертов происходит подтягивание подушевых доходов до 95% от “требуемых ресурсов”.

Дополнительная финансовая помощь

На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5% от “требуемых ресурсов” за счет дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.

Помимо этого, Федерация перечисляет некоторым землям так наз. “специальные трансферты”. Специальные трансферты представляют собой дополнительные отчисления для восточных земель (14 млрд. DM в год до 2004 г.), трансферты западным землям, компенсирующие потери от включения восточных земель в единую трансфертную схему (выплачиваются в течение 10 лет), трансферты малым землям, компенсирующие более высокие административные издержки. Кроме того, федерация может выплачивать землям временные субсидии для облегчения обслуживания долга.

Австрия

Государственное устройство

Австрия является федеративной республикой, состоящей из 9 земель и 2 355 муниципалитетов. Город Вена одновременно является и землей, и муниципалитетом. Земли поделены на административные округа, и управление теми муниципалитетами, которые не имеют своего устава, осуществляется округами. Главы земель и муниципалитетов избираются, соответственно, парламентом земель и местными советами, главы округов назначаются федерацией. Федерация и земли имеют свои законодательные органы власти, но реальное исполнение решений, принятых на федеральном уровне, очень часто делегируется землям. Такая система управления в Австрии называется “косвенное (непрямое) федеральное управление”. Кроме того, исполнение многих полномочий делегируется с уровня земель округам и муниципалитетам.

Налоговая система

Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются:

налоги на доходы физических лиц (действует прогрессивная шкала налогообложения со ставками 10%, 22%, 32%, 42% и 50%);

НДС (основная ставка – 20%, льготная – 10%);

налог на доходы корпораций (34%);

налог на недвижимость (0,4%-0,84% от оцененной стоимости);

акцизы (на нефть и табак).

Межбюджетные отношения

Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии следующий: собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами. Таким образом, распределение расходных полномочий между всеми уровнями влечет соответствующее распределение налоговых доходов между ними. Достигается это тем, что практически все налоги являются разделяемыми на долевой основе (таблица 1), что фактически исключает возможность влияния субнациональных органов власти на порядок исчисления и уплаты налогов, хотя и земли, и муниципалитеты могут вводить свои собственные налоги. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель сроком на 5 лет устанавливаются федеральным Законом бюджетного выравнивания. Параметры деления налогов в этом законе определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая, впрочем, может их изменять и в одностороннем порядке.

Денежные трансферты ввиду существования большого числа разделяемых на долевой основе налогов относительно невелики (таблица 2), и все они носят исключительно целевой характер. Так, существует федеральная программа поддержки жилищного строительства (предоставление жилищных субсидий). Фонд трансфертов по данной программе формируется за счет 9,2% подоходного налога и 80% поступлений от специальных налогов, что позволяет отчисления на эту программу рассматривать как частично делимый общий налог. Кроме того, землям целевым образом передаются средства на зарплату учителей.

Таб. 1. Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы Австрии

Налог	млрд. шиллингов		%
	Доходы		распределение поступлений
			Федерация		Земли		Муниципали-теты
	1985	1995	1985	1995	1985	1995	1985	1995
Налоги на доходы и имущество	87,4	182,3	54,7	59,2	24,8	22,2	20,5	18,6
из них
Налог на доходы физ. лиц	19,2	20,6	42,2	46,1	30,8	29,1	27,0	24,8
Налог на зарплату	66,6	135,1	58,6	63,2	23,2	20,6	18,2	16,2
Налог на прирост капитала	0,7	3,8	10,0	19,9	15,0	13,3	75,0	66,8
Налог на процентные доходы	--	21,5	--	53,0	--	27,0	--	20,0
Налог на наследование и дарение	0,9	1,3	70	70	30,0	30,0	--	0,0
Прочие налоги	152,3	233,8	69,2	69,2	18,4	18,4	12,4	12,4
из них
НДС	125,7	186,7	69,4	69,4	18,8	18,8	11,8	11,8
Налог на нефть	15,9	29,3	88,6	88,6	8,6	8,6	2,8	2,8
Налог на недвижи-мость	2,6	5,5	4,0	4,0	--	--	96,0	96,0
Налог на владельцев транспорт-ных средств	4,8	9,3	50,0	53,8	50,0	46,2	--	--
Налоги на алкогольную продукцию	3,3	3,0	36,4	38,6	36,4	33,9	27,2	27,5
Прочие доходы	0,6	1,3	--	--	--	--	--	--
ИТОГО НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ	240,3	417,4	63,8	64,8	21,0	20,1	15,2	15,1

Таб. 2. Структура доходов земель и муниципалитетов в 1985 и 1993 гг.

	1985		1993
	Земли	Муниципа-литеты(1)	Земли	Муниципа-литеты(1)-
Собственные налоги	1,9	15,7	1,8	14,4
Федеральные налоги, разделяемые на долевой основе	44,3	28,9	44,9	27,9
Трансферты	48,3	10,9	48,4	10,0
Рост долга	3,6	3,8	2,5	4,8
Доходы от платных услуг (Public charges)	--	5,3	--	6,0
Прочие доходы	1,9	35,5	2,5	36,9
ВСЕГО ДОХОДОВ	100,0	100,0	100,0	100,0

Содружество Австралия

Государственное устройство

Австралия – федеративное государство, включает 6 штатов, две внутренние территории (Территория федеральной столицы и Северная территория) и 7 внешних (остров Норфолк, Кокосовые острова, остров Рождества и др.). Отличие территорий от штатов состоит в том, что они напрямую подчиняются федерации, в то время как штаты обладают административной и бюджетной самостоятельностью, которая гарантирована им Конституцией. Правительство федерации самостоятельно разрабатывает законодательство для территорий (территории имеют свою администрацию, но у них нет своих парламентов). При распределении межбюджетных финансовых потоков территории практически ничем не отличаются от штатов.

В Австралии существует трехуровневая система управления, но эта система имеет только два автономных уровня - уровень федерального правительства и уровень правительства штатов. Муниципальный уровень живет согласно законодательству, которое принимается парламентом соответствующего штата.

Налоговая система

Согласно Конституции Содружества, исключительно в ведении федерации находятся акцизы и налоги с оборота товаров и услуг. Конституция дает федеральному правительству эксклюзивное право устанавливать ставки пошлин и акцизов на товары. Список собственных, а также местных налогов штаты определяют самостоятельно. Федеральному правительству принадлежит прерогатива устанавливать налоги на производство и распределение товаров - в соответствии с решением Верховного суда.

Основные поступления в бюджет федерации обеспечиваются за счет подоходного налога (47%) и налога на прибыль компаний (19%). Косвенные налоги в сумме приносят в бюджет 16% доходов. Доля косвенных налогов в 2000-2001 бюджетном году сокращается в связи с отменой одного из основных косвенных налогов - налога на оптовую торговлю (вместо него вводится налог с продаж)

Основные поступления в бюджеты штатов (без учета поступлений из федеральных источников) обеспечиваются за счет налога на фонд заработной платы, гербовой пошлины, налогов на игорный бизнес, налога на землю, налога на владельцев автотранспортных средств. Существенную долю составляют неналоговые поступления. Процентное соотношение между собственными доходами и поступлениями из федеральных источников меняется от штата к штату и зависит от уровня экономического развития конкретного штата. Для Тасмании, например, это соотношение составляет 28:72, а для Южной Австралии - 67:33.

Межбюджетные отношения

Суть австралийского федерализма состоит в разделении властных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Следует отметить, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства.

Ежегодно в конце марта в Канберре проходит конференция руководителей финансовых органов. В ней принимают участие руководители правительств и казначейств (финансовых департаментов) штатов. На ней обсуждается прогноз сбора налогов на год. До 2000-2001 финансового года на этой конференции обсуждался также объем фонда финансовой поддержки и порядок распределения трансфертов из этого фонда между штатами (с этого года фонд отменен).

2000-2001 финансовый год - это первый год жизни Австралии в условиях новой налоговой системы. Основным новшеством стало введение нового налога с продаж (ставка 10%). Новым налогом, в отличие от существовавшего ранее налога на оптовые продажи товаров, облагаются не только товары, но и услуги. Поступления от нового налога передаются штатам.

Доходы от налога с продаж

В Австралии существует постоянно действующая Комиссия по распределению финансовой помощи, которая в настоящее время отвечает за разработку и совершенствование методики распределения доходов от налога с продаж, а ранее разрабатывала методику распределения средств из фонда финансовой поддержки. Цель распределения – обеспечить равный уровень обеспеченности бюджетными услугами в каждом штате.

Поступления от налога с продаж распределяются между штатами в соответствии с принципами горизонтального бюджетного выравнивания. Распределение происходит в соответствии с формулой, в которой в качестве переменных используются такие показатели, как численность населения каждого штата, численность населения всех штатов, налоговая база каждого штата и налоговая база всех штатов. Трансферты выплачиваются ежемесячно и могут быть использовать на любые цели.

Платежи для “пострадавших от налоговой реформы”

Программа затрагивает те штаты, бюджетная позиция которых ухудшилась в результате изменения системы распределения трансфертов.

Программа охраны здоровья

По этой программе штаты получают трансферты на поддержку системы здравоохранения. Трансферты распределяются между субъектами федерации на подушевой основе.

Ежегодные специальные гранты

Помимо средств, поступающих от налога с продаж и по программе охраны здоровья, каждый год в Австралии принимаются целевые федеральные программы, например, Программа поддержки семьи, Программа поддержки новых технологий и др. Список программ меняется каждый год.

Индия

Государственное устройство

Индия – федеративная республика, состоящая из 25 штатов и 7 союзных территорий. Бюджетная система Индии состоит из трех уровней: федеральный, бюджеты штатов и бюджеты муниципалитетов. Согласно Конституции, федерация и правительства штатов являются двумя уровнями государственной власти.

Налоговая система

Общий список налогов, которые могут взиматься на различных уровнях бюджета, установлен федеральным законодательством. Начиная с 1950 года, конкретный список действующих федеральных налогов, ставки по ним и методика распределения долей регулирующих налогов между федерацией и штатами устанавливает Федеральная финансовая комиссия, назначаемая президентом. Решения этой комиссии принимаются сроком на 5 лет. На уровне штатов аналогичные функции выполняют финансовые комиссии, назначаемые правительствами штатов.

Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Индии в 1994 г. составили 1984,7 млрд. рупий. При этом на долю федерального центра пришлось 1283,2 млрд. рупий (65% доходов), на долю штатов – 701,5 млрд. (35%). После распределения финансовой помощи соотношение между доходами федерации и центра составило 51:49.

Налоговые доходы федерального бюджета Индии формируются в основном за счет поступлений от 4 налогов: подоходного налога с физических лиц, налога на доходы корпораций, таможенных пошлин и акцизов. В 1998-99 финансовом году поступления от этих налогов составили 97% налоговых доходов бюджета (подоходный налог - 14%, налог на доход корпораций – 18%, таможенные пошлины – 29%, федеральные акцизы – 36%).

Основными источниками налоговых доходов штатов являются налог с продаж, земельный налог, гербовые сборы и акцизы на алкоголь и медикаменты. Налоговые доходы местных бюджетов в основном формируются за счет налогов на собственность.

Межбюджетные отношения

Отчисления от подоходных налогов и акцизов

Из 85% поступлений от подоходного налога и 45% поступлений от федеральных акцизов (такие доли определены в рекомендациях Финансовой комиссии на 1995-2000 гг.) формируется единый фонд трансфертов (Ф), средства которого распределяются следующим образом:

20% фонда распределяется пропорционально населению штатов;

60% - пропорционально отклонению бюджетной обеспеченности данного штата от бюджетной обеспеченности самого “богатого” штата (i-й штат получает долю (НiОi/??jОj)*60%*Ф где Нi – население i-го штата, Оi – отклонение бюджетной обеспеченности i-го штата от бюджетной обеспеченности самого “богатого” штата);

5% распределяется пропорционально территории штатов (i-й штат получает долю (Тi/??j)*5%*Ф, при этом ни один штат не получает долю больше 10% или меньше 2% данной части фонда;

5% распределяется пропорционально обеспеченности штатов социальной инфраструктурой, которая измеряется с помощью индекса, рассчитываемого экспертной группой;

10% - пропорционально коэффициенту налоговых усилий, умноженному на население штата (i-й штат получает долю НiУi/??jУj*10%*Ф, где Уi- коэффициент налоговых усилий i-го штата, равный отношению собственных среднедушевых налоговых доходов к квадрату среднедушевых налоговых доходов страны).

В 1995 г. единый фонд трансфертов составил 58,9% общей суммы трансфертов, перераспределенных из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.

Плановые трансферты

Эта часть финансовой помощи находится в ведении Плановой комиссии, которая утверждает пятилетний план распределения средств, корректируемый в каждом году.

Трансферты, распределяемые Плановой комиссией, представляют собой пакет, на 30% состоящий из безвозмездной финансовой помощи и на 70% из ссуд. Ни один штат не вправе получить одну только безвозмездную финансовую помощь, без ссуды. Методика, используемая Плановой комиссией при распределении трансфертов, следующая:

60% трансфертов распределяются пропорционально населению штатов;

25% - пропорционально ВРП на душу населения, из них 20% распределяется только между штатами, в которых ВРП на душу населения ниже среднего по стране, с весами НjВРПj/??iВРПj, где Нi – население i-го штата, ВРПi – валовой региональный продукт; оставшиеся 5% распределяются пропорционально отклонению от ВРП штата с максимальным уровнем ВРП: i – й штат получает долю (ВРПh-ВРПi)Pi/ ?(?РПh-ВРПi)Pi, где ВРПh и ВРПi – ВРП на душу населения соответственно в i-м штате и штате, в котором среднедушевой ВРП максимален;

7,5% - пропорционально эффективности налогового администрирования (с учетом успехов в области контроля за численностью населения, проведения реформ с сфере образования и земельной реформы),

7,5% выделяются на специальные нужды штата (с учетом успехов программ контроля за численностью населения, образовательных и земельных реформ).

Через данный канал в 1995 г. было распределено 38,3% от общего объема трансфертов.

Приложение Сравнительная таблица распределения доходов и расходов консолидированных бюджетов по уровням бюджетной системы

в номиналь-ном выражении (млрд. нац. валюты)	Налоговые доходы бюджетов				Всего доходов бюджетов без финансовой помощи				Всего доходов бюджетов с финансовой помощью				Всего расходов бюджетов				Дефицит бюджетов
	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.
Австралия 1995	104,9	27,1	4,9	136,8	116,7	46,6	9,4	172,7	116,7	79,8	11,3	207,7	128,4	77,6	10,9	216,9	11,7	-2,2	-0,3	9,2
Австрия 1995	770,1	77,8	120,2	968,1	845,4	112,9	202,3	1160,6	862,3	200,4	235,9	1298,7	982,2	211,6	248,0	1441,9	119,9	11,2	12,1	143,2
Германия 1995	1038,5	298,2	85,7	1422,4	1111,4	355,9	215,0	1682,2	1115,9	431,3	319,7	1866,9	1176,5	478,0	332,8	1987,2	60,6	46,6	13,1	120,3
Индия 1994	922,9	549,0	0,0	1471,9	1283,2	701,5	0,0	1984,7	1293,6	1157,8	0,0	2451,4	1861,1	1366,6	0,0	3227,7	567,5	208,8	0,0	776,3
Канада 1999	138,0	124,1	24,2	286,3	167,7	153,4	35,5	356,6	168,2	181,6	43,7	393,4	165,6	194,1	43,3	403,0	-2,6	12,6	-0,4	9,6
США 1995	1318,9	410,0	260,6	1989,4	1442,6	625,6	390,2	2458,5	1442,6	821,1	637,7	2901,5	1598,6	778,2	629,4	3006,2	155,9	-42,9	-8,3	104,7
в % к консолид. бюджету	Налоговые доходы бюджетов				Всего доходов бюджетов без финансовой помощи				Всего доходов бюджетов с финансовой помощью				Всего расходов бюджетов				Дефицит бюджетов
	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.	центр.	регионал.	местные	конс.
Австралия 1995	76,6%	19,8%	3,6%	100,0%	67,6%	27,0%	5,4%	100,0%	56,2%	38,4%	5,4%	100,0%	59,2%	35,8%	5,0%	100,0%	127,2%	-23,5%	-3,6%	100,0%
Австрия 1995	79,5%	8,0%	12,4%	100,0%	72,8%	9,7%	17,4%	100,0%	66,4%	15,4%	18,2%	100,0%	68,1%	14,7%	17,2%	100,0%	83,7%	7,8%	8,4%	100,0%
Германия 1995	73,0%	21,0%	6,0%	100,0%	66,1%	21,2%	12,8%	100,0%	59,8%	23,1%	17,1%	100,0%	59,2%	24,1%	16,7%	100,0%	50,4%	38,8%	10,9%	100,0%
Индия 1994	62,7%	37,3%	0,0%	100,0%	64,7%	35,3%	0,0%	100,0%	52,8%	47,2%	0,0%	100,0%	57,7%	42,3%	0,0%	100,0%	73,1%	26,9%	0,0%	100,0%
Канада 1999	48,2%	43,3%	8,5%	100,0%	47,0%	43,0%	10,0%	100,0%	42,7%	46,1%	11,1%	100,0%	41,1%	48,2%	10,8%	100,0%	-27,0%	130,8%	-3,8%	100,0%
США 1995	66,3%	20,6%	13,1%	100,0%	58,7%	25,4%	15,9%	100,0%	49,7%	28,3%	22,0%	100,0%	53,2%	25,9%	20,9%	100,0%	148,9%	-41,0%	-8,0%	100,0%
* По данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1997 и Annual Financial Report of the Government of Canada, 1998-1999