год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Проект

Потенциал государственных органов в разработке политики в интересах бедных

23. Стратегия преодоления бедности станет эффективной в первую очередь за счет создания условий и возможностей для людей, которые способны преодолеть свою бедность, и концентрации прямой поддержки там, где бедность обусловлена действительно непреодолимыми обстоятельствами.

Помимо чисто экономических инструментов в распоряжении государства имеются специальные меры по борьбе с бедностью, которые в свою очередь могут способствовать экономическому ускорению. Речь идет о реализации комплексных целевых подходов к реформированию системы государственного управления. Эффективное управление в интересах бедных будет включать следующие направления:

Усиление государственных органов в разработке социальной политики;

Институциональные меры, ориентированные на сокращение бедности.

24. В настоящее время политика государственных органов опирается в основном на механизмы компенсаций, а не на развитие децентрализованной системы социальной поддержки. Механизмы подготовки предложений и оценки различных вариантов предполагают прозрачные процедуры взаимодействия между - Администрацией Президента, Аппаратом Премьер-министра и министерств с одной стороны и координацией между министерствами - с другой.

25. Принятие новых законов о правительстве и о государственном управлении будет способствовать формализации этих взаимоотношений. Предполагается закрепить процедуры открытого обсуждения важнейших политических программ (как это было сделано в процессе разработки КОР и данной Стратегии), а также оценку их результатов (см. также Раздел V.). Кроме того, создание комиссии по координации законопроектной деятельности государственных органов из представителей палат Жогорку Кенеша, Администрации Президента, Правительства и судебных органов позволит скоординировать процесс законопроектной деятельности, необходимой для обеспечения реализации Стратегии.

26. Деятельность отраслевых министерств будет сосредоточена на выработке секторальной политики в рамках Стратегии. В этом контексте за три года планируется осуществить переход министерств полностью на программное бюджетирование (см. Раздел III).

Большинство министерств уже готовит отраслевые бюджеты по программной схеме, однако этот процесс не подкреплен прозрачными механизмами, индикаторами и критериями отбора приоритетов. Кроме того, ряд проектов государственного инвестирования в контексте реализации Стратегии предполагает усиление взаимодействия различных министерств и территориальных структур управления на основе гибких и прозрачных корпоративных механизмов.

27. В 2001 году структура центральных органов управления была серьезно изменена, существенно сократилось количество министерств и ведомств. Реорганизация позволила провести сокращение численности штатов в целом на 30%. Следующим шагом станет функциональный анализ органов государственного управления и оптимизация взаимодействия с местными государственными администрациями и МСУ. Это позволит более рационально администрировать государственные расходы по предоставлению общественных и коммунальных услуг.

28. Предполагается сокращение государственных органов, существующих за счет спецсредств. В настоящее время в составе государственных органов есть структуры, которые вообще не финансируются, либо получают его в ограниченном размере. Такие структуры содержат себя за счет "специальных средств" - за счет оказания услуг и неналоговых поступлений (плата за лицензии, сдаваемую в аренду недвижимость) и тем самым поощряются к ведению хозяйственной деятельности и увеличению количества платных услуг населению.

В течение 3-х летнего периода такие органы будут упразднены. Этот процесс уже начался с отделением от министерств тех структур, которые занимаются поставкой услуг и передачей части функций министерств и ведомств органам местного самоуправления, частному сектору и НПО на договорной или контрактной основе. Предполагается составить Реестр общественных услуг, в котором будет определено, какие из услуг могут оказываться государством, а какие через некоммерческие организации на субсидиарной или бизнес-структуры на коммерческой основе (см. Раздел IV).

Система предоставления государственных услуг: ориентация на бедных

29. Приоритетными в рамках Стратегии станут те направления реформирования системы управления, которые в наибольшей степени способствуют сокращению бедности. Это самые сложные в организации механизмы, поскольку в их реализацию в той или иной степени вовлечены практически все государственные институты. В условиях крайней ограниченности финансовых ресурсов (см. Раздел III) особую важность приобретает четкое и прозрачное осуществление мер, направленных на функционирование системы социальной защиты. Именно это является практическим отражением принципов, декларируемых государством в рамках реализации КОР и среднесрочной Стратегии.

30. К началу реформирования системы социальной защиты (1994г.) республика имела сложную многоступенчатую систему финансирования с различными источниками поступления денежных средств. Получателями пособий в 1995-97гг. была почти половина населения страны. Доля пособий в структуре составляла 7-10%, а в семьях сельских жителей - 20%. Законодательную основу существующей модели определяет Закон "О государственных пособиях в КР" (1998г.).

В основу заложен заявительный принцип нуждающихся (главы семьи), их право на индивидуальный размер пособий для каждой семьи в зависимости от степени нуждаемости. К 2001 году выдано 91,8% удостоверений социальной защиты. Продолжается создание единой информационной системы социального страхования: пенсионного, медицинского и страхования на случай безработицы. При определении официальной черты бедности, Закон "О государственных пособиях КР" предусматривает гарантированный минимальный уровень потребления, размер которого установлен в 100 сомов. Вместе с тем, черту крайней бедности в республике определяют в 216 сомов.

31. Реформирование систем социального управления всегда имеет эффект инерции: новые механизмы взаимодействия государственных структур отлаживаются и доводятся до отдаленных регионов. Выявление малообеспеченных и оказание им помощи становится неэффективным в условиях постоянной задержки выплат. За годы функционирования новой модели значительная часть семейных пособий выплачена натурой. Так, удельный вес натуральной выплаты пособий в 1998г. составлял 73%.

При выявлении степени нуждаемости семей и граждан возникают трудности, связанные с оценкой доходов с сельскохозяйственных участков. Одной из причин является отсутствие единой информационной сети и необходимых баз данных (см. Раздел IV). Здесь следует отметить, что по международным стандартам обязательной проверке подлежат не более 20% получателей государственных пособий. Однако, в силу большого количества недостоверных сведений социальные ведомства вынуждены проверять до 80% от числа всех получателей пособий, что приводит к большим издержкам.

32. При определении комплекса мер социальной политики для целей Стратегии приходится вновь констатировать крайнюю напряженность национального бюджета. В основе системы лежат политические переменные - максимальный уровень пособий, эффективная предельная ставка социального налога и планка дохода для приобретения права на получение льгот и пособий. Изменение политики в любом из трех направлений ухудшает положение по крайней мере одного из других. Поэтому не существует идеальной теории планирования социальной помощи в Кыргызстане.

В этих условиях Стратегия основывается на сочетании следующих принципов: обеспечивать "вертикальный" доступ к ресурсам для людей или семей крайне бедных по доходам, а также, учитывая различия в "потребностях" между общинами с любым уровнем дохода, содействовать "горизонтальному" социальному выравниванию внутри сообществ. При реализации горизонтального принципа основная роль будет отводиться МСУ, при долевой поддержке государства. Подготовлен законопроект "О государственных социальных льготах в Кыргызской Республике", определяющий только шесть привилегированных категорий, в том числе особо нуждающиеся семьи. Принятие и реализация этого Закона послужит переориентации государственных средств, выделяемых на компенсацию льгот, в пользу малообеспеченных семей.

33. Для проведения дальнейших реформ по приоритетным направлениям Стратегии реализуется пакет практических мер. МТСЗ переданы функции определения социальной политики, управления и секторального мониторинга. Социальный Фонд будет сосредотачивать работу на предоставлении пакета услуг на основе стабильной, эффективной и прозрачной работы. Социальный фонд состоит из 4-х фондов: пенсионного фонда, фонда занятости, фонда социального страхования и фонда обязательного медицинского страхования. Бюджет Социального Фонда формируется за счёт страховых взносов юридических и физических лиц.

34. Имеющийся разрыв между размером страховых взносов на пенсионное обеспечение и величиной получаемых выплат с учётом льгот усложняет финансовое положение Социального Фонда, а следовательно и пенсионной системы, поскольку в основе формирования системы пенсионного страхования заложен принцип прямой зависимости размера пенсионных выплат от размера внесённых страховых взносов. Соотношение размера средней пенсии к уровню средней зарплаты составляет 36%. Ставка тарифа по страховым взносам в пенсионный фонд составляет от работодателей 29%, от физических лиц 8%.

35. В республике проживает более 448,0 тыс. человек старше трудоспособного возраста, или 9,5%. Более 540 тыс. человек получают различного вида пенсии и около 34 тыс. - социальные пособия. Уровень бедности среди семей, в составе которых есть пенсионеры составил свыше 61%, а очень бедных - около 29%. Размер пособия по малообеспеченности составил 48,9 сом., социального - 147,7 сом в месяц. Реформа пенсионной системы определяется рядом причин, в том числе:

• сокращением занятости населения;
• сужением базы сбора страховых взносов из-за сокращения доли заработной платы в общей структуре доходов населения и роста доли скрытой оплаты труда наемных работников;
• наличием многочисленных льгот по досрочному выходу на пенсию (доля таких пенсионеров составляет 12 процентов).

36. Проведена работа по моделированию различных вариантов пенсионной системы. В том числе, подготовлен вариант постепенного перехода к финансированию пенсионной системы за счёт накопительных взносов. Разработка законодательных основ и нормативных актов для функционирования накопительных пенсионных фондов будет завершена уже к 2002 году.

Кроме этого, в процессе реализации Стратегии Правительство намерено осуществлять индексацию общего размера пенсии и вкладов на личных страховых счетах. В целом, повышение финансовой устойчивости Социального Фонда будет концентрироваться на мероприятиях, включающих снижение ставки отчислений от заработной платы и присвоение идентификационных кодов всему населению.

37. Чтобы дополнить существующую вертикальную систему социальной защиты, планируется усилить социальные службы на региональном уровне. Так, для оказания помощи детям из неблагополучных семей, подросткам с психическими расстройствами и другим уязвимым группам детей, будут открыты реабилитационные центры. Это позволит увеличить доступность образования и трудоустройства для детей из числа сирот, инвалидов, беженцев.

Занятость населения - ключевой фактор социальной устойчивости

38. Общий потенциал безработицы (включая скрытую безработицу) в Кыргызстане оценивается в 200 тыс. человек. На учете в органах службы занятости республики состояло 79,3 тыс. безработных, из них 59,3 тыс. имеют официальный статус безработного (из них 46.9% в сельской местности). Скрытая безработица охватывает свыше 55 тыс. человек, еще около 64,5 тыс. человек самостоятельно ищут новое место труда, не обращаясь в службу занятости.

В малых городах и поселках проживают около 12% населения, а система обеспечения трудоустройства зависит от одного-двух крупных предприятий. Уровень безработицы женщин в городской местности выше, чем у мужчин (19,4% против 15,6%). В сельской местности картина обратная - безработица среди мужчин (8,8 %) выше, чем среди женщин (6,8 %). Наиболее высокий уровень безработицы (13,8 %) у молодежи в возрасте 16-25 лет. Среди бедных - около 9% безработных. Таким образом, проблема занятости в республике - одна из самых острых. Высокий процент безработицы и неформального сектора экономики негативно отражается на доходах бюджета, а самое главное - на социально-психологическом климате в обществе.

39. Государственная служба занятости ориентируется на оказание помощи официальным безработным (обучение, выдача пособий по безработице и содействие перераспределению рабочей силы). В 1998 году в республике принят закон "О содействии занятости населения", в котором определены условия начисления пособия по безработице - его получают только те безработные, которые имеют стаж страховых отчислений в Фонд содействия занятости не менее года. Введение этого принципа резко снизило число получающих пособие по безработице. В то же время финансовая поддержка на самозанятость оказывается только безработным, имеющим право на получение пособия по безработице.

40. В компетенцию Департамента занятости входит статистика и анализ состояния рынка труда, организация общественных работ, "активное" переобучение граждан и "пассивная" социальная защита безработных. Государственная структура занятости вертикального подчинения - требование Конвенции № 88 Международной организации груда "Об организации службы занятости". Выбор критериев для оценки в социальной сфере ограничен, и особенно это касается показателей безработицы. Поэтому будут продолжены регулярные выборочные обследования населения, когда безработица анализируется совместно с показателями не только вторичной, дополнительной, временной занятости, но и скрытой безработицы.

41. Самый высокий уровень бедности отмечается среди людей, занятых в сельском хозяйстве (79,3%), строительстве (57,7%), торговле (45,2%). В целом по республике предложение рабочей силы превышает спрос в 46 раз, а уровень безработицы трудоспособного населения составляет 11,5%. Продолжается рост высвобождаемых по сокращению штатов, вынужденно работающих в режиме неполной рабочей недели, находящихся в отпусках по инициативе администрации. В связи с отсутствием государственного регулирования этой формы незанятости, наблюдается ее саморегулирование.

42. Работники, оказавшиеся в вынужденных отпусках, пытаются заниматься малым бизнесом, либо найти работу по совместительству. Самым распространенным методом поиска работы является "обращение за работой лично" - его используют 70,7% мужчин и 69,3% женщин. Другим распространенным методом поиска работы является использование семейных связей (42,6 % мужчин и 30,3 % женщин). Через службы трудоустройства ищут работу 28% мужчин и 37,4 % женщин. Из общего числа трудоустроенных 79,4% безработных трудоустроены на вакансии на предприятиях и 17,6 % - на рабочие места, созданные при финансовой поддержке службы занятости. Организация и проведение оплачиваемых общественных работ составляет 60% в общем объеме мероприятий активной политики.

43. Департамент занятости в качестве приоритетного направления выделяет оплачиваемые общественные работы. Расходы на активную политику на рынке труда не будут превышать 35% от общего бюджета Фонда содействия занятости. Кроме кредитования, средства Фонда содействия занятости используются на реализацию мероприятий Ассоциаций содействия занятости, Молодежных бирж труда и бизнес-центров.

44. Предусматривается постепенная отмена монополии государственной службы занятости на трудоустройство потерявшего работу человека: такое право получат частные службы, руководствуясь Конвенцией № 96, принятой Международной организацией труда. Правительство считает, что менеджмент в сфере рынка труда должен стать рыночным по сути, так как на нем обращается товар - труд человека, нуждающийся в продвижении, развитии, инвестировании.

Например, частные рекрутинговые агентства, представленные в незначительном объеме на рынке труда, пока обслуживают лишь элитную часть работников. Часть рынка труда не находится под управлением даже государства. Предполагается запустить самоорганизующуюся, но законодательно регулируемую и контролируемую систему в сфере занятости и трудовых отношений, в которой должно быть задействовано максимальное количество участников (профсоюзы, страховых организаций, накопительные пенсионные фонды).

45. Действенность мер на рынке труда еще недостаточна. Недооценивался потенциал впитывания трудовых ресурсов, который возникает при реализации государственных инвестиций. В свою очередь Правительство и доноры не достаточно прорабатывали этот аспект при подготовке кредитных соглашений. При реализации мероприятий Стратегии этот факт будет учитываться Правительством. Законодательство, ориентированное на работодателя, будет развиваться в следующих направлениях:

Обязанности давать вакансии в службу занятости в десятидневный срок; Квотируемые рабочие места - решением местных администраций.

Перенести часть социальных гарантий на работодателей, разрешив относить эти расходы на затраты в пределах фонда оплаты труда.

46. Следует отметить, что в секторах экономики, где производительность труда высока (и, как следствие, высока отдача по налогам и социальному статусу), стоимость организации рабочего места весьма значительна. Основные виды экономической деятельности для Кыргызстана, имеющие устойчивый спрос на рынке - это сельское хозяйство, горнодобывающая промышленность и выработка электроэнергии. Однако два последних направления требуют существенных вложений для организации рабочих мест.

Поэтому в период реализации Стратегии предполагается во-первых, максимально использовать потенциал занятости местного населения при реализации проектов ПГИ, во-вторых, предусматривать квотируемые рабочие места при освоении проектов ПИИ, в-третьих, разработать механизмы передачи значительной части общественных услуг (прежде всего, в социальной и коммунальной сферах) в управление частному сектору и НПО.

47. Правительство за счет повышения привлекательности инвестиционного климата и завершения программы приватизации рассчитывает значительно усилить потенциал впитывания квалифицированной рабочей силы. Неоправданно низкую отдачу имели пока вложения в информационные технологии.

До сих пор в основном решалась задача компьютеризации государственного управления, социальной сферы и системы образования. В рамках Стратегии предполагаются меры по использованию высокого уровня образования городского населения и благоприятной глобальной конъюнктуры в сфере информационного бизнеса и услуг. Первым шагом в этом направлении стало проведение Национального саммита по проблемам развития информационно-коммуникационных технологий в феврале 2001 года. Уже до конца года планируется подготовить программный документ, охватывающий пакет мероприятий законодательно-нормативного характера, учитывающий предложения бизнес-сообщества и общественных организаций.

48. Реализация этого плана придаст новый импульс для частных инвестиций, мобилизации грантов международных организаций и будет содействовать ускоренному информационному развитию страны. Кроме создания благоприятных условий в этом секторе услуг (и, соответственно, обеспечения высокого уровня доходов для бюджета) развитие информационных услуг будет прямо способствовать сокращению бедности за счет предоставления более полной информации широким слоям населения и повышения прозрачности и эффективности работы всех государственных органов.

Финансовая децентрализация и сокращение бедности

49. В семи областях республики образовано 458 айыл-окмоту. Им приданы функции проектирования программ социально-экономического развития территории и местного бюджета, управления коммунальной собственностью и финансовыми ресурсами местного сообщества. Финансовые взаимоотношения с областями республики строятся следующим образом. Приняты единые нормативы отчислений от республиканских налогов в бюджеты областей. При формировании местных бюджетов используется часть республиканских и региональных налогов, закрепленных на постоянной основе. Часть средств в виде трансфертов распределяется между областями.

50. Стратегия предполагает разработку практических механизмов для поэтапного перехода на программную основу при составлении местных бюджетов. Вертикальная несбалансированность бюджетной системы приводит к оказанию финансовой поддержки из республиканского бюджета практически всем регионам.

Первым шагом будет инвентаризация расходных полномочий областного и местных бюджетов с учетом особенностей регионов и приоритетов Стратегии. Социальные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности будут рассчитываться районными и городскими администрациями двумя методами: по наличию социальной сети - бедность по лишениям - позволяет сохранить восстанавливаемую по проектам ПГИ социальную инфраструктуру, по численности бедного населения (учитывает региональные карты бедности по доходам).

51. Проводится работа по оценке налогового потенциала регионов и уровня его использования, для корректного определения доли средств, которые должны оставаться в местном бюджете для выполнения задач Стратегии.

Расчет доходной базы предполагается проводить по последним трем годам, что позволит нивелировать перенос части налоговых платежей за предшествующие годы с учетом уровня инфляции и дефлятора ВВП. Такой подход стимулирует административные территории в собираемости налогов и активизации региональной экономической политики, а также позволит определить районы, которые не могут самостоятельно обеспечить минимальные социальные гарантии населению. В основу процесса выделения трансфертов будет закладываться также опыт успешной реализации конкретных социально значимых проектов в рамках Стратегии.

52. Местные бюджеты должны зависеть не только от географии района, его экономического потенциала и численности населения, а также от уровня развития человеческого потенциала. Так, последние годы были характерны активной деятельностью айыл-окмоту по организации "ашаров" по ремонту объектов социальной инфраструктуры.

Но адекватных мер, соответствующих энтузиазму населения, со стороны центральных исполнительных органов не предпринималось. Переход к программным схемам и конкурсному выделению ресурсов под конкретные проекты, а также использование прозрачной системы оценки и индикаторов будут способствовать исправлению такой ситуации.

53. Местное самоуправление. Цель Стратегии - повышение заинтересованности органов самоуправления в росте экономического потенциала местных сообществ. Внимание будет сфокусировано на поддержке общинных организаций - от создания небольших групп самопомощи, через процесс их укрупнения до масштаба районных ассоциаций. Эти структуры смогут оказать мобилизующее воздействие на местные администрации и частный сектор. Правительство уже приступило к укреплению организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности МСУ.

Главной задачей Правительства в предстоящие три года станет укрепление финансовой базы местного самоуправления. Так, планируется пересмотреть систему расщепления республиканских налогов в пользу территорий. Однако, это произойдет не ранее, чем будут переведены на принципы программного финансирования территориальные бюджеты.

54. В дополнение к категориальным и выравнивающим грантам предполагается запустить механизм долевых грантов - отдельной строкой в республиканском бюджете. Распределение ресурсов долевых грантов основывается на территориальных проектах, предполагающих ясные, измеримые цели.

Основой для поддержки социальной и общественной сферы в регионах должны стать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Будут учитываться собственные вложения местных сообществ, бизнес-структур, ресурсов местных бюджетов, а распределение - носить конкурсный характер. В свою очередь, принципы мобилизации финансовых ресурсов для пополнения долевых грантов имеют корпоративный характер - предполагается привлечение средств международных институтов и организаций на прозрачной программной основе, в соответствии с приоритетами Стратегии. В различных проектах, реализуемых при поддержке международных организаций элементы такой схемы уже заложены (см. также Раздел IV и Приложение 6).

55. Формирование более сильных местных администраций непосредственно влияет на учет интересов неимущего населения. Однако сегодня в основном работают распределительные механизмы, даже если они не отличаются устойчивостью. В 2000 году централизованно начато введение социальных паспортов малообеспеченных семей. На основе этих данных будут разработаны региональные программы социальной защиты на уровне айыл окмоту. Социальными паспортами будет охвачено более 500 тыс. семей. Основным индикатором оценки эффективности социальной работы станет изменение количества семей, относящихся к категории бедных.

56. Суммируя нужно отметить, что эффективная политика социальной защиты может только облегчить положение бедных, однако она не предоставляет альтернативы собственно экономическому развитию.