год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 31 декабря 1994 г. - Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе) - важный элемент архитектуры европейской безопасности рубежа XX-XXI веков [1]. Значение ОБСЕ обусловлено не столько уникальностью ее организационной структуры, сколько тем фактом, что она остается единственной в своем роде попыткой создания общеевропейской системы кооперативной безопасности, объединяющей под своей крышей Россию, страны СНГ, Центральной и Восточной Европы, государства Западной Европы, как входящие, так и не входящие в ЕС, НАТО и другие региональные организации, и, наконец, США и Канаду. Подобный состав участников придает ОБСЕ ярко выраженный евроатлантический характер, определяя зону ее ответственности "от Ванкувера до Владивостока".

С деятельностью ОБСЕ в разные периоды ее существования были связаны самые разнообразные надежды и ожидания, а ее оценки со стороны политических деятелей и аналитиков колебались от чрезмерно оптимистичных до откровенно пренебрежительных. Подобный разброс мнений послужил почвой для своего рода "мифа ОБСЕ", существующего не столько на уровне массового сознания, сколько на уровне политических элит. В наибольшей степени это характерно для России, которая в силу целого комплекса причин пыталась найти в структурах, созданных Хельсинкским процессом, некоторую "отдушину" для своего западного вектора политики безопасности.

При том, что роль, которую ОБСЕ играет, и, вероятно, будет играть в формировании системы новой европейской безопасности, действительно весьма важна для российской внешней политики, вопрос о соотношении реальных и мнимых возможностей этой организации представляется ключевым. Наивно ждать от ОБСЕ того, на что она заведомо неспособна; опрометчиво недооценивать ее влияние на определенные политические процессы; наконец, необходимо реально представлять себе, где и когда потенциал ОБСЕ может быть задействован.

Рассмотрение и анализ этих аспектов деятельности ОБСЕ и является главной целью данной главы. Структурно она делится на три раздела. Первый посвящен истории формирования концепции и институциональных рамок ОБСЕ. Во втором разделе рассматривается политика, проводившаяся Россией в отношении общеевропейского форума в 1990-е годы, а также восприятие этой организации российскими политическими элитами. В третьем разделе анализируются возможности, которыми располагает ОБСЕ для решения задач европейской безопасности.

1. СБСЕ/ОБСЕ: этапы формирования

Хотя официальной датой возникновения СБСЕ считается 1 августа 1975 г., когда собравшиеся в Хельсинки главы государств и правительств 35 стран Европы и Северной Америки подписали Заключительный акт СБСЕ, механизм Совещания начал складываться, как минимум, на пять лет раньше. По крайней мере, именно с 1970 г. в Женеве проходили многосторонние переговоры между Советским Союзом и рядом стран Западной Европы, способствовавшие созданию благоприятной атмосферы для созыва Хельсинского совещания [2].

Можно даже сказать, что СБСЕ стало своего рода побочным эффектом этих переговоров, которые привели к подписанию целого ряда договоров, в том числе, четырехстороннего соглашения по Берлину, Договора об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1) и договоров об отказе от применения силы и признания нерушимости границ между ФРГ, ГДР, Польшей, Чехословакией и Советским Союзом. В контексте этих позитивных перемен, свидетельствовавших о смягчении конфронтации Востока и Запада, стало возможным начать процесс многосторонних консультаций в Хельсинки, имевших целью "содействие улучшению отношений между государствами-участниками и обеспечение условий, в которых их народы могут жить в мире, будучи ограждены от любой угрозы покушения на их безопасность" [3].

Эти консультации стартовали в ноябре 1972 г. и завершились в июле 1973 г. договоренностью о Заключительных рекомендациях (называемых также "Голубой книгой"). В Заключительных рекомендациях содержались положения, касающиеся организации СБСЕ, его повестки дня, состава участников, даты и места проведения переговоров, правил процедуры и порядка финансирования. Принять участие в переговорах были приглашены все европейские государства, Соединенные Штаты Америки и Канада. Процесс СБСЕ, таким образом, изначально носил надблоковый характер и был первой попыткой обозначить контуры модели безопасности, приемлемой для Европы в целом.

Первый этап совещания проходил в Хельсинки с 3 по 8 июля 1973 г.; в нем приняли участие министры иностранных дел 35 государств (включая все европейские страны, кроме Албании). Второй этап, на котором в основном велась работа над хельсинкским Заключительным актом, продолжался до июля 1975 г. Третий этап, проходивший в Хельсинки, начался 30 июля 1975 г. и завершился подписанием Заключительного акта 1 августа 1975 г.

Хотя подписание Заключительного акта и стало определенным шагом вперед на пути к созданию системы общеевропейской безопасности, многочисленные противоречия между СССР и его западными партнерами привели к тому, что на ранних этапах своего существования СБСЕ функционировало с крайне низкой степенью эффективности. Если брать за основу принятую большинством исследователей периодизацию деятельности СБСЕ/ОБСЕ, то в 1975-1990 гг. СБСЕ являлось в большей мере инструментом публичной дипломатии, нежели действующим компонентом политики европейской безопасности.

На первом этапе (ноябрь 1972 - август 1975) в рамках СБСЕ сложилась система "трех корзин", т. е. трех больших блоков проблем, подлежавших обсуждению на совещании в соответствии с консенсусными договоренностями, которые охватывали все сферы межгосударственных отношений. К первой корзине относились вопросы собственно политической безопасности и контроля над вооружениями, ко второй - развитие сотрудничества в области экономики, науки и техники, окружающей среды, к третьей - сотрудничество в гуманитарной и других областях (общественные контакты, информация, культура, образование), а также права человека. В условиях продолжавшегося (хотя и несколько смягчившегося) противостояния двух идеологических систем основной акцент в первый период существования СБСЕ был перенесен именно на проблемы "третьей корзины".

Такая ориентация СБСЕ отвечала, в первую очередь, интересам Запада, стремившегося получить дополнительные рычаги давления на государства коммунистического блока, и, до некоторой степени, не противоречила интересам Советского Союза и стран Варшавского Договора, которые, подписав Заключительный акт, не только укрепляли свои позиции на международной арене, но и приобретали определенное политическое реноме. Кроме того, для Советского Союза и государств Восточной Европы большое значение имело развитие экономических и научно-технических связей с Западом. В этих условиях вопросы, связанные непосредственно с безопасностью ("первая корзина") отодвигались на второй план, а часто и вовсе затушевывались.

В ранних документах СБСЕ настойчиво подчеркивается неконфронтационный характер создававшейся системы безопасности: так, например, в тексте Заключительных рекомендаций консультаций в Хельсинки (8 июня 1973 г.) содержится следующая формулировка: "В своей работе Комиссия [по вопросам, относящимся к безопасности в Европе - К.Б.[3] будет исходить из предпосылки, что укрепление безопасности в Европе не направлено против какого бы то ни было государства или континента и должно являться важным вкладом в дело мира и безопасности во всем мире" [4].

Таким образом, уже на самых ранних этапах существования СБСЕ/ОБСЕ акцентировалась основная особенность этой новой структуры европейской безопасности, принципиально отличавшая Хельсинкский процесс от многочисленных блоковых структур, обеспечивающих так называемую конфронтационную, или "классическую", безопасность, подразумевающую готовность объединиться против конкретного или абстрактного внешнего врага. СБСЕ было изначально нацелено не на отражение угрозы извне, а на предупреждение угрозы изнутри самой системы.

Только такая система кооперативной безопасности могла обеспечить выход за пределы жестких рамок "ядерной дипломатии", в которых вынужденно протекал диалог Востока и Запада в годы "холодной войны". Однако отсутствие стройной концепции безопасности и перекос всей конструкции СБСЕ в сторону "третьей корзины" обусловили явную недооценку государствами - участниками Хельсинкского совещания потенциальных очагов нестабильности в Европе, что привело впоследствии к ряду серьезных кризисов и во многом подорвало доверие к концепции кооперативной безопасности как таковой.

Второй этап деятельности СБСЕ охватывает период с августа 1975 по январь 1989 г. И в этот период стержнем процесса СБСЕ, который, по мнению многих наблюдателей, начал заметно пробуксовывать, оставалась острая дискуссия по вопросам так называемого человеческого измерения - к нему относились проблемы прав человека, контактов между людьми, эмиграции, воссоединения семей, заключения браков между гражданами различных государств, создания нормальных условий для работы журналистов и т. д.

Этот период характеризуется активизацией деятельности многочисленных правозащитных организаций, подъемом диссидентского движения в государствах коммунистического блока, во многом инициированного "духом Хельсинки", и, как следствие, обострением конфронтации Востока и Запада (кризис разрядки). В крайне неблагоприятных условиях, когда идеологическая дуэль двух сверхдержав - СССР и США - ставила под сомнение целесообразность существования самой системы СБСЕ, состоялись Белградская встреча 1977 г. и Мадридская встреча представителей государств - участников СБСЕ 1980-1983 гг. Хотя эти встречи не стали яркими вехами в истории Хельсинкского процесса, они продемонстрировали готовность целого ряда государств-участников сохранить и развить новые тенденции в сфере европейской безопасности, берущие начало в Заключительном акте 1975 г. Делая небольшие, порой едва заметные шаги вперед по пути своей институционализации, СБСЕ сумело преодолеть один из самых глубоких кризисов за всю недолгую историю своего существования [5].

Позитивные тенденции в развитии Хельсинкского процесса ярко проявились в ходе встречи представителей государств - участников СБСЕ в Вене (1986-1989 гг.), которая проходила уже в новой международной обстановке, резко отличавшейся от атмосферы Мадрида или Белграда. Процесс перемен, начавшийся в СССР с приходом к власти М. Горбачева, затронул на первых порах как раз внешнеполитическую сферу ("новое мышление"). Это привело к резкому прогрессу ряда инициатив СБСЕ, в том числе и так называемого документа по мерам укрепления доверия и безопасности (МДБ) [6], ставшего первым крупномасштабным достижением политики контроля над вооружениями в Европе.

Венская встреча была более плодотворной, чем предыдущие, и характеризовалась резким снижением уровня конфронтации между Востоком и Западом по проблемам "третьей корзины". Наметившееся достижение взаимопонимания по целому ряду дискуссионных проблем, служивших ранее поводом для ожесточенных дебатов, сопровождалось достаточно четко прослеживаемой боязнью скатиться назад, к идеологическим баталиям Мадрида и Белграда. Именно этим, по-видимому, объясняется тенденция избегать четких и конкретных заявлений в официальных документах, ставшая к моменту окончания Венской встречи характерной чертой СБСЕ.

Главной причиной, обусловившей ярко выраженное стремление СБСЕ обходить "острые углы", разумеется, являлся принцип консенсуса, в соответствии с которым любое государство-участник, будучи несогласным с тем или иным положением итогового документа встречи могло отказаться от его подписания и тем самым автоматически поставить все мероприятие под угрозу срыва. Новые надежды, связанные с потеплением международной обстановки, были слишком привлекательны, чтобы рисковать судьбой Хельсинкского процесса.

Поэтому СБСЕ практически никак не отреагировало на перемены в Центральной и Восточной Европе, которые были уже более чем очевидными к моменту подписания итогового Венского документа, предпочитая сохранять видимость единодушия. Цена этого выбора оказалась достаточно высокой - СБСЕ как система кооперативной безопасности оказалась неспособной к распознаванию и локализации очага конфликта в зоне своего влияния.

Третий период деятельности СБСЕ охватывает начало 1990-х годов. В это время начал набирать силу процесс институционализации СБСЕ, трансформации ее из регулярно заседающего нормотворческого собрания в организацию, претендующую на ряд оперативных функций (вплоть до проведения миротворческих операций); тогда же на волне общего энтузиазма возникает и становится популярной идея о превращении СБСЕ в своего рода "европейскую ООН", о формировании действенной системы неконфронтационной безопасности для всей Европы без разделительных линий. Важной вехой на этом пути стала специальная встреча глав государств и правительств стран - участниц СБСЕ 19-21 ноября 1990 г. в Париже.

Она стала первым "незапланированным" мероприятием в рамках СБСЕ [7], так как, согласно принятым в Вене решениям, очередная встреча представителей государств-участников СБСЕ должна была состояться в 1992 г. в Хельсинки. Однако стремительно меняющаяся политическая обстановка в Европе, роспуск Варшавского Договора и объединение Германии создали предпосылки для структурной перестройки системы СБСЕ, которая получала исторический шанс стать эффективно действующей организацией, способной оказывать влияние на реальные политические процессы. На встрече был принят ряд решений по институционализации СБСЕ в целях "активизации консультаций на всех уровнях".

В частности, были созданы такие органы СБСЕ, как Совет министров иностранных дел (СМИД) - центральный форум для политических консультаций в рамках процесса СБСЕ, собирающийся с периодичностью не реже одного раза в год, Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), в функции которого входила подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, а также обзор текущих вопросов, Секретариат (в Праге) для административного обслуживания дополнительных консультаций представителей государств-участников, Центр по предотвращению конфликтов (в Вене) для оказания Совету содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов, Бюро по свободным выборам (в Варшаве) [8] для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках, а также Парламентская ассамблея СБСЕ.

В принятой на встрече Парижской хартии для новой Европы, по сравнению с предыдущими документами СБСЕ, цели и задачи Совещания излагались более конкретно и с учетом происходящих на континенте перемен. Были отмечены некоторые новые направления деятельности СБСЕ, такие, как сотрудничество в вопросах, касающихся национальных меньшинств и в деле защиты демократических институтов от действий, нарушающих независимость, суверенное равенство или территориальную целостность государств-участников. Хотя и в крайне обтекаемой форме, но получил отражение факт существования новых угроз политической стабильности в Европе, не связанных уже с противостоянием восточного и западного блоков.

Особое внимание было уделено проблеме мирного урегулирования споров [9]. Наконец, важным итогом Парижской встречи было выделение в отдельную задачу СБСЕ создание механизма по предотвращению и урегулированию конфликтов между государствами, частично реализованную впоследствии на Берлинском (1991) заседании Совета министров СБСЕ.

Таким образом, в Париже были заложены необходимые предпосылки для создания в рамках СБСЕ структур, способных решать задачи, связанные с предотвращением и мирным урегулированием конфликтов. Однако структуры эти первоначально являлись скорее символами перемен в процессе СБСЕ, нежели реально действующими институтами. Слабость новых институтов СБСЕ ярко проявилась уже на первом этапе балканского кризиса, заставшего СБСЕ в буквальном смысле этого слова врасплох (так же, как и ЕС).

Попытки Берлинского (1991 г.) СМИД повлиять на разворачивавшиеся в Югославии события ярко высветили беспомощность СБСЕ перед лицом реальной опасности, возникшей в зоне ее ответственности. Заявление Берлинского СМИД о ситуации в Югославии, также как и большинство других официальных заявлений СБСЕ первого периода югославского конфликта (вплоть до приостановления членства СРЮ в СБСЕ в 1992 г.), выдержанное в чрезвычайно обтекаемых выражениях, не оставляло сомнений в том, что ни о каком давлении со стороны не может быть и речи [10]. Однако на том же Берлинском заседании СМИД был одобрен механизм консультаций и сотрудничества для чрезвычайных ситуаций (Берлинский механизм), представлявший собой первую и достаточно робкую попытку СБСЕ выработать инструменты для воздействия на внутренние дела государств-участников.

Создание этого механизма, предусмотренного в Парижской хартии для новой Европы, находилось в тесной связи с вопросом об урегулировании споров мирными средствами (в хартии обе задачи были объединены в один абзац), но представляло собой шаг вперед по пути дальнейшего усиления СБСЕ и расширения сферы его полномочий. Берлинский механизм мог быть задействован любым государством-участником, заручившимся поддержкой 12 и более стран-членов СБСЕ и предполагал немедленную активизацию консультаций по урегулированию критических ситуаций, возникающих, например, вследствие нарушения принципов Заключительного акта или действий, угрожающих миру, безопасности и стабильности.

У Берлинского механизма были свои положительные и отрицательные стороны. Решения Совета министров СБСЕ в Берлине по действиям в условиях чрезвычайных ситуаций обозначили тенденцию отхода от принципа консенсуса, являвшегося основным тормозом на пути создания эффективной организации, занимающейся вопросами безопасности и урегулирования конфликтов. Тем не менее первая же попытка применить Берлинский механизм на практике потерпела фиаско. На следующий день после провозглашения независимости Словенией и Хорватией (26 июня 1991 г.) министры иностранных дел Западноевропейского союза (ЗЕС) встретились в Виандене (Люксембург) для обсуждения возможных действий со стороны структур безопасности объединенной Европы в отношении событий в Югославии.

На совещании не было предложено никаких практических мер по урегулированию ситуации, за исключением призыва ко всем участникам конфликта избегать насилия и "уважать" Хельсинкскую декларацию. Министры иностранных дел ЗЕС по инициативе и под сильным нажимом Германии приняли решение обратиться к СБСЕ с призывом применить механизм действий в условиях чрезвычайных ситуаций, что предусматривало отправку в Югославию специальной группы для расследования на месте. Ничего подобного, однако, не произошло. Оформленный за неделю до принятого в Виандене решения Берлинский механизм так и не был применен на практике. Основная интрига вокруг урегулирования набиравшего обороты югославского кризиса развернулась в рамках более эффективного европейского института - Евросоюза. С одной стороны, возглавить процесс мирного урегулирования стремилась Германия, не делавшая секрета из своих симпатий к курсу Загреба и Любляны на отделение от Югославии.

Федеральный канцлер Г.Коль призывал глав государств - членов ЕС признать право наций на самоопределение, приводя в пример прецедент воссоединения двух Германий годом раньше. Занимая откровенно антисербскую позицию, Г.Коль настаивал также на замораживании обещанной ранее федеральным властям в Белграде экономической помощи ЕС в размере 1 млрд долл. Противоположной точки зрения придерживались Великобритания, Франция, Италия и Испания, считавшие, что угрозу приостановления экономической помощи СФРЮ следует использовать в качестве инструмента сохранения целостности страны, и что именно эта задача должна стать приоритетной для ЕС [11]. Единой позиции выработать не удалось, точно так же, как и не удалось в полной мере разграничить функции и сферы ответственности между различными институтами, оперирующими на пространстве европейской безопасности.

В острой конфликтной ситуации оказались нереальными определенные механизмом сроки для сбора информации и проведения консультаций. КСДЛ в силу различия позиций государств - членов СБСЕ не смог выступить с жесткими требованиями прекращения военных действий, ограничившись принятием документа по Югославии, выдержанного в духе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН с многочисленными рекомендациями и замечаниями. Кроме того, слабость СБСЕ была обусловлена еще и тем, что оно не имело полномочий заставить то или иное государство выполнять свои решения.

Первая неудачная попытка СБСЕ реализовать свой потенциал в сфере предотвращения региональных конфликтов на европейском континенте не обескуражила энтузиастов создания системы кооперативной безопасности, альтернативной существующим блоковым объединениям. Московское совещание по человеческому измерению (сентябрь-октябрь 1991 г.) и особенно Хельсинкская встреча 1992 г. подтвердили стремление ряда стран придать процессу СБСЕ принципиально новое качество, предполагавшее превращение СБСЕ из форума для преимущественно политического диалога между государствами-участниками в организацию по поддержанию военно-политической стабильности и развитию сотрудничества на евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока.

На Московском совещании впервые был разработан принцип "consensus minus one". Первоначально он был предложен в качестве одного из сервисных инструментов Московского механизма человеческого измерения, предполагавшего назначение миссии докладчиков СБСЕ в составе до трех экспертов "для рассмотрения или содействия решению" на территории любого государства-участника вопросов, относящихся к человеческому измерению. Такая миссия могла назначаться и без учета мнения того государства, куда она направлялась. Для этого стороне, считавшей, что выполнение положений, относящихся к человеческому измерению СБСЕ в каком-либо из государств - участников, находится под особо серьезной угрозой, достаточно было заручиться поддержкой по меньшей мере девяти других членов СБСЕ.

Одобрив принцип "consensus minus one", московская сессия Конференции по человеческому измерению СБСЕ сделала шаг вперед на пути формирования эффективной структуры, которая могла быть использована для предотвращения конфликтных ситуаций. Институт миссий экспертов и наблюдателей в области человеческого измерения оказался в результате жизнеспособнее, чем многие другие пилотные проекты СБСЕ, что было доказано на практике в различных регионах Центральной и Восточной Европы, а также Закавказья и Средней Азии.

Встреча глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки 9-10 июля 1992 г. ("Хельсинки-2") во многом стала определяющей для дальнейшего развития концепции новой архитектуры европейской безопасности. Новые вызовы, среди которых первое место занимали региональные конфликты, заставили пересмотреть многие подходы к обеспечению безопасности на континенте.

Согласно пункту 22 Декларации Хельсинкского саммита 1992 г., СБСЕ является форумом, определяющим направление процесса формирования новой Европы и стимулирующим этот процесс. Впервые СБСЕ обозначило себя как "региональную организацию" в духе главы VIII Устава ООН, ответственную за поддержание военно-политической стабильности и развитие сотрудничества в евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока.

Решения Хельсинки-2 были, в основном, направлены на превращение СБСЕ из представительного форума для дискуссий по проблемам европейской безопасности в мощную организацию с целым рядом оперативных функций. Однако реально на этом пути мало что было сделано. Одним из немногих решений саммита, воплощенных в жизнь и обогативших потенциал СБСЕ, стало создание поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.

На Будапештской встрече на высшем уровне (декабрь 1994 г.) заявленные в Хельсинки-2 новации практически не получили дальнейшего развития. Вместо этого государства - участники СБСЕ начали обсуждение вопроса о том, какой должна быть модель безопасности в XXI в. Предполагалось, что создание такой модели должно предшествовать трансформации СБСЕ в организацию, контуры которой были намечены в Хельсинки-2. Государства-участники выразили озабоченность тем, что в регионе СБСЕ продолжаются вспышки военных действий, случаи нарушения прав человека, дискриминация в отношении национальных меньшинств.

Признав необходимость решительных действий в связи с широкомасштабным несоблюдением принципов и обязательств, принятых в рамках СБСЕ, они декларировали, что СБСЕ является одним из главных инструментов в деле раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов в регионе. Хотя в тексте Декларации Будапештской встречи было отражено стремление государств-участников систематизировать и перевести на более практическую основу сотрудничество с европейскими и другими региональными и трансатлантическими организациями и институтами, первые реальные шаги в этом отношении были сделаны только три года спустя на заседании СМИД ОБСЕ в Копенгагене. На саммите был утвержден "Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности", в котором излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе.

Наконец, государства-участники признали, что резкое возрастание роли СБСЕ в формировании общего пространства безопасности в Европе позволяет переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), что, впрочем, не изменяет ни характера обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов.

Обсуждение модели безопасности для XXI в. продолжалось и на Лиссабонском саммите ОБСЕ (декабрь 1996 г.). Лиссабонская декларация 1996 г.о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. подтвердила центральную роль ОБСЕ в обеспечении безопасности и стабильности. В документе указывалось, что целью работы над моделью безопасности является внесение вклада в создание пространства общей и неделимой безопасности и оказание позитивного воздействия на безопасность всех государств-участников путем усиления ОБСЕ и, тем самым, - утверждения ее ключевой роли как единственной общеевропейской организации безопасности в обеспечении европейского мира и стабильности. Лиссабонская встреча подтвердила центральную роль ОБСЕ в формировании единого поля европейской безопасности, а также необходимость обновления концептуальной базы общеевропейского процесса, придания ей правового характера.

Итог дискуссии о модели безопасности для Европы XXI в. был подведен на Стамбульском саммите ОБСЕ в ноябре 1999 г. Стамбульский саммит стал важным событием истории ОБСЕ, хотя угроза возобновления конфронтации между Россией и Западом по вопросам Косово и особенно Чечни во многом заслонила позитивные достижения этой встречи. Главным итогом встречи стало подписание в буквальном смысле слова выстраданной Хартии европейской безопасности, нацеленной на развитие и укрепление возможностей ОБСЕ в вопросах поддержания мира, предотвращения конфликтов и формирования общего и неделимого пространства безопасности. В преамбуле Хартии подчеркивалось, что она приблизит государства-участники к созданию региона ОБСЕ, в котором не будет разделительных линий и зон с различными уровнями безопасности.

Частью Хартии стала Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, расширяющая рамки взаимодействия между ОБСЕ и другими международными организациями в целях наиболее эффективного использования ресурсов международного сообщества. Важными новациями, закрепленными в Хартии, стали концепция быстрого реагирования (РЕАКТ), дополняющая миротворческий потенциал этой организации, и решение о расширении возможностей ОБСЕ в области полицейской деятельности с целью оказания помощи в сохранении верховенства закона.

В целом после Стамбульского саммита можно констатировать, что ОБСЕ образца 2000 г. - это полноценная международная организация с возросшим оперативным потенциалом по предотвращению конфликтов, управлению кризисами и постконфликтному восстановлению.

2. Россия и ОБСЕ: большие надежды

СССР, стоявший у истоков Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, достаточно прагматично относился к этому инструменту "публичной дипломатии", рассматривая его в основном с точки зрения верификации мер по контролю над вооружениями и экономического сотрудничества. Заинтересованность Запада в рассмотрении вопросов "третьей корзины" (права человека, воссоединение семей и т. д.) вызывала у руководства Советского Союза понятное раздражение и неоднократно приводила к тому, что переговоры по проблемам безопасности в Европе заходили в тупик (как это было на Белградской и Мадридской встречах СБСЕ).

Окончание "холодной войны" сопровождалось резким повышением интереса российской внешней политики к деятельности СБСЕ. Венская встреча глав государств и правительств СБСЕ (1986-1989 гг.) стала первым (но не последним) саммитом этой организации, на котором российская сторона внесла на рассмотрение целый пакет новых и совершенно неожиданных для Запада инициатив. Уже в своей вступительной речи министр иностранных дел СССР Э.Шеварднадзе выдвинул так называемое московское предложение, заключавшееся в том, чтобы провести встречу по гуманитарным вопросам (в том числе, и по проблемам прав человека) в Москве. Это сенсационное предложение вызвало у Запада (прежде всего, США) реакцию, колебавшуюся от недоумения до недоверия [12].

В ответ группа стран Запада, среди которых лидировали 12 государств - членов ЕС, выдвинула предложение о создании специализированного механизма так называемого человеческого измерения, равно как и созыве соответствующей конференции (первоначально идея о проведении такого мероприятия в Москве была подвергнута жесткой критике). В достижении компромисса между предложениями Москвы и 12 стран ЕС сыграла важную роль группа нейтральных и неприсоединившихся стран, которые, впервые за всю историю СБСЕ, поддержали предложения, направленные на достижение прогресса в области прав человека и контактов между людьми с тем, чтобы "восстановить равновесие между отдельными корзинами".

В итоге было принято решение о том, что конференция будет проводиться в три этапа (каждый продолжительностью в один месяц) в течение последующих трех лет; при этом первый этап должен был состояться в Париже, второй - в Копенгагене, а третий, заключительный - в Москве. Что касается механизма "человеческого измерения", то для него были разработаны четыре основные пункта, предусматривающие возможность свободного обмена информацией по вопросам, относящимся к человеческому измерению, проведение двусторонних встреч с другими государствами-участниками для изучения таких вопросов, привлечение внимания других государств-участников по дипломатическим каналам к таким ситуациям и случаям, а также обмен информацией по этим проблемам на совещаниях Конференции по человеческому измерению и других встречах СБСЕ.

Советский Союз, поддержанный в тот период Польшей и Чехословакией, выдвинул идею о превращении СБСЕ в организацию-зонтик, контролирующую все вопросы связанные с безопасностью в Европе и призванную заменить ОВД и НАТО, еще в 1989 г. (впоследствии эта идея была оформлена в рамках плана Шеварднадзе - Динстбира [13] по преобразованию СБСЕ в общеевропейскую систему коллективной безопасности). План подразумевал автоматическое создание мощной организационной структуры и разветвленного бюрократического аппарата. Естественно, подобное предложение вызвало резко негативную реакцию со стороны США, не без основания считавших НАТО гарантом своего влияния на европейскую политику. Как справедливо указывал представитель США в ОБСЕ посол Дж.Дин, "очевидное, но почему-то часто игнорируемое обстоятельство, что США и Канада не являются европейскими странами и поэтому не поддерживают идею решения ряда европейских проблем путем создания наднациональных органов" явилось вторым важным фактором, предопределившим скептическую позицию США по отношению к институционализации СБСЕ [14].

Что касается западноевропейских держав, входящих в число "двенадцати", то их мнения по вопросу о превращении СБСЕ в самостоятельную мощную организацию разделились. Хотя государства ЕС были едины в том, что проблемы СБСЕ и контроль над вооружениями входят в сферу их совместной внешней политики, однозначной позитивной линии по отношению к этой организации ими выработано не было. Предложение об усилении СБСЕ первоначально нашло поддержку лишь у Франции и Германии [15]. Однако позиция Германии ослаблялась вследствие разногласий между федеральным канцлером Г.Колем, приоритетом для которого оставалось членство ФРГ в НАТО, и министром иностранных дел Г.Д. Геншером, являвшимся наиболее последовательным сторонником сильного СБСЕ. Что касается Франции, то ее традиционная приверженность Западноевропейскому союзу, также не позволяла ей отдать предпочтение в решении проблем европейской безопасности СБСЕ [16].

Таким образом, ко времени Парижской встречи 1990 г. в рамках СБСЕ вновь назрело определенное противоречие между традиционными оппонентами - СССР и США, на этот раз по вопросу об институционализации Совещания. Однако это противоречие было уже не настолько непримиримым, чтобы поставить под угрозу процесс СБСЕ; кроме того, впервые в истории Совещания, ряд западноевропейских государств выступил (хотя и с оговорками) на стороне СССР. На подготовительной встрече в Вене (июль 1990 г.) разница в подходах к институционализации СБСЕ проявилась особенно ярко [17].

США выступали против любых реальных шагов в направлении превращения СБСЕ в реальную организацию, однако в этом вопросе они все больше теряли поддержку большинства европейских государств, выступавших за создание в рамках СБСЕ ряда постоянно действующих органов. Защищая тезис о том, что все вопросы обеспечения безопасности в Европе находятся в компетенции НАТО, а не СБСЕ, США долго противились принятию процедуры созыва чрезвычайных заседаний Совета министров СБСЕ. США также выступали против создания генерального секретариата СБСЕ и, несмотря на явную потребность в существовании исполнительных органов Совещания, настояли на ограничении полномочий секретариата.

Позднее они на протяжении ряда лет блокировали (в союзе с Великобританией и Турцией) идею о создании Суда СБСЕ по примирению и арбитражу, а также выступали против российского предложения учредить исполнительный комитет или Совет Безопасности СБСЕ [18]. В то же время позиция США по этому вопросу не была единой: если государственный департамент в целом был готов пойти на уступки и предлагал альтернативную схему структурной перестройки СБСЕ, то совет национальной безопасности, выступая в защиту НАТО, категорически отвергал идею институционализации СБСЕ [19].

В конечном итоге США были вынуждены смягчить свою позицию и к моменту проведения Парижской встречи частично согласились с изменениями в структуре и деятельности СБСЕ, что нашло свое отражение в ряде документов НАТО [20]. Результатом компромисса между СССР, США и государствами-членами ЕС стала частичная и ограниченная множеством оговорок трансформация СБСЕ в постоянно действующую организацию, - процесс, котораый был еще весьма далек от завершения к моменту начала военных действий на территории бывшей СФРЮ.

Одним из главных итогов встречи глав государств и правительств стран -участников СБСЕ в Хельсинки стало достижение договоренности о создании антикризисных механизмов СБСЕ, развивавших разработанные ранее схемы по мирному урегулированию конфликтных ситуаций. Деятельность СБСЕ все больше переориентировалась на предотвращение и урегулирование локальных и региональных конфликтов с акцентом на их раннее предупреждение и мирное разрешение межэтнических и межрегиональных противоречий. В итоговом документе встречи "Вызов времени перемен" среди инструментов урегулирования конфликтов впервые стали фигурировать операции по поддержанию мира (peacekeeping operations), призванные дополнять политические средства предотвращения конфликта.

Предусматривалось, что операции СБСЕ по поддержанию мира будут проводиться с учетом роли ООН, в полном соответствии с принципами ее Устава. По инициативе России в документ был внесен пункт, согласно которому председатель Совета СБСЕ информировал Совет Безопасности ООН об операциях СБСЕ. Такая позиция нашла определенное понимание со стороны Генерального секретаря ООН Б.Бутроса-Гали, который заявил, что "ООН может получить только выгоду при достижении своих целей, если СБСЕ разработает эффективный механизм принятия решений, проверки и взаимной помощи" [21]. В то же время, реально оценивая потенциал СБСЕ в этой сфере, Б.Бутрос-Гали указывал, что подобный механизм неизбежно должен будет распространяться за рамки действий по преодолению кризисов, поскольку постконфликтное миротворчество обязано содействовать созданию новой обстановки, характеризуемой взаимным доверием и сотрудничеством в разнообразных областях.

Операции СБСЕ по поддержанию мира могли быть инициированы либо вовлеченными в конфликт государствами, либо группой из 11 нейтральных стран; решение об их начале принималось консенсусом и с согласия непосредственно заинтересованных сторон. Предполагалось, что такого рода операции могут проводиться как в случае возникновения конфликтов между государствами-участниками, так и внутри них. Строгое соблюдение принципа консенсуса исключало возможность мер принудительного характера (peace enforcement).

США по-прежнему скептически относились к идее превращения СБСЕ в мощную организацию, способную самостоятельно проводить политику безопасности на Европейском континенте. В то же время в ходе подготовки Итогового документа Хельсинки-2 США не чинили препятствий инициативам России и Германии, направленным на усиление военно-политического компонента СБСЕ и, в частности, миротворческой активности в зоне региональных и локальных конфликтов. Можно предположить, что прямое противостояние по этим вопросам новой демократической России было невыгодно США и их союзникам.

В самой России в этот момент (лето 1992 г.) шли острые дискуссии по проблемам Приднестровья, Южной Осетии, положению русских в странах Балтии и др. В выступлении министра иностранных дел РФ А. Козырева на первом заседании Совета по внешней политике России говорилось о том, что выдвигаемые некоторыми политическими силами страны, в том числе в Верховном Совете РФ, концепции отказа от таких базовых принципов СБСЕ, как нерушимость границ или неприменение силы, а также попытки взять под защиту "белградских национал-коммунистов" могут стать источником серьезных проблем для российской делегации в ходе встречи глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки.

По мнению А. Козырева, избежать этого можно было путем "укрепления единства президентской внешней политики, твердого отстаивания ее всеми звеньями исполнительной власти, сплочения всех демократических сил" [22]. Вполне возможно, что уступки российской стороне в сфере усиления СБСЕ рассматривались США как своего рода плата за проведение прозападной "козыревской" внешней политики России, конечной целью которой была интеграция России в европейские экономические, политические и оборонные структуры.

Нацеленность России на сильную и эффективную СБСЕ воспринималась как гарантия ее приверженности тем самым базовым принципам Хельсинкского совещания, которые сдерживали потенциальные "имперские амбиции" России в зоне ближнего зарубежья. Таким образом, энтузиазм российской дипломатии, видевшей в СБСЕ альтернативу НАТО как несущей опоры архитектуры европейской безопасности, поощрялся США не потому, что они всерьез рассматривали такую возможность в долгосрочной перспективе, а в силу достаточно прагматичных соображений.

В целом при анализе документов Хельсинки-2 создается впечатление, что и Россия, и США преследовали свои специфические цели, имеющие мало общего с зафиксированными в преамбуле декларациями. Интересы России состояли в том, чтобы использовать механизмы СНГ по поддержанию мира для разрешения конфликтных ситуаций в странах ближнего зарубежья под эгидой СБСЕ. Вопрос о задействовании в зонах конфликтов Коллективных сил по поддержанию мира активно обсуждался в период, предшествовавший встрече в Хельсинки, на совещании министров иностранных дел и министров обороны стран СНГ 16 июня 1992 г. в Ташкенте.

21 июня, т.е. за две недели до начала саммита СБСЕ Протокол о Коллективных силах по поддержанию мира был подписан президентом Б.Ельциным. Получение "благословения" СБСЕ на проведение миротворческих операций было важной задачей для России, стремившейся развязать себе руки в решении многих болезненных проблем в республиках бывшего СССР, сохранив при этом свой новый демократический имидж в глазах мирового сообщества. Говоря о позиции, которую российская дипломатия отстаивала в Хельсинки, Б.Ельцин с гордостью отмечал: "Мировая общественность, которая раньше резко и вполне справедливо критиковала руководство СССР за нарушения прав человека, теперь видит в новой России одного из гарантов и защитников этих прав" [23].

В определенной степени эта цель была достигнута. В Итоговом документе СБСЕ было сказано, что в целях поддержки операций по поддержанию мира СБСЕ могло использовать ресурсы и опыт существующих региональных и трансатлантических организаций, например, ЕС, НАТО, ЗЕС, и обращаться к ним с соответствующей просьбой. Указывалось, что СБСЕ может просить о том же другие институты и механизмы, в том числе механизм СНГ по поддержанию мира.

С другой стороны, принятие этого пункта не ослабляло, а усиливало натоцентричную позицию, которую занимали США. Закрепляя за СБСЕ право активно участвовать в организации миротворческих операций, США, по-видимому, не сомневались в том, что реальной силой, действующей под эгидой Хельсинкского совещания, будет Североатлантический альянс. Создание собственных вооруженных сил СБСЕ оставалось сомнительным и дорогостоящим делом, а общий бюджет СБСЕ составлял всего 29 млн. долл. США - цифра, несоизмеримая с бюджетом НАТО или ООН. Поэтому, идя на уступки России, США на деле ничего не проигрывали. Это обстоятельство, по-видимому, недостаточно учитывалось российской стороной, излишне оптимистично оценивавшей результаты саммита в Хельсинки.

Даже тон выступления российских руководителей отражал их энтузиазм в отношении трансформации СБСЕ в "качественно новое трансконтинентальное объединение, своего рода обруч, охватывающий весь север планеты" (выражение заместителя Генерального секретаря ООН по политическим вопросам Владимира Петровского). Б.Ельцин в своем выступлении на саммите так оценивал Хельсинкский процесс: "Стратегическое переустройство Европы, которое не только стало неизбежным, но и уже началось, поставило всех нас перед выбором. Либо решительно идти вперед, отвечая на вызовы времени, либо поддаваться течению обстоятельств - и отступить от провозглашенных нами принципов.

Думаю, что только сейчас мы начинаем осознавать, какой значимости процесс зародился в Хельсинки в 1975 г. Может быть, впервые за всю историю в центр мировой политики был поставлен человек, его интересы, его права и свободы... Я впервые участвую в столь уважаемом собрании, и, признаюсь, восхищен значимостью той работы, которая ведется здесь" [24]. Достаточно скоро, однако, стало ясно, что стремление российского руководства превратить СБСЕ в основную опору европейской безопасности не находит поддержки у других государств - участников Хельсинкского процесса.

Уже на Будапештском саммите СБСЕ в декабре 1994 г. предложение российской стороны об использовании при урегулировании региональных конфликтов так называемой "третьей силы" под эгидой СБСЕ, представлявшее собой, по сути, логическое развитие идеи привлечения к миротворческой активности региональных организаций и механизмов (прежде всего, механизма СНГ по поддержанию мира) встретило резкую и почти единодушную критику других членов Совещания, и было фактически торпедировано при активном участии стран ЦВЕ. Впервые за всю историю Хельсинкского совещания Россия оказалась в полной изоляции.

Даже Армения, естественный союзник РФ, заинтересованный в ее поддержке при урегулировании карабахской проблемы, при голосовании по предложению России предпочла воздержаться. Безусловно, это во многом объяснялось ухудшением имиджа России на международной арене после подавления октябрьского путча 1993 г. и начала первой чеченской войны. После Будапештского саммита вопрос о месте России в системе европейского сотрудничества в области безопасности стал рассматриваться как отдельная проблема. До Будапешта интеграция России в европейские структуры, в том числе и в области безопасности, считалась едва ли не само собой разумеющейся; по крайней мере, так оценивали ситуацию в России, а партнеры РФ на Западе не стремились опровергнуть эти представления.

В Будапеште стало ясно, что одна из центральных концепций СБСЕ - Европа без разделительных линий, была поставлена под сомнение. По мнению российской стороны, альтернативой был бы непредсказуемый "холодный мир" со всеми вытекающими из него негативными последствиями для внешнеполитических интересов России. Тем не менее, Россия продолжала настаивать на превращении СБСЕ в авторитетную общеевропейскую организацию, в сфере ответственности которой находились бы все ключевые вопросы безопасности на континенте. С этой целью российская делегация предложила начать выработку всеобъемлющего и содержательного документа ОБСЕ - Хартии европейской безопасности, которая должна была стать стержнем архитектуры безопасности XXI в.

Будапештское заседание СМИД (1995 г.) при Постоянном совете СБСЕ создало так называемый Комитет модели. Хартия разрабатывалась в целях глубокого обновления концептуальной базы общеевропейского процесса и придания ей правового характера. Процесс создания Хартии затянулся и был завершен только на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. На саммите также было принято решение "создать, после принятия соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, многонациональные силы по поддержанию мира после заключения соглашения между сторонами о прекращении военного конфликта" [25].

Лиссабонский (1996 г.) саммит ОБСЕ проходил в условиях усилившихся противоречий между Россией и США по вопросу о расширении НАТО на восток и увеличении ответственности Североатлантического альянса в сфере европейской безопасности. Российская дипломатия в очередной раз попыталась отстоять идею сильной и эффективной ОБСЕ, которая могла бы стать реальной альтернативой НАТО в обеспечении политической стабильности на континенте. По-прежнему сохранялись несколько мифологизированные представления о реальных возможностях организации, что хорошо прослеживается в тексте обращения Б.Н. Ельцина к участникам саммита (сам российский президент в Лиссабон не поехал; российскую делегацию возглавлял председатель правительства РФ Виктор Черномырдин): "За прошедшее время сделано немало...

Практически ни один крупный вопрос европейского развития не остается сегодня без ее [ОБСЕ. - К.Б.] внимания. В активе нашей организации - и обстоятельная дискуссия по модели европейской безопасности для XXI века, и общепризнанный вклад ОБСЕ в боснийские дела, в урегулирование других региональных конфликтов" [26]. Итоги Лиссабонского саммита оценивались излишне оптимистично. В официальном сообщении о прошедшей в Лиссабоне встрече глав государств и правительств ОБСЕ говорилось: "Главный итог саммита: выдвинутая Россией идея создания новой модели европейской безопасности получает все большую поддержку... Дальнейшая практическая реализация этой идеи будет сталкиваться со значительными трудностями, связанными со стремлением ряда государств превратить НАТО в ось будущей архитектуры безопасности...

Итоги Лиссабона неоднозначны, однако их общий баланс... - в пользу российской стороны. Несмотря ни на что, наше видение европейской архитектуры XXI века, в центре которой - Хартия европейской безопасности, - пробивает себе дорогу. Лучший инструмент для этого - ОБСЕ, где все страны имеют равный статус и действует правило консенсуса, позволяющее адекватно отражать интересы России в соответствующих документах и решениях" [27].

Предложенная российской стороной схема первоочередных направлений строительства новой европейской архитектуры безопасности включала в себя следующие пункты:

• разработку Хартии европейской безопасности;
• придание ОБСЕ роли координатора усилий всех европейских и евроатлантических организаций;
• содействие процессу укрепления военной безопасности в Европе (адаптация Договора ОБСЕ);
• усиление общеевропейского потенциала миротворчества (разработка правовой базы, своего рода "устава" миссий ОБСЕ).

Было очевидно, что второй пункт российского плана неприемлем для того "ряда государств", которые отстаивали натоцентричную модель европейской безопасности. Тем не менее, даже наиболее трезвомыслящие российские политики полагали, что ОБСЕ обладает достаточным потенциалом, чтобы играть роль координатора всех организаций, действующих в сфере европейской безопасности, включая НАТО, ЗЕС, СНГ и т.д. Так, министр иностранных дел России Е.М. Примаков, выступая на заседании Совета североатлантического сотрудничества 11 декабря 1996 г. в Брюсселе заявил: "ОБСЕ - наиболее универсальная и многофункциональная организация, и по этой причине ей следует отвести ключевую роль. Альтернативой такой роли не может, по нашему мнению, рассматриваться НАТО в качестве стержня европейской безопасности" [28].

Эта идея была еще раз озвучена в ходе заседания СМИД ОБСЕ в Копенгагене (18 декабря 1997 г.). Евгений Примаков констатировал, что ОБСЕ, накопившая богатейший опыт практической работы в сфере европейской безопасности и владеющая большим массивом договоренностей в политической, военной, гуманитарной и экономической областях, определяющим основы межгосударственных отношений и их нормы поведения, предоставляет оптимальные рамки для все более активного продвижения общеевропейской идеи [29]. Тем не менее, следует отметить, что Е.Примаков не был склонен к простой дихотомии "ОБСЕ - НАТО", полагая, что работа по созданию новой модели европейской безопасности должна вестись по разным направлениям и на разных уровнях.

Достаточно высоко оценивая подписание Основополагающего акта Россия - НАТО, он подчеркивал, что общеевропейская модель безопасности не может сводиться и не сводится только к отношениям НАТО и России, НАТО и других стран, которые, при всей их важности, не могут исчерпать или подменить собой общие параметры европейского развития. ОБСЕ, по мнению российского министра иностранных дел, и должна была стать органом, координирующим соотношение мер безопасности на евроатлантическом уровне, с одной стороны, и субрегиональном уровне, с другой.

Характерное для внешней политики России восприятие ОБСЕ как приоритетного направления обусловило то пристальное внимание, которое было обращено на разработку "Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве", призванной стать частью Хартии европейской безопасности. С этой целью на Копенгагенском заседании СМИД была принята "Общая концепция развития сотрудничества между подкрепляющими друг друга институтами", направленная на укрепление взаимоусиливающего характера отношений между организациями и институтами, заинтересованными в продвижении всеобъемлющей безопасности в зоне ответственности ОБСЕ.

Принятие этого документа, во многом отражавшего позицию российского внешнеполитического ведомства, свидетельствовало о том, что России, наконец, удалось переломить тенденцию противостояния любым своим предложениям, которая стала особенно заметна со времен Будапештского саммита 1994 г. В официальных коммюнике о решения Копенгагенского СМИД подчеркивалось, что "итоги встречи Совета министров... свидетельствуют о том, что настойчиво продвигаемый российской стороной тезис о центральной, ключевой роли ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности и стабильности получает практическое развитие".

Воодушевленная успехом, российская сторона продолжала наращивать усилия по подготовке Хартии европейской безопасности. На специальном заседании Постоянного совета ОБСЕ в Вене (12 ноября 1998 г.) Россия внесла на рассмотрение свой проект документа о принципах обеспечения общей, всеобъемлющей и неделимой безопасности в регионе ОБСЕ. В нем были сформулированы принципы нового характера межгосударственных отношений в единой Европе, преодолевшей раскол эпохи конфронтации.

Среди приоритетов называлось обеспечение стабильности в рамках Общеевропейского региона, предотвращение появления районов с различными уровнями безопасности и т.д. В целом в течение 1997-1998 гг. российская сторона внесла в ОБСЕ значительное число предложений по выработке новой модели европейской безопасности, многие из которых действительно легли в основу Хартии европейской безопасности, принятой в Стамбуле в ноябре 1999 г.

Однако сам Стамбульский саммит стал суровым испытанием для российской дипломатии. Наметившееся было потепление отношений между Россией и Западом [30] вновь сменилось противостоянием, почти конфронтацией, вначале из-за действий НАТО на Балканах, а затем после развязывания второй чеченской войны. В результате принятие Хартии европейской безопасности из триумфа России превратилось в трудную и болезненную процедуру. При этом одобрение элементов российского проекта Хартии тесно увязывалось с принятием того или иного пункта Декларации стамбульской встречи. Особенно остро разворачивалась дискуссия вокруг предложения, выдвинутого рядом западных стран, согласно которому нарушения прав человека не являются внутренним делом государства.

Попытка Запада вынудить Россию к принятию этого пункта, фактически оправдывавшего действия НАТО в Югославии и гуманитарную интервенцию в Косово, вызвала крайне негативную реакцию российской стороны. Участники встречи сравнивали атмосферу в Стамбуле с той, что сложилась в октябре 1960 г. в ООН, когда Хрущев колотил по столу ботинком [31]. Пригрозив, что Россия может не подписать Итоговый документ встречи, Б.Ельцин покинул Стамбул. Оказавшись перед лицом реальной угрозы срыва саммита вследствие нарушения принципа консенсуса, другие государства-участники смягчили свою позицию.

Результаты саммита парадоксальным образом устроили всех: с точки зрения Запада, Россия пошла на уступки, согласившись вставить в Итоговый документ специальный пункт #23 (подтверждение мандата Группы содействия ОБСЕ в Чечне и согласие РФ на посещение региона Действующим председателем). Российская сторона настаивала (и, по-видимому, не без оснований) на том, что отечественная дипломатия одержала в Стамбуле победу, поскольку в Хартии европейской безопасности так и не было зафиксировано наиболее проблемное для России предложение по правам человека.

Кроме того, даже в пункте 23 Итогового документа содержится "решительное подтверждение" ОБСЕ территориальной целостности Российской Федерации и осуждение терроризма во всех формах, что, безусловно, отвечает интересам России. Беспрецедентно твердая позиция России в Стамбуле принесла свои плоды. Возможно, основным итогом саммита для Москвы стало даже не принятие Хартии европейской безопасности, а то, что российские руководители пришли к выводу, что если они хотят чего-то добиться на внешнеполитической арене, им следует действовать жестко.

3. Опыт ОБСЕ: возможности реальные и мнимые

Анализируя политику СССР, а позднее России в отношении СБСЕ/ОБСЕ, нельзя не заметить, что для этой политики были характерны некоторые устойчивые модели, приверженность которым не всегда приводила к позитивному результату. Так, российская дипломатия если не всерьез рассматривала, то постоянно декларировала идею об ОБСЕ как альтернативе НАТО в качестве ведущей конструкции европейской безопасности. Между тем ОБСЕ никогда не имела достаточного потенциала для того, чтобы играть роль такой конструкции. Дело не только в мизерном бюджете этой организации. Проект создания собственных вооруженных сил ОБСЕ, активно поддерживавшийся Россией и (одно время) Германией хотя и был весьма затратным, но вовсе не обеспечивал превращения организации в становой хребет новой архитектуры безопасности на континенте.

Неудачный опыт СООНО в бывшей Югославии ясно показал, что даже относительно крупные по численности и имеющие многолетний опыт специальных операций миротворческие силы ООН практически бессильны без поддержки (в том числе и авиационной) мощного военного блока, каким является НАТО. Альтернативной возможностью было бы превращение ОБСЕ в действительно полноправный координирующий орган, контролирующий взаимодействие, взаимоотношения и разделение функций между различными организациями, действующими в сфере безопасности в Европе.

При этом российские политики высказывали идею о создании специального органа - Совета Безопасности ОБСЕ, по модели СБ ООН, и превращении НАТО в один из инструментов ОБСЕ с постепенной трансформацией в миротворческую организацию, подмандатную СБ ООН и ОБСЕ [32]. Осуществлению такой схемы мешало, помимо естественной негативной реакции США и их союзников по НАТО, два чрезвычайно важных фактора: принцип консенсуса и отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ.

Организация, объединяющая 54 государства Европы, Америки и Центральной Азии и принимающая свои решения на основе консенсуса, не может координировать деятельность блоковых организаций, подобных НАТО или ЗЕС. В то же время, отмена принципа консенсуса объективно будет работать против интересов России, которая, как правило, при обсуждении ключевых вопросов находится в меньшинстве. Поэтому сферой, в которой допускается частичное исключение из принципа консенсуса ("consensus minus one") остается человеческое измерение ОБСЕ.

Любые попытки государств-участников расширить действие правила consensus minus one на другие области деятельности ОБСЕ (в том числе, миротворческую активность) постоянно блокируются российской стороной. В частности, по инициативе России в тексте Хартии европейской безопасности было зафиксировано решение "и далее поддерживать принцип консенсуса как основу принятия решений в ОБСЕ" [33]. Таким образом, создается патовая ситуация, когда Россия сама препятствует реализации модели, энтузиастом которой она является.

Отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ является своеобразной "родовой травмой" этой организации. Еще на консультациях, предшествовавших подписанию Заключительного Хельсинкского акта 1975 г. было решено, что обязательства ОБСЕ носят не международно-правовой, а политический характер, т.е. не имеют обязательной юридической силы. Отдельные (достаточно скромные) попытки принять решения, имеющие международно-правовой характер, например, в области Суда ОБСЕ по примирению и арбитражу, наталкивались на мощное сопротивление группы стран, в авангарде которых выступали США.

В качестве основного аргумента выдвигался тезис о том, что международно-правовой характер решений СБСЕ изменит саму природу совещания, придаст обязательствам юридическую силу и нарушит целостность общеевропейского единства, так как не все государства-участники захотят присоединиться к конвенции [34]. После учреждения первых долгосрочных миссий СБСЕ на Балканах и в странах СНГ СМИД СБСЕ на своем заседании в Риме (1993 г.) принял решение по вопросу о правоспособности институтов СБСЕ, а также их привилегиях и иммунитетах. Однако именно отсутствие международно-правового характера решений СБСЕ позволило значительному числу государств-участников проигнорировать решение Римского СМИД.

Неопределенный юридический статус миссий, а также необходимость платить местные налоги вызывали понятное недовольство государств-участников, финансировавших программы миссий. Возможно, положение изменится в результате дискуссии по вопросу о правовом статусе постоянных миссий ОБСЕ на местах. Некоторый оптимизм внушает включение в текст Итоговой декларации Стамбульского саммита ОБСЕ( от 19 ноября 1999 года) специального пункта, посвященного необходимости "предпринять решительные шаги" по выяснению правового статуса институтов ОБСЕ. Постоянному совету было поручено создать неофициальную рабочую группу для подготовки доклада с рекомендациями относительно исправления нынешнего положения (пункт 34) [35].

Вероятно, именно на этом направлении будут сделаны конкретные шаги по приданию международно-правового характера хотя бы части решений ОБСЕ. До настоящего момента США и большинство их союзников в рамках ОБСЕ остаются принципиальными противниками перевода обязательств ОБСЕ из категории мало к чему обязывающих "commitments" на уровень "obligations". Действительно, международно-правовой характер решений ОБСЕ существенно повысил бы ее статус и расширил бы горизонт возможностей в решении задач политической стабильности на континенте.

Тем не менее, даже политический характер обязательств ОБСЕ позволяет достаточно эффективно использовать ее в качестве авторитетного наблюдателя и аудитора в таких областях, как человеческое измерение, что, собственно, вполне устраивает большинство государств-участников. Кроме того, не стоит забывать о том, что когда нормы международного права помешали мировому сообществу осуществить давление на СРЮ для обеспечения операции по установлению мира в Косово, их просто обошли, активно используя именно гуманитарную риторику. Таким образом, если когда-нибудь обязательства ОБСЕ и будут иметь международно-правовой характер, одно это не сделает ее несущей опорой архитектуры европейской безопасности, хотя, без сомнения, позволит решить многие из стоящих перед организацией задач.

Не обладающая возможностями координировать действия военных блоков, ограниченная политическим характером своих решений, ОБСЕ, тем не менее, остается приоритетом российской внешней политики. Причины такого отношения достаточно ясны: СССР стоял у истоков Хельсинкского процесса, идеалистические лозунги периода горбачевской "перестройки" нашли свое отражение в Парижской Хартии для новой Европы, а образ Европы без разделительных линий как нельзя лучше отвечал интересам страны, переставшей быть сверхдержавой и утратившей почти всех своих союзников среди государств ЦВЕ. Однако желание видеть структуру, позволяющую защищать интересы России в сфере безопасности, только в ОБСЕ, существенно ограничивало свободу маневра отечественной дипломатии.

Так, несмотря на утверждения ряда российских политиков о важном значении связей между Россией и НАТО, остался практически нераскрытым потенциал такой организации, как Совет североатлантического сотрудничества, и программы "Партнерство ради мира", возможности которой в сфере проведения миротворческих операций были, безусловно, более серьезными, нежели у ОБСЕ. Более того, иногда согласие российской стороны сотрудничать с НАТО напрямую увязывалось с изменениями в позиции государств-участников Североатлантического альянса по отношению к ОБСЕ [36].

В этом же контексте следует рассматривать вторую, тесно связанную с предыдущей, модель, использовавшуюся российской дипломатией в период дискуссии по вопросу о принятии в состав НАТО ряда государств ЦВЕ: укрепление ОБСЕ как антитеза расширению НАТО на восток. Эта модель получила свое отражение в предвыборной программе Б.Ельцина в 1996 г., в его послании к Федеральному Собранию Российской Федерации (1996 г.), в выступлении тогдашнего первого заместителя министра иностранных дел России Игоря Иванова на пресс-конференции "Об основных внешнеполитических итогах 1996 г." и т.д.

Вариацией этой модели можно считать идею Владимира Лукина, в рассматриваемый период возглавлявшего Комитет по международным делам Государственной Думы РФ, в которой расширению НАТО на восток противопоставлялись одновременно "превращение ОБСЕ из форума для дискуссий... в своего рода ООН для Европы и близлежащих регионов" и "расширение ЗЕС" [37]. События последующих нескольких лет показали, что даже сильная и институционализированная ОБСЕ не является для стран ЦВЕ серьезной альтернативой Североатлантическому альянсу, а расширение ЗЕС за счет ассоциированных членов - государств ЦВЕ может пока рассматриваться в сугубо теоретическом плане.

В целом противопоставление НАТО - ОБСЕ, как представляется, носит достаточно надуманный характер. Влияние НАТО на формирование СБСЕ/ОБСЕ в его нынешних институциональных рамках было достаточно велико. Так, например, в Лондонской Декларации о преобразовании Североатлантического альянса (5-6 июля 1990 г.) содержится развернутое предложение о том, чтобы на встрече в верхах СБСЕ в Париже было принято решение об институционализации СБСЕ "для более широкого диалога в более объединенной Европе". Все достаточно подробные рекомендации, указанные в Декларации, включая создание механизма СБСЕ для наблюдения за выборами, центра по предотвращению конфликтов, парламентской ассамблеи СБСЕ и т.д. были реализованы четыре месяца спустя на встрече в Париже и отражены в Парижской хартии для новой Европы.

Многие решения, содержащиеся в Итоговом документе Хельсинки-2 - "Вызов времени перемен", практически повторяют формулировки более ранних по времени документов НАТО. Так, в Римской декларации сессии Североатлантического совета о мире и сотрудничестве, принятой главами государств и правительств Североатлантического альянса в Риме 7-8 ноября 1991 г. зафиксирована приверженность участников "укреплению процесса СБСЕ, который должен сыграть жизненно важную роль, содействуя стабильности и демократии в Европе в период исторических перемен" и активизации усилий, направленных на то, "чтобы встреча "Хельсинки-2" ... стала еще одним важным шагом на пути к созданию новой Европы".

В Декларации отмечалось, что "огромное преимущество" СБСЕ состоит в том, что это единственный форум, где представлены все страны Европы, Канада и Соединенные Штаты, выполняющие общий кодекс правил в области соблюдения прав человека, основных свобод, демократии, правопорядка, безопасности и экономической свободы. Главы государств, участвовавших в сессии Североатлантического совета обязались "активно поддерживать дальнейшее развитие процесса СБСЕ, чтобы укрепить его возможности как органа для проведения консультаций и сотрудничества между всеми государствами-участниками этого процесса, способными на эффективные действия в соответствии с новой и возросшей ответственностью..." [38].

Более того, в тексте Декларации содержались конкретные предложения по организационной реформе СБСЕ, получившие воплощение в ходе встречи Хельсинки-2 семь месяцев спустя.

Сессия Североатлантического совета в Брюсселе (19 декабря 1991 г.) также оценивала саммит в Хельсинки как "важный этап на пути консолидации новой европейской архитектуры и укрепления институтов и механизмов СБСЕ". Участники сессии заявили, что "СБСЕ надлежит играть присущую ему все более важную роль в развитии сотрудничества и обеспечении безопасности в Европе, стимулируя процесс демократических преобразований... и создавая в перспективе их применения эффективные инструменты предупреждения конфликтов, мирного урегулирования разногласий и преодоления кризисов" [39].

В подобных текстуальных совпадениях нет ничего удивительного; более того, они выглядят вполне логично, учитывая тот факт, что все государства - участники Североатлантического альянса - являются членами ОБСЕ, и при необходимости могут выступить в рамках этой организации единым фронтом, образовав подавляющее большинство. Согласно правилам ОБСЕ, большинство не может применить к одному государству-участнику меры принуждения, но может легко обеспечить его изоляцию, торпедирование его инициатив, или (как это было с Югославией) приостановление членства в организации. Это дает возможность сильным группировкам в рамках ОБСЕ проводить свою политику и оказывать существенное влияние на стратегическое развитие организации. По этой же причине инициативы России, не устраивающие, например, государства - члены НАТО, практически не имеют шансов быть одобренными при обсуждении всеми странами - участниками ОБСЕ.

США и их союзники по НАТО обладают подавляющим перевесом в рамках ОБСЕ, в то время как Россия почти полностью изолирована и не находит поддержки даже у тех государств, представители которых сочувственно относятся к российским предложениям. Не секрет, что именно по этой причине почти шесть лет тянулась работа над Хартией европейской безопасности, начавшаяся по инициативе российской стороны на заседании Будапештского СМИД в 1995 г. Действительно, в отличие от НАТО, ЕС или ЗЕС, ОБСЕ является широкомасштабным форумом, на котором Россия (теоретически) может с полным правом отстаивать свои интересы и добиваться поставленных целей.

Проблема заключается в том, что расклад сил в рамках ОБСЕ самым непосредственным образом зависит от политической конъюнктуры в евроатлантическом регионе, с одной стороны, и от степени влияния того или иного государства-участника, с другой. На данный момент США играют в ОБСЕ (как, впрочем, и во многих других международных организациях) бесспорно лидирующую роль. Россия, ослабленная в экономическом, политическом и военном отношениях, имеющая в союзниках одиозную для Запада Белоруссию и находящуюся в сложной ситуации Армению (не считая СРЮ, членство которой в ОБСЕ приостановлено в 1992 г.), обречена в рамках ОБСЕ лишь на более или менее успешную оборону. Вести разговор о том, что Россия может в настоящий момент использовать ОБСЕ как эффективный инструмент своей политики безопасности, на наш взгляд, означает выдавать желаемое за действительное.

Значит ли это, что ОБСЕ бесполезна для России, что правы те ее критики, которые считают, что у нее не существует реальных возможностей для формирования архитектуры европейской безопасности, и, соответственно, все усилия российской внешней политики, направленные на усиление ОБСЕ, превращение ее в рамочную структуру, координирующую деятельность всех организаций, ответственных за военно-политическую стабильность в евроатлантическом регионе, пропали втуне?

С нашей точки зрения, это не так. Несмотря на многочисленные неудачи и откровенную беспомощность ОБСЕ перед лицом некоторых кризисных ситуаций, потенциал этой организации очень велик. Как представляется, ключевыми понятиями, характеризующими потенциал ОБСЕ, являются комплексность и гибкость в сочетании с мощным созидательным потенциалом. Широкая институциональная база ОБСЕ позволяет ей решать разнообразные задачи: от вопросов свободы средств массовой информации до контроля над миротворческими операциями. Трудно не согласиться с определением, данным в Хартии европейской безопасности - "ОБСЕ - это широко представительная, всеобъемлющая организация для проведения консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе".

Деятельность ОБСЕ в настоящий момент осуществляется по следующим основным направлениям:

• мирное урегулирование споров, раннее предупреждение, предотвращение конфликтов, регулирование кризисов, постконфликтное восстановление (часто эти направления деятельности ОБСЕ объединяют и называют не вполне точным термином "миротворчество");
• интенсификация субрегионального сотрудничества - относительно новый вид деятельности ОБСЕ, опирающийся на "Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве", оперативный документ, включенный в Хартию европейской безопасности (ОБСЕ предоставляет заинтересованным организациям возможность использовать свои институты в качестве форума для субрегионального сотрудничества, включая обмен информацией и опытом между субрегиональными группами, получение и хранение текстов договоренностей и соглашений между ними и т.д.);
• "человеческое измерение" (включает деятельность ряда институтов ОБСЕ, в том числе Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) и Представителя по вопросам свободы средств массовой информации) варьируется от контроля за соблюдением прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, защите прав национальных меньшинств и проведения семинаров по повышению квалификации судей и сотрудников административных органов власти - до наблюдения за выборами и координации действий различных неправительственных организаций (НПО);
• военно-политическое измерение (включает меры укрепления доверия и безопасности, Договор об обычных вооруженных силах в Европе, договор "Открытое небо" и консультации в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности) - одно из наиболее эффективных и результативных направлений деятельности ОБСЕ [40];
• экономическое и экологическое измерение (слабая нормативная база, включающая лишь общие положения Заключительного акта в Хельсинки и Орхусскую конвенцию 1998 г. о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды);
• борьба с коррупцией (новое направление деятельности, выделившееся из человеческого измерения и впервые обозначенное, как отдельная сфера активности ОБСЕ на Стамбульском саммите 1999 г.) тесно связана с идеей верховенства закона (rule of law) и предполагает тесное взаимодействие с НПО.

Традиционно считается, что ОБСЕ относительно сильна в области, относящейся к "человеческому измерению", в частности, при проведении подготовки и наблюдения за выборами. Столь же расхожим является представление о том, что в области предотвращения кризисов и урегулирования конфликтов ОБСЕ практически бессильна, так как не обладает необходимым военным потенциалом для проведения миротворческих операций. С нашей точки зрения, такая постановка вопроса создает предпосылки для еще одного "мифа ОБСЕ", который, в отличие от рассмотренных ранее, распространен не только в России, но и во многих странах Запада.

Действительно, за десять лет своего существования ОБСЕ накопила значительный опыт наблюдения за выборами. Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве является небольшой, но весьма эффективно действующей организацией, сотрудники которой при необходимости способны координировать работу нескольких сотен наблюдателей в масштабах средней европейской страны. Инструментарий и методика ОБСЕ позволяют проводить наблюдение за выборами (и, в ряде случаев, их подготовку) даже в экстремальных условиях.

Тем не менее признание результатов выборов действительными либо недействительными, а в ряде случаев и само решение о проведении выборов, являются политическими вопросами, находящимися в компетенции высших органов ОБСЕ (в первую очередь, Действующего председателя). Практика показывает, что в ряде случаев такие вопросы решаются в зависимости от политической конъюнктуры, а иногда и под давлением других международных организаций. Примером может служить ситуация в Боснии и Герцеговине, где ОБСЕ обеспечивала функции инструмента гражданской стабилизации. Одной из ключевых задач ОБСЕ в Боснии и Герцеговине было решение вопроса о том, действительно ли существует возможность проведения выборов в сложившихся условиях.

Оценивая информацию, собранную сотрудниками миссии на местах (миссия располагала 5 региональными центрами, 20 полевыми бюро, 238 сотрудниками, 35 из которых являлись экспертами по наблюдению за выборами) действующий председатель ОБСЕ Ф.Котти на заседании Постоянного Совета ОБСЕ в Вене 25 июня 1996 г. указал на отсутствие условий для проведения свободных, справедливых и демократических выборов, предусмотренных Дейтонскими соглашениями. Однако под давлением США, выступавших архитекторами и режиссерами Дейтонской системы, Ф.Котти подтвердил необходимость проведения выборов 14 сентября 1996 г.

Журналисты и независимые наблюдатели отмечали многочисленные и грубые нарушения закона о выборах, однако ОБСЕ признало, что технически выборы были проведены правильно и прошли без серьезных инцидентов. Фактически в Боснии был реализован сценарий, общие контуры которого, намеченные еще в решениях Совета НАТО в Осло (4 июня 1992 г.) легли в основу Парижского мирного договора (14 декабря 1995 г.) и Договора о мерах по укреплению доверия и безопасности в Боснии и Герцеговине, подписанного 26 января 1996 г. в Вене.

Согласно этому сценарию, структуры ОБСЕ действовали в сфере гражданского строительства параллельно с военным компонентом - Силами по выполнению соглашений (СВС), а позднее Силами стабилизации НАТО, выполняя политические рекомендации руководящего комитета Совета по выполнению [Дейтонских] соглашений, главную роль в котором играла американская делегация, возглавляемая заместителем госсекретаря США Р.Холбруком.

Неоднозначными представляются итоги деятельности ОБСЕ в Косово. Как известно, первая миссия ОБСЕ в этом регионе была учреждена еще в 1992 г. После отзыва долгосрочных миссий СБСЕ в Косово, Санджаке и Воеводине летом 1993 г., вызванного реакцией СРЮ на приостановление ее членства в СБСЕ, ситуация в крае долгое время находилась вне контроля международного сообщества. Для ОБСЕ, которая ставила себе в заслугу "предотвращение конфликта в Косово" в результате организации политического диалога между лидером косоваров И.Руговой и лидерами сербского населения края, такое положение вещей было особенно невыгодным. Начиная с весны 1998 г.

ОБСЕ активизировало настойчивые и достаточно жесткие попытки убедить президента СРЮ С.Милошевича дать согласие на размещение на территории края миссии ОБСЕ по проверке в Косово (МПК). Несмотря на то, что югославское руководство тесно увязывало этот вопрос с возобновлением членства СРЮ в ОБСЕ, действующий председатель ОБСЕ Б.Геремек, использовал все находившееся в его распоряжении возможности для того, чтобы добиться развертывания миссии на территории Косово без каких бы то ни было предварительных условий. С этой целью он усилил давление на Генерального секретаря ООН, буквально бомбардируя его докладами с информацией о положении в Косово и о мерах, предпринятых ОБСЕ.

Со ссылкой на информационные источники ОБСЕ, в том числе на наблюдения, проведенные миссией ОБСЕ в Албании, Б.Геремек сообщал Генеральному секретарю ООН о наступательных операциях, сопровождавшихся ожесточенными боевыми действиями и потерями в живой силе, потерях среди гражданского населения и росте числа беженцев из региона. Он довел до сведения Генерального секретаря ООН свое мнение, согласно которому кризис в Косово вступил в фазу, "чреватую непредсказуемыми последствиями для региональной стабильности". При этом подчеркивалось, что ОБСЕ по-прежнему готова содействовать мирному урегулированию конфликта в Косово в рамках решений, принятых ее государствами-участниками [41].

Многие аспекты деятельности миссии ОБСЕ в Косово позволяют сделать вывод о том, что одной из ее основных, хотя и не декларируемых задач, была подготовка к последующему развертыванию на территории края сил НАТО, осуществленному после натовских бомбардировок Югославии [42]. Эта подготовка велась как внутри края (проводились переговоры с полевыми командирами ОАК, фактически выстраивалась административная структура края, рассчитанная на период гуманитарной интервенции), так и вне его (обработка общественного мнения в западных странах с использованием непроверенной либо фальсифицированной информации, наподобие случая с массовыми захоронениями у села Рачак).

Наконец, по данным российских военных специалистов, входивших в состав миссии в Косово, среди 2000 наблюдателей ОБСЕ были специальные команды - авианаводчики, в задачу которых входила установка радиомаячков, нанесение на карту целей с помощью приборов для определения точных координат объектов со спутника. Таким образом, за четыре месяца работы миссии ими была подготовлена полная карта всех целей в Косово [43]. Эта информация, безусловно, требует дальнейшей проверки, однако связь полевой деятельности миссии с эскалацией военных действий в крае признается даже в сентябрьском (1999 г.) докладе Постоянного совета ОБСЕ, посвященном проблеме Косово.

В то же время нельзя недооценивать ту безусловно положительную роль, которую миссия ОБСЕ по проверке сыграла в предотвращении массовых "этнических чисток" и в общем снижении межэтнического и межконфессионального противостояния в Косово. В течение нескольких месяцев в крае была фактически выстроена система "мягкого международного протектората", делавшая невозможными серьезные конфликты между сербами и албанцами. Можно предположить, что, если бы созданная тогда структура просуществовала еще несколько лет, проблему Косово действительно удалось бы решить мирными средствами. С другой стороны, уход ОБСЕ из края, безусловно, спровоцировал рост сербо-албанского противостояния и, как следствие, вмешательство военно-политической машины НАТО.

Нельзя не отметить и тот факт, что потенциал ОБСЕ в области урегулирования конфликтов и особенно координации миротворческих операций оценен пока что далеко не должным образом. При этом внимание аналитиков, как правило, привлекает к себе тот факт, что ОБСЕ не располагает собственными миротворческими силами наподобие "голубых касок" ООН. Однако этот вопрос никоим образом не может считаться ключевым для повышения роли ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности. Более того, в активе ОБСЕ имеется весьма успешная операция по поддержанию мира (peacekeeping operation), известная как "операция Альба".

Она заключалась в размещении весной 1997 г. на территории Албании, где многочисленные вооруженные столкновения между сторонниками Демократической и Социалистической партий грозили перерасти в крупномасштабную гражданскую войну, многонациональных сил. Хотя действия многонациональных сил (в состав которых входили контингенты европейских стран, главным образом, Италии) осуществлялись в соответствии с мандатом СБ ООН, общий политический контроль за проведением операции, соблюдением демократических принципов в Албании, посреднические функции и обеспечение связи между различными элементами операции (военными структурами, международными организациями и НПО) были возложены на ОБСЕ.

Справедливо отмечалось, что подобная ситуация стала возможной не столько благодаря стремлению ОБСЕ получить роль координатора операции, сколько вследствие нежелания других европейских организаций брать на себя эту миссию [44]. Тем не менее нельзя не признать, что объем полномочий ОБСЕ в ходе операции "Альба" был реализован на достаточно высоком уровне, не в последнюю очередь благодаря усилиям и энергии личного представителя действующего председателя Ф.Враницкого, выступавшего сторонником проведения полномасштабной миротворческой операции, полностью подмандатной ОБСЕ.

Координируя деятельность Присутствия ОБСЕ в Албании, Ф. Враницкий добился значительного прогресса в обеспечении мира и гражданской стабильности в стране. Этот пример показателен, так как позволяет опровергнуть скептические утверждения о том, что ОБСЕ является не более чем бессильным наблюдателем, не располагающим необходимым для миротворческой активности инструментарием. И структурно, и организационно ОБСЕ вполне может брать на себя выполнение подобных задач: проблема, как правило, заключается в выработке единой политической позиции и персональной способности координатора задействовать потенциал ОБСЕ для достижения заявленных целей. Возможно, как раз в силу относительной слабости ОБСЕ по сравнению с другими институтами международной и европейской бюрократии, эффективность ее действий во многом связана с человеческим фактором.

Дополнительные возможности в этой сфере открывает перед ОБСЕ концепция оперативного реагирования (РЕАКТ), принятая на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. Она предусматривает создание групп оперативной экспертной поддержки и сотрудничества, находящихся в распоряжении ОБСЕ. Этот потенциал быстрого развертывания, базирующийся на широком спектре знаний и опыта гражданских экспертов, позволит ОБСЕ решать проблемы до их перерастания в кризисы, и, при необходимости, быстро развертывать гражданский компонент операции по поддержанию мира.

Такие группы могли бы также использоваться в качестве мобилизационного ресурса, способного служить подспорьем в быстром развертывании крупномасштабных или специализированных операций. Планирование и развертывание деятельности с использованием ресурсов РЕАКТ на местах будет осуществляться специальным Оперативным центром в рамках Центра по предотвращению конфликтов, который в случае необходимости будет поддерживать связь с другими международными организациями и институтами в соответствии с Платформой безопасности, основанной на сотрудничестве.

Важным шагом на пути к дальнейшему раскрытию потенциала ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности является зафиксированное в Хартии европейской безопасности положение о том, что ОБСЕ может, от случая к случаю и на основе консенсуса, принимать решение о выполнении той или иной роли в поддержании мира тогда, когда государства-участники сочтут, что ОБСЕ является наиболее эффективной и подходящей организацией. Согласно Хартии, ОБСЕ также может принимать решение о предоставлении мандата, покрывающего деятельность других инструментов по поддержанию мира, и прибегать к поддержке государств-участников, а также других организаций для привлечения ресурсов и экспертной помощи. Она вправе предоставлять координационные рамки для таких усилий в соответствии с Платформой безопасности, основанной на сотрудничестве [45].

В то же время опасно переоценивать возможности ОБСЕ в этой области, поскольку, связанные принципом консенсуса, государства-участники могут не принять необходимого для проведения миротворческой операции решения в ситуации, когда будут затронуты стратегические интересы страны или группы стран, вовлеченных в конфликт. "Мы должны быть реалистами, - заявил новый действующий председатель ОБСЕ В.Шюссель в послании Постоянному совету 13 января 2000 г., - несмотря на все стандарты и нормы поведения, совместно одобренные государствами - участниками, не ОБСЕ принимает решения о войне и мире". С этим трудно не согласиться.

Анализ документов и практического опыта ОБСЕ опровергает устоявшиеся представления о том, что эта организация представляет собой всего лишь форум для дискуссий, неспособный к осуществлению реальных действий в области европейской безопасности. В равной степени не имеют под собой основания теоретические построения, согласно которым ОБСЕ могла бы стать альтернативой НАТО при формировании структуры европейской безопасности. Однако это следствие слабости не столько самой ОБСЕ, сколько системы кооперативной безопасности, в рамках которой группы государств, имеющих несовпадающие геополитические, стратегические, военно-политические, экономические и т.д. интересы пытаются решать возникающие между ними проблемы неконфронтационным путем.

Надо иметь в виду, что деятельность ОБСЕ в сфере "человеческого измерения" и постконфликтного строительства, равно как и в области поддержания мира, при всей своей эффективности, может осуществляться для достижения политических целей международных организаций либо групп стран, которые в данный момент занимают лидирующие позиции в ОБСЕ и обладают наибольшим международным авторитетом. В этом смысле ОБСЕ может быть инструментом проведения политики, идущей вразрез с интересами России в том или ином регионе евроатлантического пространства. Однако те же институциональные возможности ОБСЕ могут в ряде случаев быть применены для защиты российских интересов там, где другие дипломатические рычаги неэффективны или неприменимы. Примером может служить деятельность Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ М. Ван дер Стула, достаточно последовательно отстаивающего интересы русского населения стран Балтии.

Важным аспектом проблемы остается недостаточная репрезентативность России в институтах и миссиях ОБСЕ. Так, из 1400 наблюдателей миссии ОБСЕ в Косово (размещенной на территории края после дислокации там СДК НАТО) насчитывалось не более двух десятков представителей России. Это вопрос не столько финансирования (первоначально Россия представила заявку на участие 100 своих наблюдателей), сколько политики Секретариата ОБСЕ и тех государств, интересы которых он отражает>, в отношении представительства России в ОБСЕ.

Значительный интерес, который представляет ОБСЕ для России, обусловлен не только тем фактом, что это - одна из немногих европейских организаций, в которой Россия обладает полноценным правом голоса и возможностью влиять на выработку политических решений. В равной степени справедливо и обратное: ОБСЕ играет исключительную роль в том регионе, где другие европейские организации практически не представлены - а именно, в России и странах СНГ.

Западная Европа, перенасыщенная институтами международной бюрократии, значительно меньше нуждается в ОБСЕ, нежели страны ЦВЕ, республики Балтии, Закавказья, Средней Азии и сама Россия. По сути дела, на всем огромном пространстве "от Бреста до Владивостока" действуют только две европейские организации - ОБСЕ и Совет Европы, однако ограниченное влияние последнего и маргинальная роль, которую в нем играет Россия, не позволяют рассматривать его как реальный инструмент влияния Запада. В то же время ОБСЕ действует по преимуществу на востоке Европы, поскольку именно там ее потенциал может быть раскрыт наиболее полно и без риска вторгнуться в сферу ответственности какой-либо другой европейской организации. Осознать тот факт, что Россия и страны СНГ нужны ОБСЕ не меньше, чем ОБСЕ им - одна из первостепенных задач для российской внешней политики.

ОБСЕ, безусловно, не раскрыла еще всех своих возможностей. В интересах России усиливать свои позиции в рамках этой организации, наращивать свое присутствие в миссиях и институтах ОБСЕ, проводить постоянный мониторинг использования инструментов ОБСЕ в тех или иных регионах зоны ее ответственности, искать новых союзников, пусть даже на временной основе, для решения тактических задач и достижения стратегических целей российской внешней политики.

Примечания
[1] На русском языке в настоящее время существует только одна фундаментальная работа, посвященная истории СБСЕ/ОБСЕ - сборник документов этой организации, подготовленный Институтом Европы РАН совместно со Стокгольмским международным институтом исследования проблем мира (СИПРИ): От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994. - М., 1996. - Т. I-III.
[2] Ropers N., Schlotter P. Regimeanalyse und KSZE-Process // Regime in den internationalen Beziehungen / Ed. by Kohler-Koch B. - Baden-Baden, 1989. - P. 323
[3] Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки // От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994. - Т. I. - С. 33.
[4] Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки // От Хельсинки до Будапешта. - Т. I. - С. 33.
[5] Skilling H.G. The Madrid Follow-up // Canada and the Conference on Security and Cooperation in Europe / Ed. by R.Spencer. - Toronto, 1984. - P. 310.
[6] Подготовка такого документа предусматривалась решениями Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе (Стокгольм, январь 1984 г.), однако до 1986 г. реальных шагов в этом направлении не предпринималось.
[7] Поводом к встрече послужило приглашение президента Франции Ф.Миттерана.
[8] Впоследствии Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).
[9] Парижская Хартия для новой Европы // От Хельсинки до Будапешта. - Т. II. - С. 310.
[10] First Meeting of the Council. Summary of Conclusions. Statement on the Situation in Yugoslavia. - Berlin, 1991. - P. 16.
[11] Eyal J. Europe and Yugoslavia: Lessons From a Failure. - L., 1993. - P. 25.
[12] О ходе переговоров на Венской встрече СБСЕ см.: Lehne S. The Vienna Meeting of the Conference on Security and Cooperation in Europe, 1986-1989. - Boulder, 1991, а также The Human Dimension of the Helsinki Process: The Vienna Follow-up Meeting and its Aftermath / Ed. by Arie Bloed, Pieter van Dijk. - Dordrecht, 1991.
[13] Министр иностранных дел Чехословакии.
[14] Дин Дж. Соединенные Штаты и ОБСЕ - от поддержки к "благосклонному безразличию // Ежегодник ОБСЕ 1995. - М, 1996. - С. 83.
[15] Heraclides A. Helsinki-II and Its Aftermath. - L., N.Y., 1993. - P. 14.
[16] Дин Дж. Ук. соч. - C. 89.
[17] Lehne S. The CSCE in the 1990s: Common European House or Potemkin Village? - Laxenburg (Austria), 1991. - P. 6-10.
[18] Tanja G.J. Peaceful Settlement of Disputes within the Framework of the CSCE // Helsinki Monitor. - 1994. - # 3. - P. 45.
[19] Дин Дж. Ук. соч. - С. 85.
[20] Подробнее об этом см. в Главе 3.
[21] Послание Генерального секретаря ООН участникам встречи в верхах СБСЕ // Дипломатический вестник. - 1997. - #15-31 авг. - # 15-16. - С. 17.
[22] Речь А.В. Козырева на первом заседании Совета по внешней политике России, 2 июля 1992 г. // Там же. - С. 62.
[23] Выступление Б.Н.Ельцина на встрече руководителей Верховного Совета и Правительства России 14 июля 1992 // Там же.
[24] Там же.
[25] CSCE Budapest Document 1994. Toward a Genuine Partnership in a New Era. - P. 16.
[26] Обращение Б.Н. Ельцина к участникам встречи глав государств и правительств ОБСЕ в Лиссабоне // Дипломатический вестник. - 1997. - Янв. - # 1. - С. 6.
[27] Там же. - С. 5-6.
[28] Выступление Е.М. Примакова на заседании ССАС 11 декабря 1996 г. // Там же. - С. 10.
[29] Выступление Е.М. Примакова в Копенгагене 18 декабря 1997 г.
[30] Говоря о "потеплении" или "охлаждении" отношений в рамках ОБСЕ, следует иметь в виду, что этот процесс как правило (но не всегда) отражал общую картину взаимоотношений России и Запада. С этой точки зрения, период 1986-1992 гг. характеризовался прогрессирующим "потеплением", 1993-1995 гг. - период ярко выраженного "охлаждения", 1996 г. - точка стабилизации, 1997-1998 гг. - постепенное "потепление", 1999 г. - кризис и новое "охлаждение", получившее свое кульминационное выражение в гневной отповеди Б.Н. Ельцина западным державам в Стамбуле ("Ельцин не стучал ботинком, но он уже развязывал шнурки", - мрачно пошутил один из американских дипломатов).
[31] Россия за Ивановым // Коммерсант. - 1999. - 20 нояб.
[32] Angelakis T. Russian Elites’ Perceptions of NATO Expansion: The Military, Foreign Ministry, and Duma // International Security Information Service Briefing Paper. - 1997. - May. - # 11. - P. 2.
[33] Хартия европейской безопасности // Ук. соч. - Пункт 10.
[34] Tanja G.L. Op. cit. - P. 48.
[35] См. текст Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне от 19 ноября 1999 г. (пункт 34): http://www.osce.org/.
[36] Выступление Е.М. Примакова на заседании ССАС 11 декабря 1996 г. // Дипломатический вестник. - 1997. - Янв. - # 1. - С. 10.
[37] Лукин В. У России должна быть своя концепция европейской безопасности // Независимая газ. - 1996. - 14 мая.
[38] Римская Декларация сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве (7-8 ноября 1991 г.) // От Хельсинки до Будапешта. - Т. III. - С. 374.
[39] Коммюнике сессии Совета НАТО. Брюссель, 19 декабря 1991 г. // Там же. - С. 401.
[40] Военно-политическое измерение ОБСЕ подробно анализируется в Главе 8.
[41] OSCE Digest. - 1998. - March. - Vol. 5. - # 3. - P. 6.
[42] Из интервью автора с сотрудниками Миссии ОБСЕ по проверке в Косово.
[43] Шпионы из ОБСЕ метили цели бомбардировок в Югославии // Версия. - 1999. - 20-26 апр. - # 15 (39); информация подтверждена в интервью с представителями Министерства обороны РФ.
[44] Kwaasteniet M. A lost opportunity for the OSCE? // Helsinki Monitor. -1998. - # 1. - P. 19
[45] См. пункт 46 раздела "Поддержание мира" Хартии европейской безопасности, принятой Стамбульским саммитом ОБСЕ.