Прошедшее десятилетие дает основания для вывода о том, что основные компоненты и принципы американской политики в отношении Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) не изменятся. Ими в обозримой перспективе останутся следующие:
гибкое реагирование и адаптация политики в отношении ЦВЕ к политике США в отношении России.
В то же время в 1998–1999 гг. в политике США в Центральной и Восточной Европе произошли изменения, вызванные рядом как международных, так и внутриполитических факторов и событий. В результате наметились тенденции, которые с большой вероятностью будут определять развитие следующих параметров международных отношений в 2000–2008 гг.:
- формирование национальной и региональной идентичности Центральной и Восточной Европы и дальнейшее изменение географических, социально-эко-номических, институциональных и военно-политических параметров региона;
- роль США в Европе, включая Центральную и Восточную Европу;
- процесс расширения НАТО;
- процесс расширения ЕС;
- российско-американские отношения;
- отношения Россия–ЕС;
- отношения Россия – страны Центральной и Восточной Европы, включая европейские страны СНГ и Балтию.
Главными международными событиями, повлиявшими прямо и опосредованно на перемену или тенденцию к изменениям в политике США, явились: принятие в НАТО трех новых членов – Польши, Венгрии и Чехии; принятие новой стратегической доктрины НАТО; конфликт в Косово с последовавшей миротворческой операцией; подписание Пакта стабильности в Юго-Восточной Европе. К важнейшим внутриполитическим факторам относятся, в первую очередь, происшедшие или грядущие изменения в высшем руководстве стран – как в США, так и в ЦВЕ (президентские выборы в США, смена политического руководства в Словакии и т.п.). Существенную роль играют также подвижки в отношениях между самими государствами ЦВЕ, их региональными объединениями, в том числе и отношения России с европейскими странами СНГ и Балтии.
Предваряя подробный анализ, следует подчеркнуть основную тенденцию политики США в отношении ЦВЕ в 1990-х годах – это "новая трансатлантическая сделка", в которой роль Европы должна значительно усилиться, должно выправиться нынешнее неравновесие, при котором "не слишком много США", а "слишком мало Европы" (The End of the Post-Cold War Era. Speech by NATO Secretary General Javier Solana at the XXXIV Munich Conference on Security Policy. Munich, 7–8.02.1998). Действительно, намеченная ось выравнивания баланса Европа – США, учитывая стремительно ускоряющийся процесс углубления интеграции при одновременном расширении Европейского Союза, уже превратилась в реальный определяющий фактор развития международных отношений. Представляется, что именно в связи с доминированием этой тенденции роль России в формировании нового баланса и миропорядка имеет шансы не только усилиться, но и стать позитивной. Россия может стать активным участником нового европейского процесса.
Чтобы понять, насколько устойчива тенденция к "европеизации" политики США в ЦВЕ, необходимо ответить на вопросы: изменилось ли понятие региона ЦВЕ в американской политике; исчезла ли по мере эволюции американского подхода к ЦВЕ его основная блоковая парадигма; если блоковый подход исчезает, не снижается ли в целом интерес к региону; если он сохраняется, происходит ли это за счет расширения охвата региона; в какой мере политика США в отношении ЦВЕ влияет на сохранение позиций США в Европе; является ли процесс институционализации стран ЦВЕ в НАТО и, особенно, в ЕС способом нейтрализовать сохранение блокового подхода как фактора, затратного и осложняющего реализацию американских национальных интересов, способом "переложить головную боль" на Европу; насколько весомы и стабильны внутренние факторы внешней политики США в отношении ЦВЕ; насколько важен регион ЦВЕ как фактор в системе отношений США – Западная Европа, США – Россия.
В новейшей политологии понятие Центральная и Восточная Европа объединяет европейские страны бывшей соцсистемы: собственно центральноевропейские, или страны Вышеградской группы – Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, страны Юго-Восточной Европы – Болгарию, Румынию, три страны Балтии. Страны региона объединяет стремление к интеграции в европейские и трансатлантические структуры, т.е. постепенный переход в Европу, избавление от необходимости проводить различия между ними и традиционными членами Европейского Союза, НАТО, окончательная идентификация в западном сообществе. Именно эти процессы, предпринимаемые странами усилия и их шансы на успех делают понятие ЦВЕ весьма рыхлым, неустойчивым и сверхполитизированным, субъективным. О доминирующем политическом наполнении термина свидетельствует, в частности, и принятая в сентябре 1994 г. госдепартаментом США инструкция об использовании вместо "Центральная Восточная" определения "Центральная" Европа. В то же время наиболее актуальным становится вопрос о принадлежности к региону ЦВЕ европейских государств СНГ, прежде всего Украины, Белоруссии, Молдовы, а также Грузии и Азербайджана. Помимо процессов национальной и государственной идентификации, все более остро встает вопрос об участии этих государств в европейских и евро-атлантических структурах, что меняет не только региональный, но и континентальный баланс.
Регион ЦВЕ традиционно не относится к ключевым приоритетам американской внешней политики (Garret S. From Potsdam to Poland: American Policy Towards Eastern Europe. N.Y., 1986; Gordon L. Eroding Empire: Western Relations with Eastern Europe. Wash., 1987). В то же время как функция отношений Соединенных Штатов с Россией (СССР), а затем и с Западной Европой регион ЦВЕ играл немаловажную роль.
Историческая ретроспектива также выявляет зависимость подхода США к ЦВЕ от состояния российско(советско)-американских отношений. Улучшение последних во времена СССР и Организации Варшавского договора (в период разрядки 1970-х годов) вело к активизации политики США в Восточной Европе, и напротив, в период их охлаждения подход США к ЦВЕ становился более осторожным. В 1990-х годах, наоборот, опасения ухудшить отношения с Россией до определенного момента сдерживали Соединенные Штаты в отношениях с ЦВЕ. Существенно при этом, что собственное место в биполярной системе в самих государствах ЦВЕ воспринималось вполне адекватно. Именно поэтому в первой половине 1990-х годов страны региона, и прежде всего Польша, максимально использовали непривычное для них состояние "политического субъекта", позицию самостоятельного фактора в международных отношениях, чтобы кардинально изменить свою международную идентичность, избавиться от указанной зависимости в отношении к ним Запада, и в первую очередь США.
Еще одним моментом, который отдельные страны ЦВЕ, и прежде всего Чехия (Несколько иной была позиция Польши, которая, пытаясь объединить страны региона, стремилась, с одной стороны, ускорить интеграцию в западные структуры, но с другой стороны, реализовать одновременно свои амбиции регионального лидера), считавшая свои шансы на скорейшую интеграцию в европейские и трансатлантические институты самыми высокими среди стран региона, стремились усилить в американской политике, был дифференцированный подход. Впервые в США элементы дифференцированного подхода к региону появились в 1957 г. в связи с резким ухудшением советско-китайских отношений, венгерскими событиями 1956 г., а также кардинальными внутриполитическими изменениями в самом СССР. Обозначились симптомы отхода от огульной трактовки стран ЦВЕ как "советских сателлитов". Попытки содействовать созданию в странах соцлагеря более плюралистских политических режимов были заморожены в связи с пражскими событиями августа 1968 г. и вновь оживились в период разрядки в советско-американских отношениях.
Дифференцированный подход нашел выражение в законе о торговле (The Trade Act) 1974 г., принятом с известной поправкой Джексона–Вэника. Поправка поставила предоставление социалистическим странам режима наибольшего благоприятствования и кредитов в зависимость от свободы эмиграции, а в трактовке администрации Дж.Картера – еще шире: от соблюдения прав человека. Этот инструмент был использован администрацией Рейгана в отношении Польши, в связи с введением там 13 декабря 1981 г. военного положения. И вновь маятник американской политики в отношении ЦВЕ пошел вверх по мере улучшения советско-американских отношений во второй половине 80-х годов и после освобождения политзаключенных в Польше. Предложенная после отмены санкций политика "постепенного принятия взаимных обязательств" в отношении ПНР также свидетельствовала об усилении тенденции к дифференциации стран региона, и даже в отношении каждой страны.
В ходе президентской кампании 1988 г. М.Дукакис собирался предложить "новый план Маршалла" для государств ЦВЕ, в то время как Дж.Буш рассматривал возможность выступить с предложением о движении государств региона к нейтральному статусу. Тем не менее эти идеи не нашли отражения ни в платформах Республиканской и Демократической партий, ни в выступлениях кандидатов.
Курс на расширение связей со странами ЦВЕ, и прежде всего с Польшей, помимо общины американцев польского происхождения в США поддерживала часть либерально настроенных конгрессменов и сенаторов, научно-исследо-вательские институты и организации умеренного толка (Брукингский институт, Фонд Рокфеллера). Во многих случаях необходимость перехода к новому курсу мотивировалась тем, что политика санкций США 1981–1986 гг. в отношении Польши оказалась бесплодной в политическом и экономическом смысле.
На первом этапе администрация Дж.Буша продолжала в этом направлении политику Р.Рейгана. Однако и в 1988 и в 1989 гг. внешнеполитические ведомства США вели активные поиски новой стратегии в отношении стран ЦВЕ, что было обусловлено как происходившими там стремительными внутренними изменениями, так и новыми советскими внешнеполитическими инициативами, прежде всего концепцией "общего европейского дома".
В этот период в США возникает расхождение в подходе к решению вопросов ЦВЕ, определившее не только развитие событий в 1990-х годах, но также вызвавшее резкие колебания в российско-американских отношениях. Один подход (выдвинутый Г.Киссинджером) базировался на преимуществах отношений США–РФ, другой (выдвинутый З.Бжезинским) фокусировался собственно на регионе. Нельзя не отметить, что преобладание второй позиции обусловливалось и личностными факторами: происхождением госсекретаря США М. Олбрайт, главы КНШ генерала Дж.Шаликашвили.
Киссинджер предлагал стратегию, "которая позволила бы странам ЦВЕ налаживание – шаг за шагом – контактов с Европейским сообществом, в то время как НАТО и ОВД должны были бы продолжать свою деятельность на сокращенных уровнях. Существующие форумы служили бы для проведения переговоров: Европейское сообщество могло бы определить формы своего сотрудничества с государствами ЦВЕ, а венские переговоры о сокращении обычных вооружений обеспечивали бы структуру безопасности для этого процесса. В силу того, что подобная эволюция потребовала бы трудных и временами болезненных для СССР перемен, все участники игры должны были четко понимать ее цели. Доверительного диалога между Вашингтоном и Москвой не только не следовало бы избегать, но к нему нужно было бы стремиться" (Kissinger H. Reversing Yalta. The Opportunity Exits for a Newly Independent Eastern Europe. – "The Washington Post", 16.04.1989).
Проблема расширения НАТО на восток
Несмотря на различия, доминирующим оставался блоковый подход. Позже, после развала ОВД и СССР, т.е. исчезновения одного из блоков, блоковый подход видоизменился. Речь уже шла о сохранении "разделительной линии" и о том, где она будет проходить. И во многом сохранению подхода способствовали страны ЦВЕ. Некоторые российские политологи усматривали в поддержании странами ЦВЕ противостояния Востока и Запада фактически единственный способ обеспечения собственного raison d'etre. Отмечалось, что подчеркнутая, а временами избыточная военно-политическая лояльность стран ЦВЕ Западу является их главным стратегическим ресурсом, основным "экспортным товаром" региона. И весной 1997 г. Г.Киссинджер писал: "Любое значимое расширение НАТО неизбежно приведет к новой разделительной линии – именно поэтому исторические нации Центральной Европы и стремятся к членству в НАТО. Они хотят присоединиться к старому, а не новому Североатлантическому союзу" ("The Washington Post", 30.03.1997).
Элементы "разделения ответственности" за ЦВЕ с Западной Европой впервые особенно выявились в конце 1989 г., когда США начали делать все больший акцент на совместные с Западной Европой, а также международными финансовыми институтами программы помощи государствам региона.
Получив "зеленый свет" от США, МВФ, МБР и Парижский клуб пересмотрели условия отсрочки выплаты долгов странами ЦВЕ, и прежде всего Польшей.
Одновременно США выступили с программой – повесткой дня для новых демократий. Ее основными пунктами были: смена власти, правительственная революция; создание новых, отвечающих современной обстановке структур безопасности; реализация экономических рыночных реформ. "План Бейкера" (его четвертый пункт), озвученный в Праге в феврале 1990 г., касался форм взаимодействия новых демократий. Для скорейшего достижения поставленных целей было предложено "подумать" об использовании региональных институтов – НАТО, ЕС и ОБСЕ. По сути, рассматривалась возможность постепенной институционализации новых восточноевропейских демократий в структурах, тра-диционно противостоявших (кроме ОБСЕ) ОВД и СЭВ в условиях биполярного мира.
В дискуссии по проблемам оказания экономической помощи этим странам в США, в частности, предлагалась косвенная поддержка путем снятия торговых ограничений, а также "выборочный" (селективный) подход к наиболее продвинутым странам (Rohatyn F. Who Pays for Eastern Europe? A Pragmatic Guide for U.S. Economic Aid to Poland and Hungary. – "The Washington Post", 20.07.1989). Селективность стала новым этапом в развитии дифференцированного подхода США к региону ЦВЕ. Для государств, приступивших к экономическим реформам, США предусматривали выделение стабилизационных фондов для обуздания инфляции и достижения конвертируемости национальных валют; так называемых "предпринимательских фондов" для частного сектора; предоставление торговых льгот. Такая политика получила название "но-вой политики дифференциации" (Eagleburger L. America’s Opportunities in Eastern Europe (Remarks by Deputy Secretary Lawrence S.Eagleburger Before American Chamber of Commerce’s International Forum), Wash., 16.02.1990.). Ее критерием становились достижения в осуществлении рыночных реформ.
В том же, что касается реинституционализации стран ЦВЕ в европейских и трансатлантических институтах, то по состоянию на 1990 г. во внешней политике США по-прежнему доминирующую роль играл фактор советско-американских отношений, что весьма болезненно воспринималось в восточноевропейских государствах. Лишь позже задача институционализации стран ЦВЕ в ЕС и НАТО приобрела дополнительную нагрузку – поддержания баланса сил в Европе, сдерживания экономического и политического натиска объединенной Германии.
Распад СССР и нестабильность на постсоветском пространстве дали поводы и создали соответствующий фон для проведения странами ЦВЕ активной кампании по демонстрации Западу угроз и рисков для их безопасности, исходящих с Востока. В 1993 г. после вывода российских войск из Польши вступление в НАТО превратилось в основную внешнеполитическую цель государств – бывших членов ОВД. Членство в альянсе не только обеспечивало их военную и политическую безопасность, новую цивилизационную идентичность, но представлялось наиболее четкой, легко формулируемой задачей, решение которой находилось в политической плоскости, не требовало длительных специальных приготовлений, как членство в ЕС, зависело прежде всего от политической воли руководства западных держав, и прежде всего США.
Политика США в отношении ЦВЕ по-прежнему формировалась "с оглядкой на Россию", возражавшую против принятия в НАТО государств ЦВЕ. Но в сформулированной помощником президента по национальной безопасности Э.Лейком осенью 1993 г. "стратегии расширения" (U.S.Department of State Dispatch, 27.09.1993) уже не упоминалось "стратегическое партнерство" с Россией. В качестве главной цели предлагалось укрепление сообщества ведущих рыночных демократий для усиления и консолидации государств, только вступивших на путь демократии и рыночной экономики, особенно в Центральной и Восточной Европе. Версия этой концепции была представлена Б.Клинтоном конгрессу как "Стратегия национальной безопасности США 1994–1995 гг. Вовлечение и расширение" (Clinton W. National Security Strategy of the United States 1994–1995. Engagement and Enlargement, Wash., 1995.), акцент в которой был сделан на вопросах безопасности, в то время как экономические проблемы и поддержка демократии оказались на втором плане.
Зависимость позиции США по ЦВЕ и расширению НАТО от политики и ситуации в России сохранялась, но постепенно ослабевала. Успех партии Жириновского на выборах 1993 г. требовал осторожности. США были также заинтересованы в подписании Москвой Программы индивидуального партнерства в рамках "Партнерства во имя мира". Но эта связка ослабевала. В апреле 1994 г. в Варшаве заместитель госсекретаря США С.Тэлботт заявил журналистам, что "самым важным фактором безопасности Польши в конце нынешнего и в начале следующего века являются демократические и рыночные преобразования в России". А 7 июля, после подписания Россией Программы индивидуального партнерства там же Б.Клинтон заявил, что США поддерживают расширение НАТО на восток. Если президентские выборы в России в 1996 г. несколько затормозили принятие решения о расширении НАТО, то выборы 1999–2000 гг. практически не играют роли в обсуждении второй волны расширения НАТО.
В 1995 г. в политике США в отношении стран ЦВЕ появилась формула "интенсивного диалога" со странами – претендентами на членство в НАТО.
Важную роль в формировании подхода к ЦВЕ продолжали играть внутриполитические факторы в США. После победы Республиканской партии на выборах в ноябре 1994 г. возможности сторонников расширения НАТО Х.Брауна и некоторых других в Конгрессе США значительно возросли. Председателем Комитета по международным делам вместо умеренного демократа Л.Гамиль-тона стал известный своей поддержкой принятия стран ЦВЕ в НАТО Б.Гилман. Именно он инициировал принятие резолюции № 7, детально определявшей календарь расширения НАТО. Хотя сторонники расширения всячески пытались придать их инициативам двухпартийный характер (соавторами поправок сенатора-республиканца от штата Колорадо Х.Брауна были сенаторы-демократы от штата Иллинойс П.Саймон и от штата Мэриленд Барбара Микульски), проблемы расширения НАТО определенно становились козырем в политической борьбе в американском конгрессе по мере приближения очередных выборов. Что, впрочем, ускоряло принятие решения, ибо голоса американцев восточноевропейского происхождения традиционно представляют большую ценность для обеих партий.
Резко оживившаяся в 1995 г. дискуссия о расширении НАТО наложилась на более широкую дискуссию о месте и роли США в новом мире "после холодной войны". Ее характерной чертой стало оживление неоизоляционистских настроений.
Роль США в новом мире
Традиционно влиятельными факторами оказались военно-техническое взаимодействие и интересы инвесторов. В 1995 г. Польша первой из стран ЦВЕ получила помощь в рамках программы "Иностранное военное финансирование" (Foreign Military Financing). Исполнительным указом президента Клинтона были устранены ограничения на продажу Польше "специальной техники". В резолюции № 7 палаты представителей Конгресса США содержалось предложение обеспечить избранные страны – участницы "Партнерства во имя мира" "избыточной оборонной продукцией". В 1995 г. США еще больше укрепили свои позиции как главный иностранный инвестор (26,5%) в Польше. К концу года сумма инвестиций достигла 2092 млн. долл., увеличившись за год на 285млн. долл.
В этот же период в США начала обсуждаться проблема "что дальше?" Где кончается та Центральная и Восточная Европа, которая может быть включена в НАТО и ЕС? С наибольшей остротой вопрос встал еще в 1997 г., а получил ответ в 1999 г в новой стратегической концепции НАТО. в ходе ее практического применения в Косово. Отсутствие стройной политической концептуальной базы под "прагматическим реализмом" США, "незавершенность Ялты", установление однополюсного миропорядка, вытеснение блокового подхода политикой установления разделительных линий на фоне резкого ослабления России привели фактически к снижению или почти полному исчезновению парадигмы российско-американских отношений как фактора, определяющего подход США к фактически неограниченному региону ЦВЕ.
По мере приближения момента принятия принципиального решения о расширении НАТО возрастало также и сопротивление отдельных членов альянса (Наибольшее сопротивление идея расширения НАТО встретила со стороны стран южного фланга, получающих помощь НАТО в виде вооружений. С появлением новых членов эта поддержка, естественно, сократилась бы. Против этого предложения выступала и Франция. Наибольшее внимание к странам ЦВЕ было проявлено Германией и Данией. При этом в официальной позиции Германии постоянно подчеркивалось, что Россия не подходит для интеграции ни в ЕС, ни в НАТО, но должна быть привлечена к партнерству, соответствующему ее величине, ответственности и значению, а интеграция стран ЦВЕ в НАТО должна сопровождаться углублением кооперации и диалога с Россией по проблемам ядерной безопасности и нераспространения ядерного оружия.). Сопротивление расширению блока проявляла и часть политологических кругов в США. Ряд американских аналитиков рассматривал расширение НАТО как ненужный и опасный вызов России, угрозу процессу разоружения и контроля над вооружениями; другие мотивировали критику расширения непомерными финансовыми расходами, которые придется нести в первую очередь США; наконец, многие критики считали расширение НАТО угрозой для самого альянса. По мнению одного из бывших ярых "антисоветчиков", американского эксперта Э.Лутвака, вступление Польши в НАТО должно было привести к потере организацией эффективности, превращению ее в еще одну "говорильню" вроде ООН. "Стратегический послужной список Польши однозначен: она никогда не вступала в союз, который бы не распадался", – так звучал "приговор" Э.Лутвака (Luttwak E. Add Poland, No Security. – "Moscow Times", 15.04.1997.). О возможности превращения новых членов в "пятую колонну" НАТО писали и в России, и в Западной Европе.
В первой половине 1995 г. года отчетливо проявилась тенденция, отражающая более комплексный и диверсифицированный подход Запада к "восточной политике": происходило ее определенное "расфокусирование" и "дероссиизация", больший акцент делался на прямые отношения с каждой из новых стран не только на постсоциалистическом, но и на постсоветском пространстве и обеспечение там своих интересов.
Новый подход к Украине
В свете рассматриваемых в данном разделе вопросов интерес представляет подход США к Украине, особые отношения с которой в 1994–1995 гг. начали рассматриваться многими политиками и экспертами в США как способ сдерживания неоимперской политики России.
Считается, что очень большую роль в этих подвижках в американской политике сыграл министр иностранных дел Украины, ранее посол Украины в НАТО и ЕС, Б.Тарасюк. Во время своего визита в Вашингтон в 1994 г. он настаивал на принятии США специальной стратегии в отношении Украины, согласно которой после подписания трехсторонних договоренностей по ядерному оружию украинская проблематика отошла на второй план.
Поводом к пересмотру подхода США к Украине послужила переоценка, с опозданием и преимущественно на словах, приоритетов российской внешней политики, на первое место среди которых было поставлено СНГ. Существенную роль сыграло и то, что в 1995 г. администрация Клинтона подверглась резкой критике за чрезмерную персональную заинтересованность в президенте Ельцине и "россиецентризме". Стали заметны признаки отхода США от негласной договоренности о разделе сфер влияния. Появилось также и большое количество политологических работ, обосновывавших необходимость усиления "украинского фактора" (Brzezinski Zb. A Premature Partnership. – "Foreign Affairs", 1994, vol.73, No.2, pp.67–82; Idem. U.S. Must Shed Myths on Russia.– "Newsday", 7.02.1996, p. A29). Позиция США, более других поддерживаемая Великобританией, была направлена на недопущение более тесной интеграции Украины в СНГ. Зб.Бжезинским была сформулирована своего рода новая доктрина сдерживания России (Наряду с расширением НАТО, по мнению З.Бжезинского, "самый эффективный способ, с помощью которого Запад может помешать России стать экспансионистским государством в Европе, – решительно поддержать борьбу Украины за экономическую стабильность и демократию" (Цит. по ИТАР–ТАСС, "Мир и мы", 16.04.1996). См. подробнее: Кобринская И. Постсоветская интеграция и позиция Запада. – "Сегодня", 27.09.1996.).
О том, что Украина, вероятно, будет важным стратегическим приоритетом для любой американской администрации в предстоящие 100 лет, заявлял и представитель госдепартамента Н.Бернс. Осенью 1996 г. госсекретарь США У.Кристофер подчеркнул, что для "нового атлантического сообщества критической целью является интеграция Украины с Европой... Мы хотим помочь Украине укрепить свою независимость путем преодоления жестоких экономических трудностей, с помощью доступа на критически важные рынки и путем развития усиленных отношений с НАТО" (правда, в этой же речи У.Крис-тофер заявил о необходимости "фундаментально новых отношений" с Россией путем подписания "формальной хартии") (Speech by W.Christopher, U.S. Secretary of State on the 50th Anniversary of the "Speech of Hope" by Secretary of State J.Byrnes. Stuttgart, 6.09.1996). Об особом месте, которое занимает Украина в политике США, говорит тот факт, что она являлась третьим после Израиля и Eгипта получателем американской помощи. Новый стимул и возможности политика США в отношении Украины получила благодаря активной поддержке этого подхода Польшей, стремящейся закрепить за собой роль лидера уже в "расширенном" регионе ЦВЕ, включающем не только страны Вышеградской группы, но также балтийские государства и некоторые новые независимые государства – Украину, Белоруссию, Молдову. По мнению многих польских экспертов, принципиальный спор между Россией и Польшей касается не вопроса членства Польши в НАТО и ЕС, но различия интересов в отношении стран, находящихся между Россией и Польшей.
Частичная "дероссиизация" подходов Соединенных Штатов к СНГ и ЦВЕ означала также и начало формирования более свойственной для Вашингтона прагматической базы политики, а именно формулирования экономических и стратегических интересов США в указанных регионах. Еще четче эта позиция определилась в 1997–1998 гг. (См.: Политика Соединенных Штатов на Кавказе и в странах Средней Азии. Выступление специального советника государственного секретаря США по вопросам новых независимых государств С.Сестановича в комитете палаты представителей по международным делам. –"Содружество" (Приложение к "Независимой газете"), No.5, май 1998).
Повышенное внимание к Украине среди всех европейских постсоветских государств было вызвано именно наличием там этих интересов. Стратегическое значение Украины усиливается еще и тем, что она рассматривается как один из возможных транзитных путей энергоносителей из Центральной Азии.
Новый экономический подход США к региону ЦВЕ
В то же время уже к 1995 г. окончательно стало очевидным маргинальное значение экономического фактора в подходе США к региону ЦВЕ. Играя определяющую роль в политике в отношении к региону международных финансовых организаций, Соединенные Штаты непосредственно там не имеют крупных экономических интересов. Цифры говорят о том, что все в возрастающей мере экономика стран ЦВЕ ориентируется на Западную Европу.
В этот же период в США продолжает прослеживаться тенденция укрепления "европейской опоры" НАТО, причем прежде всего в военном аспекте. "Европеизация" альянса должна была реализовываться одновременно с его расширением. Однако ни на декабрьском 1996 г. саммите НАТО в Брюсселе, ни на более поздних встречах разногласия по этому вопросу, в частности о командовании южной группировкой, не были решены и оставались одним из ключевых пунктов дискуссии.
Резкую критику в наиболее продвинутых странах ЦВЕ (Польше, Венгрии, Чехии) встретили обсуждавшиеся в 1995–1996 гг. варианты синхронизации расширения НАТО и ЕС, а также замены членства в НАТО членством в ЗЕС. Причем главным недостатком последнего было отсутствие гарантий
Таблица 1
Доля ЕС во внешней торговле стран Вышеградской группы
в 1990–1995 гг.
(% от общего объема)*
| |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
Экспорт |
|
|
|
|
|
|
|
Венгрия |
35,4 |
46,7 |
49,4 |
45,8 |
51,5 |
62,8 |
|
Польша |
47,2 |
56,2 |
59,1 |
63,8 |
63,3 |
70,7 |
|
Чехия |
31,9 |
40,7 |
49,5 |
50,6 |
42,9 |
57,8 |
|
Словакия |
– |
– |
– |
33,6 |
35,0 |
45,8 |
|
Импорт |
|
|
|
|
|
|
|
Венгрия |
36,8 |
40,4 |
42,2 |
40,1 |
45,7 |
61,5 |
|
Польша |
43,6 |
51,5 |
52,9 |
59,2 |
59,2 |
62,8 |
|
Чехия |
32,2 |
31,7 |
42,0 |
47,7 |
46,4 |
61,5 |
|
Словакия |
– |
– |
– |
28,8 |
31,6 |
44,2 |
*International Monetary Fund. Direction of Trade Statistics. Yearbook. 1996.
Таблица 2
Торговля отдельных членов ЕС с ЦВЕ в 1995 г.*
|
Страна |
Доля экспорта (%) |
Доля импорта (%) |
|
Германия |
50,2 |
54,2 |
|
Италия |
18,6 |
15,3 |
|
Франция |
9,3 |
7,4 |
|
Великобритания |
5,4 |
6,2 |
*Eurostat. Statistics in Focus. External Trade, 1996, No.7.
В целом "европеизация" НАТО, не вызывавшая восторга у центральноевропейских государств (склонность к преференциальному партнерству с Германией выражала лишь Чехия), становилась все более актуальной для США. С одной стороны – в целях нейтрализации сопротивления расширению внутри блока, а с другой – для разделения финансового бремени, чтобы нейтрализовать сопротивление внутри Соединенных Штатов. Не утратил, однако, полностью значения и "российский фактор", прежде всего в связи с приближавшимися в России президентскими выборами.
Во второй половине 1996 г. идея предоставления России особого статуса во взаимоотношениях с НАТО обрела форму предложения о подписании специальной Хартии с Россией, выдвинутую госсекретарем США У.Кристофером. Начали обсуждаться возможности ограниченного участия России в процессе принятия решений НАТО по формуле 16+1 или даже 17 (предложение министра иностранных дел ФРГ К.Кинкеля). Как отмечали некоторые официальные представители НАТО, России были сделаны фактически все возможные предложения, вплоть до участия в заседаниях Военного комитета НАТО. Россия тем временем продолжала жесткую "антирасширительную риторику", и интенсивных переговоров с НАТО до 1997 г. не велось.
Одним из самых острых вопросов продолжало оставаться размещение ядерного оружия НАТО на территории стран ЦВЕ. Серьезная дискуссия по этой проблеме началась летом 1995 г. При этом сигналы, посылаемые России, были достаточно противоречивы. С одной стороны, руководство НАТО, а так же официальные представители Пентагона (например, погибший позднее в Боснии заместитель министра обороны США Р.Крузел) заявляли об отсутствии необходимости размещения там ядерного оружия. Отмечалось, что позиция администрации США основывается прежде всего на положениях военной доктрины, которая не предполагает размещения ядерного оружия, кроме тех мест, где оно уже размещено, т.е. ни в государствах, уже давно являющихся членами НАТО, ни в странах – претендентах на членство. Не является необходимым в свете формирования сил быстрого реагирования НАТО и размещение натовских войск.
С другой стороны, в конце лета – начале осени 1995 г. бывший министр обороны США У.Перри и начальник КНШ США генерал Дж.Шаликашвили посетили страны Вышеградской группы и обсуждали возможность размещения ядерного оружия с их руководством. При этом президенты Польши и Чехии выразили однозначное согласие.
Как отмечал заместитель министра обороны Польши А.Каркошка, в неформальных дискуссиях обе стороны соглашались в том, что дислокация ядерного оружия и войск НАТО на территории Польши не является в настоящее время обязательной. Но в мае 1996 г. министр иностранных дел Польши Д.Россати заявил в Брюсселе, что не может абсолютно исключить возможность размещения ядерного оружия и сил НАТО на территории страны, хотя пока потребности в этом нет, так как Польше никто не угрожает. Россати подчеркнул, что решение это будет обсуждаться исключительно с НАТО, но Польша понимает озабоченность "некоторых ее соседей и примет это во внимание" ("Rzeczpospolita", 4–5.05.1996).
Вопрос размещения вооружений, прежде всего ядерного оружия, и военной инфраструктуры НАТО на территории стран ЦВЕ стал ключевым в переговорах России и НАТО. Одновременно США использовали его как для проверки "готовности" стран ЦВЕ к выполнению обязанностей членов НАТО, так и для попыток увязать все это с уступками со стороны России. Так, в конце сентября 1996 г. бывшим министром обороны США У.Перри (в интервью агентству Рейтер) вопрос о предоставлении России гарантий неразмещения ядерного оружия на территориях стран-кандидатов был связан с недостаточным сокращением Россией тактического ядерного оружия, что, как заявил Перри, могло "осложнить" достижение договоренности. Главное же, заявил Перри, прежде чем давать гарантии или обязательства, НАТО должна будет посмотреть, как станут развиваться события в мире и в России, хотя НАТО не заинтересована и не планирует увеличивать численность или расширять территорию базирования ядерного оружия.
Критики расширения НАТО в США тем временем высказывали предложения о принятии странами ЦВЕ датской или норвежской модели членства в НАТО (Garnett Sh. Poland: Bulwark or Bridge? – "Foreign Policy", Spring 1996). Это вызвало кампанию протеста в российских средствах массовой информации. Новая волна дискуссий на эту тему возникла в связи с некоторым оживлением интеграционного процесса в СНГ, но прежде всего в связи с постановлением Государственной Думы от 15 марта 1996 г. о денонсации Беловежских соглашений.
Расширение НАТО — основной подход США к ЦВЕ
Начавшийся в Мадриде двухлетний период принятия Польши, Венгрии и Чехии в НАТО, а также подписание Основополагающего акта Россия–НАТО, Хартии Украина–НАТО и, наконец, Балтийской хартии определили рамки и приоритеты политики США в ЦВЕ на период до 1999 г.
Расширение НАТО со всей вероятностью останется основой американского подхода к ЦВЕ. Главным принципом и идеологией процесса остается предоставление всем (кстати, теоретически, и России) одинаковых прав и возможностей на членство в НАТО. Нынешнее американское руководство неоднократно делало недвусмысленные заявления по этому поводу, как бы специально адресованные России. Госсекретарь М.Олбрайт подчеркивала, что, "когда мы говорим: первые новые члены не станут последними, мы именно это и имеем в виду" (Цит по: "The Economist", 20–27.02.1997). Сразу после подписания документа в Париже брюссельские дипломаты заявляли, что страны Балтии по-прежнему имеют право на вступление в НАТО и их не причисляют к какой-то особой категории стран бывшего СССР.
Принципиального изменения этой позиции вряд ли можно ожидать именно в силу ее сугубо идеологизированного характера. Но не только. Центрально-восточноевропейская политика и отношения с Россией – лишь часть процесса расширения НАТО. Не менее важными его составляющими являются, во-первых, обеспечение присутствия и лидерства Соединенных Штатов в Европе, и, во-вторых, попытка США закрепить монополярную модель на достаточно длительный срок. Наконец, как инструмент укрепления монополярного мира процесс расширения НАТО внедрил в политическое развитие центрально-восточноевропейского региона устойчивую тенденцию к перемещению границы, как в ее цивилизационном, так и военно-политическом, блоковом смысле, на восток. Инерция возникшей тенденции велика, тем более что она легла не только на почву политического мышления категориями холодной войны, но и имеет глубокие исторические корни. Ибо исторически в Центральной Европе концепция особенностей этого региона соединяла как объединительный, так и изоляционистский мотивы. При этом объединительный мотив особенно сильно звучал в контексте необходимости защиты – от России, от Германии или от обеих держав.
Главная проблема, к возникновению которой уже, еще не начавшись, привел процесс расширения НАТО, это глубокое противоречие между устойчивым стремлением кандидатов в члены альянса провести новую разделительную линию в Европе и не менее устойчивым сопротивлением этому России, воспринимающей установление этой границы, причем границы, "плывущей" на восток, как политику, направленную на ее изоляцию, т.е. как главную угрозу ее безопасности.
Практические приготовления к принятию в альянс новых членов сопровождались расширением активности к востоку от их границ, прежде всего в Украине, странах Балтии, а также в Грузии и Азербайджане.
В качестве инструмента расширения границ влияния НАТО стали использоваться страны-кандидаты, в первую очередь Польша. Уже в 1997 г. Польша провозгласила одной из важнейших целей своей внешней политики вовлечение Украины в активное сотрудничество с альянсом. Эта цель, кроме того, безусловно, встраивается в приоритеты национальных интересов Польши по обеспечению стабильного и добрососедского окружения на Востоке с тем, чтобы избежать статуса "прифронтового" государства, восточного форпоста НАТО. Важным событием стал акт польско-украинского примирения, прощения. Аналогия с немецко-польским примирением. Нельзя не отметить, что польская сторона по всякому соответствующему поводу напоминает о необходимости покаяния со стороны России и под благовидным предлогом применяет "дифференцированный" подход в отношении Украины и России. В то время как на границе с Россией были введены "шенгенские" требования и правила, на границе с Украиной был построен дополнительный переход. Особенно от введения новых правил пострадала Калининградская область.
Выбор стран – потенциальных новых членов или активных союзников НАТО базировался на наличии в этих странах интересов по обособлению, дальнейшему снижению зависимости от России, причем как по политическим, так и экономическим соображениям. В первую очередь – снижению зависимости от российских энергоносителей и созданию альтернативных путей их транспортировки, самих по себе приносящих большой доход. Последний фактор лежит в основе создания ГУАМ (регионального объединения Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы), трансформировавшегося затем в ГУУАМ (те же и Узбекистан). Символично, что о создании последнего было объявлено в Вашингтоне в конце апреля 1999 г. во время торжеств по поводу 50-летия НАТО и приема первых новых членов. В силу тех же причин активное участие в формировании этого регионального объединения принимала Польша и Румыния.
Экономическая заинтересованность перечисленных стран в выходе из сферы влияния России служит весомым и долгосрочным противовесом отсутствию в них политического консенсуса по вопросу вступления в НАТО.
Особенно явно это противоречие наблюдается в Украине. Так, накануне президентских выборов позиция руководства страны, включая президента Л.Кучму, стала более сбалансированной, признающей равную значимость развития восточного и западного направлений для страны. Некоторые официальные лица заявляют об отсутствии в долгосрочной обозримой перспективе планов и шансов на вступление Украины в Североатлантический альянс. Все это свидетельствует о серьезных пророссийских настроениях в обществе, особенно после конфликта в Косово.
Принятые 24 апреля в Вашингтоне на юбилейном саммите альянса новая стратегическая концепция НАТО, коммюнике вашингтонского саммита и план действий по принятию новых членов в значительной степени подтверждают главные направления американской политики в отношении ЦВЕ.
Прежде всего, речь идет о сохранении военной доминанты в НАТО. Трансформации альянса в политическую организацию или тенденции к ней в документах не прослеживается.
Дальнейшее расширение НАТО не ограничивается сроками, границами и условиями. Альянсом принята "расширительная" трактовка "евроатлантических структур безопасности"; формулировка рисков и угроз евро-атлантическому пространству, "по определению" выходящая далеко за его пределы (этнические конфликты, экономические тяготы, коллапс политических режимов, распространение оружия массового уничтожения.
Расширительное толкование угроз безопасности НАТО и зоны ответственности альянса путем проведения операций, выходящих за рамки пятой статьи Вашингтонского договора, означает расширение потенциала самой организации, прежде всего ее зоны влияния и ответственности. Сам характер операций кризисного реагирования предопределяет необходимость и возможность долговременного пребывания контингентов НАТО в районах кризиса для осуществления миротворческих операций.
Приверженность продолжающейся открытости альянса подтверждается как один из важнейших принципов соответствия новых кандидатов в члены НАТО. В то же время требование совместимости внутреннего законодательства стран-кандидатов с соответствующей практикой членов НАТО носит "размытый" характер, "насколько возможно".
Таким образом, принятие новой стратегической концепции НАТО и военная операция альянса в Косово, подтвердив документально и на практике намерения расширить зону ответственности НАТО и саму организацию, не внесли существенных новых элементов в дальнейшие планы его расширения за счет принятия новых стран ЦВЕ.
В то же время и документы, и практика подтверждают резкое снижение роли российского фактора в политике Соединенных Штатов в ЦВЕ и в процессе расширения НАТО.
Конфликт в Косово подтвердил наличие, с одной стороны, потребности, а с другой – больших проблем в укреплении европейской составляющей НАТО. На данном этапе ее усилению препятствуют, во-первых, слабость военной и политической составляющих европейской опоры НАТО, и, во-вторых, отстающий от темпа развития событий и перемен в Европе и Евро-Атлантическом пространстве процесс расширения ЕС. Расширение ЕС, которое рассматривалось как альтернатива, причем с точки зрения России позитивная, расширению НАТО в обозримой перспективе, видимо, таковой не станет. В силу этой причины, а также в целях сохранения своих позиций в Европе, Соединенные Штаты предпринимают шаги, направленные на компенсацию паузы в институционализации в НАТО и ЕС стран ЦВЕ.
Так, в США рассматривается концепция Североевропейской инициативы (СЕИ), альтернативной концепции Северного измерения ЕС (СИЕС). Первая сфокусирована в большей степени на проблемах безопасности и адресована в первую очередь странам Балтии. Вопросы развития сотрудничества в торгово-экономической, экологической, культурной сферах с северо-западными регионами России занимают в СЕИ, в отличие от СИЕС, третьестепенное место.
В том же русле США уделяют все большее внимание развитию субрегионального сотрудничества в "расширенном" регионе ЦВЕ, с включением в него государств СНГ и стран Юго-Восточной и Северо-Восточной Европы (ГУУАМ, организации стран бассейнов Черного, Средиземного и Балтийского морей, Балканского региона).
Данные направления американской политики в своем большинстве являются дополнениями к политике, проводимой ЕС и его ведущими членами, и при безусловном сохранении цели на укрепление позиций США в Европе не могут быть реализованы в отрыве от последней и без ее активной поддержки и участия. "Блоковая" составляющая является элементом данного направления политики США, но не доминирует в ней. Более важным представляется дальнейшее укрепление лидерства США, в том числе и в отношениях с Западной Европой.
* * *
Возможности России укрепить свои позиции в расширенном регионе ЦВЕ в обозримой перспективе будут оставаться чрезвычайно ограниченными. Это обусловлено, с одной стороны, ограниченностью ее политико-экономических ресурсов, а с другой – доминирующей ориентацией стран ЦВЕ на развитие сотрудничества и членство в западноевропейских и евро-атлантических структурах. Последняя тенденция носит долгосрочный характер и базируется на продолжающемся процессе переориентации национальной и государственной идентичности стран на Европу. Даже при резком усилении ресурсной базы Россия практически не имеет шансов переломить эту тенденцию в ближайшие 20–50 лет.
Учитывая эти факторы, наиболее эффективными, а главное позитивными для развития самой России, ее экономики и государственности, представляются следующие направления деятельности.
В России:
- поддержка развитию связей регионов, ведущих активную внешнеэкономическую деятельность, приграничных регионов;
- уделение особого внимания северо-западным регионам России.
В СНГ:
- укрепление экономического сотрудничества с европейскими членами СНГ, в первую очередь с Украиной и Молдовой. Поддержка создания совместных предприятий и банков, частных инвестиций. Укрепление военно-технического сотрудничества как на двусторонней, так и многосторонней основе с европейскими партнерами;
- укрепление и восстановление взаимодействия в сфере культуры и образования, на уровне контактов неправительственных организаций, людских контактов;
- содействие усилению приграничного сотрудничества и сотрудничества между регионами стран, по горизонтали;
- мониторинг конфликтов, активная политическая и пропагандистская деятельность (через СМИ) по их предотвращению в самом тесном контакте с ОБСЕ, ЕС, т.е. европейскими структурами и институтами с целью, во-первых, укрепления взаимодействия с ними и, во-вторых, предотвращения развития событий по "косовскому варианту", например, в Абхазии, Приднестровье или Нагорном Карабахе.
В странах Центральной Европы:
- окончательное преодоление синдрома развала соцсистемы; восстановление нормального, регулярного добрососедского политического диалога на всех уровнях – и правительственном, и неправительственных организаций;
- широкое обсуждение политического и экономического развития центральноевропейских стран, особенно с учетом последствий войны в Косово, а также концентрации внимания и ресурсов на восстановлении бывшей Югославии и интеграции Юго-Восточной Европы в европейские структуры;
- восстановление связей в области культуры, образования, человеческих контактов.
В Западной Европе:
- приоритетное внимание развитию сотрудничества с ЕС; выработка на основе национальных интересов России (учитывающих интересы частного капитала, крупнейших российских компаний, отдельных отраслей промышленности и регионов) долгосрочной стратегии Россия–ЕС;
- принятие мер по адаптации России к расширению ЕС через: проведение серьезных исследований последствий этого процесса для России; внедрение знаний о ЕС в самые широкие круги (через систему школьного и высшего образования, круги бизнеса и банковские, через СМИ); постепенную адаптацию системы стандартов и законодательной системы;
- формирование обоснованного, аргументированного позитивного восприятия в России процесса расширения ЕС;
- расширение двусторонних контактов с ведущими членами ЕС в сфере экономики и безопасности;
стимулирование сотрудничества в военно-технической сфере;
В отношениях с США и НАТО:
Власть
