год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Проект

57. Основой преодоления бедности может стать только достижение устойчивого роста экономики. Поскольку за счет перераспределения имеющихся ресурсов при существующей стартовой базе достичь серьезного улучшения невозможно, основой снижения бедности может быть только рост ВВП и, следовательно, реальных доходов населения и государства.

По оценке, сделанной в рамках исследования "Мониторинг бедности", "ценой", к примеру, 2-процентой разницы темпов прироста экономики (между 2 и 4 процентами в год) за период до 2007 г. будет 11 процентных пунктов снижения распространенности бедности.

58. На рост душевых доходов оказывают влияние показатели производительности труда и вовлечения населения в производственную деятельность, например, уровня безработицы и занятости женщин. Базовый сценарий снижения уровня бедности основан на устойчивом темпе прироста ВВП в 5%.

При темпе прироста населения 1.2% в год, на долю компонентов ведущих к росту душевых доходов придется 3.8% в год. Если принять этот уровень за приблизительную величину темпа прироста душевых доходов (при условии роста душевых доходов с одинаковой скоростью в разных по степени достатка группах), можно прогнозировать долю населения страны остающегося за чертой бедности. Такой прогноз - одинаковая скорость роста доходов - упрощенный, т.к. основан на предположении об одинаковом темпе роста общего уровня цен в экономике (дефлятора ВВП) и порогов бедности.

Естественно, порог бедности может расти с темпом как ниже (что более вероятно), так и выше дефлятора ВВП. При темпе прироста душевых доходов в 3.8% в год к 2003 году доля крайне бедного населения снизится как минимум до 18%, а бедного до 44%. Анализ показывает, что изменение темпа прироста доходов на 1 процент будет "стоить" примерно пяти процентов уровня бедности в стране. Таким образом, данная Стратегия и план действий исходят из того, что самого по себе роста экономики будет недостаточно, как будет недостаточно роста возможностей для социальных трансфертов в ближайшие годы.

59. Достичь целей существенного снижения бедности по доходам можно лишь при обеспечении ускоренного подъема доходов беднейших слоев населения. Именно поэтому наряду с мерами экономического и нормативного регулирования, ключевая роль отводится пересмотру взаимодействия государства и бизнеса, повышению прозрачности действий государства.

Крайне важным представляется анализ ресурсов (в том числе нематериальных), чтобы поставленные цели были реально достижимы и разделялись обществом. Для этого в рамках Стратегии подробно рассмотрены не только экономические и административные меры, а также меры социальной мобилизации и повышения человеческого потенциала.

60. Следует подчеркнуть, что Стратегия охватывает первый этап долгосрочной Комплексной Основы Развития. При всей тяжести стартовых условий, самое важное - перенастроить государственные механизмы распределительного регулирования на более эффективную программную основу и сделать реализацию Стратегии действительно общим делом. У экономики страны имеется много внутренних резервов, "задавленных" неблагоприятными условиями для бизнеса.

Примером потенциала является сельское хозяйство, для которого были созданы сравнительно благоприятные условия за счет кардинального снижения и упрощения налогообложения и развития вспомогательных услуг. Фактически, этот базовый сектор демонстрирует рост даже в условиях неблагоприятной конъюнктуры.

61. Одной из причин низкого уровня жизни в республике является низкая производительность труда. Уровень производительности негативно взаимосвязан с нормой занятости, а уровень жизни зависит от нормы занятости и производительности труда на работающего. Производительность труда в сельском хозяйстве ниже чем в промышленности и услугах.

Показатель ВВП на душу населения - мал, потому что низка общая производительность (велика доля работающих в сельском хозяйстве). Следовательно, повышение уровня жизни возможно в основном за счет создания новых рабочих мест в других отраслях экономики. Здесь существуют резервы, освоение которых станет одной из главных задач Стратегии.

62. Доходы населения в зависимости от отраслей экономики. Наиболее высокие доходы получают люди, работающие в системе кредитования и государственного страхования (свыше 3000 сомов в месяц, 1999г.). К отраслям, где работающие люди получают заработную плату в пределах 2000 сомов в месяц, относятся промышленность, связь, геология и гидрометеорология.

Очень низкие доходы в форме заработной платы среди людей, занятых в отраслях здравоохранения, культуры и соцобеспечения (546 сомов), сельского (466 сомов) и лесного хозяйства. Отметим, что расходы на продукты питания в целом по стране составляют 55% от всего потребления. Фактически, только около 20% среди крайне бедных получают пособие, хотя при использовании методики МТСЗ по назначению пособия право на получение пособия имеют свыше 58% населения, попавших в категорию крайне бедных.

Государственная политика доходов и расходов

63. Макроэкономическое положение Кыргызстана в последние несколько лет оставалось в целом стабильным. В 2000 году темпы экономического роста повысились до 5%, причем наблюдался рост на 4-6% в промышленности, аграрном секторе и строительстве. Инфляция потребительских цен составила 9,6%. В 2000 году, впервые за три предшествовавших года, повысился реальный доход на душу населения в долларах США. Правительство Кыргызской Республики при поддержке международных финансовых институтов подготовило детальный финансовый прогноз на период до 2005 года (см. Приложение 3).

64. Базовым фактором для сокращения бедности является повышение реальных доходов. Учитывая это обстоятельство, а также принципы, заложенные в главном политическом документе - "Комплексная основа развития Кыргызстана до 2010 года" - Правительство поставило задачу обеспечения темпов экономического роста на уровне около 5%, при обеспечении уровня инфляции до 9%. Для этого Правительство и НБКР намерены проводить жесткую кредитно-денежную политику, продолжить реструктуризацию банковского сектора и другие структурные реформы.

65. Планируется, что закладываемые темпы развития экономики приведут к росту отношения налоговых доходов в ВВП уже в 2003 году до 13,2%. Ряд налоговых мер и неналоговых доходов, заложенных в бюджет, позволят увеличить доходную часть в 2001 году примерно на 800 млн. сомов. Политика расходов бюджетов всех уровней будет строиться по принципу строгого контроля и обеспечения прозрачности. Так, проведение структурных реформ в энергетике потребовало увеличения внутренних тарифов на электроэнергию. Поэтому в планы расходов бюджета включены 750 млн. сомов для оплаты издержек, связанных с повышением тарифов. Предусмотрены также 51 млн. сомов на повышение оплаты учителям.

66. Однако на первом этапе реализации Стратегии не существует возможности увеличения прямых социальных расходов в целом. Для этого необходимо оптимизировать расходные обязательства Правительства и осуществить переход на программное бюджетирование. Одним из направлений целевого распределения ресурсов будет служить корректировка макроэкономической политики путем более полного учета интересов бедных в процессе роста. Другое направление заключается в ускоренном развитии городов. Третье направление - выделение средств районам или общинам на основании мониторинга показателей, программ социального развития и принципов долевого участия.

67. Бюджетная реформа. Масштабная программа по реформе государственного сектора финансовой системы проводится при содействии международных организаций. Целый комплекс мер уже предпринят в рамках Программы по реформированию сектора управления общественными ресурсами. Введены административная классификация и система расходных ордеров, осуществлен переход на среднесрочное финансовое планирование, началась реформа бухгалтерского учета, усилены система внешнего аудита и контроля за внешним долгом, начала работать система государственных закупок.

68. В период реализации Стратегии основными направлениями бюджетной политики государственных расходов станут:

• совершенствование методики финансового планирования;
• реформирование системы Казначейства;
• бюджетная децентрализация;
• инвентаризация программ по финансовой обеспеченности;
• преодоление дефицита государственного бюджета к 2006 году;

69. Переход от составления государственного бюджета на один год к методу финансового планирования на среднесрочный период позволит сделать бюджет эффективным инструментом экономической политики. Начальной точкой процесса распределения ресурсов республиканского бюджета будет определение величины средств, направляемых на покрытие обязательных расходов Правительства (выплата процентов по внешним займам, выплата основной суммы внутреннего и внешнего долга; финансирование бюджета развития).

Распределение остающихся финансовых ресурсов будет осуществляться согласно приоритетам Стратегии, при этом отчётность перед гражданами страны об использовании программных бюджетных средств будет важнейшим ее элементом.

70. Налоги. Готовится план модернизации системы налогообложения в Кыргызской Республике, состоящий из нескольких этапов. В ближайшее время планируется усилить администрирование и подготовить условия для дальнейшей налоговой реформы. Предстоит упорядочить практику налогообложения, отменить противоречащие друг другу нормативные документы, принять новую нормативную базу налогообложения на основе международных стандартов бухучета. Это крайне важный процесс, прямо влияющий на уменьшение теневого сектора экономики.

Далее планируется перейти к усовершенствованию фискальной системы, усилить прогнозирование и обеспечить введение норм по защите прав налогоплательщика, а также отменить все налоговые льготы по НДС. Введение потребительских налогов открывает возможность сократить ставку подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль до 15%, а также ежегодно снижать на 3% отчисления юридических лиц в Социальный Фонд. Внедрение новой системы предполагает замену многочисленных местных налогов системой налогов на землю и имущество.

71. Банковская система Кыргызской Республики характеризуется нестабильностью развития, а банковский бизнес в целом низкодоходен. Кыргызские банки осуществляют узкий спектр услуг финансового посредничества, незначительно связанный с кредитованием реального сектора экономики, а также не выполняет в целом устойчивых сберегательно-накопительных функций.

Вследствие этого доверие населения к банковской системе необходимо восстанавливать. НБКР будет осуществлять меры по укреплению системы банковского надзора и финансовой прозрачности функционирования коммерческих банков. В рамках Стратегии планируется решить задачу обеспечения качественными и недорогими финансово-кредитными услугами всех заинтересованных потребителей. Для этого будет подготовлен план, включающий анализ структуры и стоимости государственных активов, потребностей рынка финансовых услуг (особенно в регионах республики), а также меры по рациональному использованию государственных активов в банковском секторе в интересах бедных.

72. Основной проблемой финансового сектора с точки зрения Стратегии является привлечение сбережений населения с целью активизации инвестиционного процесса. Для развития банковской системы необходимо пересмотреть и дополнить законодательную базу. Создание вторичного рынка банковских долгов, использование специализированных независимых компаний по управлению проблемными активами банков будет способствовать активизации деятельности банковского сектора.

Гибкость инструментов денежно-кредитной политики будет повышена за счет поэтапного введения в обращение валютных деривативов и внедрения механизма переучета векселей корпоративных заемщиков.

73. Реформирование финансовых учреждений будет проводиться Государственной комиссией по обеспечению структурной перестройки финансовой и банковской системы. Агентство по реорганизации банков и реструктуризации долгов расширит свои функции в отношении реструктуризации проблемных банков. Эти меры совместно с системой страхования депозитов в национальной валюте позволят восстановить доверие к банковской системе.

Правительство совместно с Национальным Банком приступают к разработке единой политики в управлении активами страны: по возврату долгов других стран перед Кыргызстаном, по возврату бюджетных ссуд и кредитов выданных под гарантию Правительства; по внутренним заимствованиям, в частности, по государственным казначейским обязательствам; по финансовым поступлениям от приватизации стратегически важных объектов. Активизация работы в этом направлении позволит привлечь дополнительное финансирование для обеспечения мероприятий по смягчению бедности.

74. Развитие небанковских финансовых институтов позволит существенно дополнить механизмы, повышающие устойчивость и эффективность финансового сектора в Кыргызстане. Инвестиционные и накопительные пенсионные фонды, страховые компании и другие инструменты должны сыграть стабилизирующую роль не только в финансово-кредитной системе, но и экономическом развитии в целом. Первым шагом в этом направлении можно считать организацию управления по надзору за небанковскими институтами в структуре Министерства финансов. Планируется подготовить комплекс мер по стимулированию развития этого сектора услуг, в котором непосредственно заинтересованы не только коммерческие, но и муниципальные структуры.

75. Ресурсы предназначенные на мероприятия по сокращению бедности мобилизуются из разных источников: государственного и местных бюджетов, со стороны проектов, финансируемых международными донорами и НПО, от частного бизнеса. Средства, мобилизуемые на реализацию Стратегии из бюджетов должны быть защищенными. Предполагается, что государственные ассигнования в программные бюджеты министерств и бюджеты регионов будут содержать статьи расходов, предназначенных для выполнения мероприятий Стратегии. В свою очередь, Бюджетная комиссия Правительства на прозрачной основе будет определять приоритетные программы и ответственных исполнителей, а бюджетное управление Министерства финансов будет осуществлять оперативный контроль.

76. Отделить те виды деятельности, которые будут направлены непосредственно на сокращение бедности от запланированных социальных расходов - всегда представляет собой самостоятельную проблему. Более того, попытка реструктуризации расходов с целью поиска дополнительных ресурсов для неимущих еще не является гарантией того, что бедные смогут этим воспользоваться. Например, когда услуги предлагаются на субсидированной основе, как это по-прежнему происходит в области микрофинансирования (см. Раздел IV), схемы не отличаются устойчивостью с институциональной точки зрения.

77. К началу реализации Стратегии сложилась напряженная ситуация с обслуживанием внешних займов. Долговое бремя уменьшает варианты для решения проблемы бедности в республике. Но взвешенная политика обслуживания государственного долга может стать не только ограничивающим, но и стимулирующим фактором реализации Стратегии.

Так, прорабатываются схемы покрытия займов частью акций индустриальных предприятий. Среди положительных эффектов - оживление и развитие производств с устойчивым рынком сбыта и прямое влияние на занятость квалифицированных трудовых ресурсов. Другие схемы обслуживания предполагают рефинансирование части нельготного долга на основе льготных заимствований. Это позволит использовать часть бюджета для реализации мероприятий Стратегии на программной основе, с четкими, осязаемыми обществом результатами.

Вложения в интересах бедных: социальное планирование и экономическое регулирование

78. Отметим, что ВВП на душу населения является показателем уровня жизни страны, однако он не включает в себя такие аспекты, как уровень социальной безопасности и качество инфраструктуры. Поэтому обеспечение ежегодного прироста ВВП не будет рассматриваться в рамках Стратегии как единственный целевой показатель. Не менее важной является задача увеличения отношения доходов к ВВП и привлечение безвозмездной грантовой помощи со стороны международных организаций.

79. На решении задачи обеспечения условий для экономического роста сосредоточены подпрограммы ПГИ, направленные на: развитие сельского и водного хозяйства (включая мероприятия по земельной реформе и структурной перестройке), продвижение экспорта продукции сельского хозяйства; развитие транспортной инфраструктуры; развитие частного сектора (включая поддержку промышленности и МСП). Чтобы принять во внимание потенциал уже реализующихся проектов, а также попытаться усилить их отдачу уже в краткосрочной перспективе, необходимо провести разграничение мер, непосредственно направленных на сокращение бедности и косвенно способствующих этому процессу.

Правительство уже приступило к ревизии действующих проектов в рамках ПГИ с оценкой их эффективности. В результате низкоэффективные из них будут приостановлены или переориентированы в соответствии с основными положениями Стратегии. Приоритетными в ПГИ будут проекты, направленные на повышение эффективности систем секторального управления (образование, здравоохранение), а также на развитие потенциала неправительственных организаций и органов местного самоуправления по оказанию социальных услуг. (см. Приложение 6)

80. Здравоохранение, образование и система социальной защиты - это "традиционные направления" социальной политики любого государства. Повышение эффективности этой политики в Кыргызской Республике видится в оптимизации управления и уменьшении социальных рисков. К началу реализации Стратегии реформирование систем управления в этих секторах продвинулось достаточно серьезно. Основным препятствием для дальнейшего реформирования можно считать отсутствие единого процесса разработки подпрограмм, ориентированных на конкретные результаты.

81. Критериями эффективности работы социальной сферы должны быть не затраченные ресурсы, а повышение качества жизни населения; развитие человеческого потенциала; рост социальной и трудовой мобильности. Основным методом повышения эффективности социального сектора станет переход на конкурентные основы в социальной сфере. Учреждения социальной направленности могут быть разной формы собственности, однако клиенты будут иметь право выбора между социальными учреждениями.

При разработке механизмов конкурентного распределения общественных услуг будет постепенно внедряться система подушевого финансирования, когда государственное и местное финансирование распределяется пропорционально количеству клиентов социальной услуги. Средства будут попадать туда, куда люди чаще обращаются.

82. Так, в рамках реформы здравоохранения важным направлением является внедрение новых методов оплаты поставщиков медицинских услуг - из средств государственного бюджета и Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Реструктуризация госпитальной службы предполагает не только повышение доступности медицинских услуг, но и оптимизацию коммунальных затрат. Проблемой остается недостаток адекватной информации о системе медицинского страхования у населения. В целях повышения доступности и качества медицинских услуг будет шире внедряться система поощрения активных ГСВ на основе программного подхода.

83. Центральным элементом социальной политики станет повышение доступности образования, а финансирование будет ориентировано на начальные и средние школы. Особым направлением Стратегии станет дошкольный сектор. Дети до самого поступления в школу растут в основном в семье, но во многих семьях у родителей часто нет ни времени, ни возможности уделять внимание развитию детей. На 1953 общеобразовательные школы, в республике только 416 детских дошкольных учреждения.

Из-за этого страдает не только общий уровень подготовки детей к школе, но и навыки общения в детском коллективе. Около 65% учащихся в системе общего образования - и только 34% в дошкольном образовании говорят по кыргызски. В итоге особенно в сельской местности (где проживает большая часть бедного населения) адаптация детей к школе затруднена, что сказывается на качестве обучения. Тревожные симптомы есть в отношении гендерного неравенства: при обследованиях бедных семей отмечено, что в условиях недостатка средств они предпочитают отправлять в школу мальчиков, а не девочек.

84. Можно также отметить нехватку учителей в средних школах. Особенно не хватает преподавателей предметов гуманитарного цикла - английского языка, истории, географии, отсутствует специализация по информатике. До сих пор нет ни одного вуза, который бы готовил учителей экономики. В этой связи, предполагается пересмотреть программы вузовской подготовки и разработать систему стимулирования труда учителей. Продолжится модернизация технической и учебной базы профессионально технического образования, чтобы выпускники могли приобретать востребованные рынком профессии.

85. В целом, для выполнения задач Стратегии и сокращения бедности по лишениям, ключевые ведомства будут концентрировать деятельность на доступности базовых услуг: Минздрав на первичной медицинской помощи и вакцинации; Министерство образования, науки и культуры - на начальном образовании, Министерство труда и социальной защиты - на переподготовке безработных.

86. Местные государственные администрации и органы МСУ, работая на программной основе при составлении бюджета, должны существенно повысить эффективность управления социальными и коммунальными службами. Содержание объектов социальной сферы оплачивается из местных бюджетов. Наряду с этим, в рамках ПГИ запланированы проекты, реализация которых будет способствовать их модернизации и расширению доступа населения к базовым социальным услугам (см. Приложение 2). Консолидация ресурсов позволит улучшить условия жизни населения в конкретном регионе и усилит участие местного сообщества в распределении общественных ресурсов.

87. В последние годы в республике все более заметно увеличение разницы в социально-экономическом положении между сельской местностью и городами. Экономические предпосылки для этого: низкая производительность труда в сельском хозяйстве, потенциал впитывания трудовых ресурсов практически отсутствует, доступ к кредитам и рынкам сбыта ограничен. Занятость сельского населения составляет около 63,7%, а уровень безработицы - 7,9% (безработица в сельской местности ниже, чем в городской, т.к. люди имеющие землю в своей собственности не относятся к безработным). Доля расходов на жилищно-коммунальные услуги - 8,7% всех расходов домохозяйств. В свою очередь доля расходов на питание - 43%, однако уровень доходов от личных подсобных хозяйств при этом составляет 20% от общих доходов.

88. Для поддержки региональных и муниципальных программ сокращения бедности предусматривается внедрение гибких механизмов, включающих региональные трансферты, в том числе с привлечением грантов доноров. Существующая система категориальных и выравнивающих грантов будет пересмотрена и дополнена трансфертами под конкретные программы борьбы с бедностью - в форме долевых грантов. Поощрительная (конкурсная) система позволит стимулировать местные власти к мобилизации ресурсов и окажет поддержку региональному развитию.

89. Создание благоприятных условий для развития частного сектора. В 2001-2003 годах будет завершена приватизация базовых предприятий, стратегически важных отраслей экономики: энергетической, горнодобывающей, транспорта и телекоммуникаций и непроизводственной сферы (курортно - рекреационный комплекс). Уровень приватизации в республике составил: в промышленности - 88,63%, строительстве - 58,77%, на транспорте - 56,95%, в торговле и общественном питании - 97%, в бытовом обслуживании - 99,9%, в непроизводственной сфере - 41,7%.

Численность занятых в сфере частного предпринимательства в 1999 году составила около 1 млн. человек или почти 54,7 % всех занятых в экономике. В 1999 году доля частного предпринимательства в структуре ВВП составила более 38%, а к 2003 году, по оценкам, достигнет 50%. При сохранении существующих тенденций, к 2003 году доля рыночных услуг в общем объеме услуг превысит 80%.

90. Позитивную роль в улучшении среды для предпринимательства должны сыграть механизмы борьбы с бюрократизмом и коррупцией в государственном секторе. Завершается подготовка нормативных документов по упрощению системы налогообложения субъектов индивидуального предпринимательства на патентной основе. Расширение патентной системы для малого предпринимательства будет проводиться с учетом реальных условий ведения бизнеса и его территориальной привязки. Предполагается упрощение стартовых условий МСП (заявительная регистрация в "одном окне"), сокращение количества лицензирующих и сублицензирующих организаций.

91. Ключевой проблемой, приводящей к неустойчивости социально-экономических взаимоотношений для Кыргызстана является неформальная ("теневая") экономика. Объем "теневой" экономики, учитываемый НСК при расчете ВВП продолжает расти. Следует учесть также статистически не отслеживаемые доходы от противозаконной деятельности и скрытые доходы экономических субъектов. Переломить эту негативную тенденцию жизненно необходимо. Для этого в рамках Стратегии значительное внимание будет уделено созданию равных и честных условий для всех. Такая среда для предпринимательской деятельности позволит постепенно легализовать большинство предприятий неформального сектора.

92. Географическое положение и спектр производимых товаров делают экспортный потенциал страны весьма ограниченным. С другой стороны, нужно поставить задачу повышения качества товаров и услуг, производимых в стране и их максимальной продажи непосредственно в стране. Индустрия туризма является одним из стратегических секторов для республики. В предпринимательскую деятельность в сфере туризма вовлечено около 200 частных туристических фирм. Динамика посещений иностранных туристов в Кыргызстан возрастает ежегодно в среднем на 12%-14%.

93. Привлечение значительного потока туристов в первую очередь основывается на уникальных для Центральной Азии природно-климатических условиях республики. В рамках Стратегии еще более значимым аспектом является тот факт, что индустрия инфраструктуры туризма обладает большим потенциалом вовлечения квалифицированных трудовых ресурсов. Кроме того, эта сфера позволяет продать максимальное количество товаров и услуг, экспорт которых ограничен. Меры по либерализации визового режима Правительством уже предпринимаются. Предстоит целенаправленная работа по формированию позитивного имиджа республики через глобальные СМИ, практические меры по стимулированию внутренних инвестиций в сектор туризма.

94. Отдельной проблемой видится несогласованность территориальных и республиканских органов власти, проявления местничества и мздоимства, которая приводит к формированию неблагоприятного впечатления о стране у инвесторов. Стратегия исходит из положения, что небольшие масштабы страны делают развитие отрасли единым национальным приоритетом.

Следовательно, необходимо ставить задачу выработки единых стандартов туристических услуг. При этом государство возьмет на себя обеспечение условий, благоприятных для притока туристов. 2002 год в Кыргызской Республике считается Годом развития туризма. В этот период планируется проанализировать стартовые условия и позиции заинтересованных сторон (компаний, операторов и инвесторов), чтобы определить конкретные меры развития туризма как приоритетной отрасли экономики страны.