год 2010-й - более 30.000.000 обращений

На протяжении 1990-х годов внимание российских экспертов в области европейской безопасности было почти полностью поглощено проблемой внешней экспансии НАТО на восток. При этом вплоть до конца десятилетия проблемам внутренней перестройки альянса в России уделялось гораздо меньше внимания. Впрочем, этому вряд ли стоит удивляться, поскольку в начале 1990-х годов проблема расширения НАТО поглощала львиную долю внимания военно-политического руководства самого альянса, а дебаты по этому вопросу даже на некоторое время оттеснили на второй план вопросы его стратегической переориентации и внутренней трансформации.

Однако необходимость реагировать на многочисленные конфликты и кризисы в Европе и за ее пределами, разразившиеся или обострившиеся в 90-е годы, требовала повышенного внимания к проблемам предотвращения конфликтов и "управления кризисами", послужив одним из стимулов к интенсификации, с середины 1990-х годов, усилий по внутренней трансформации блока. Более того, кризисные события в Европе весны-лета 1999 г., совпавшие по времени с официальным завершением первой волны расширения НАТО, показали, что экспансия блока на восток не стала наиболее адекватной реакцией на основные угрозы европейской безопасности на рубеже веков и вообще имела к ним мало отношения.

1. Стратегия и практика "кризисного реагирования" НАТО в 1990-е годы

На фоне международной политической "оттепели" рубежа 1980-х - 1990-х годов НАТО, выполнявшая на протяжении послевоенного периода скорее сдерживающую, чем военно-наступательную функцию, оказалась перед необходимостью как внешней адаптации к новым международным условиям, так и тесно связанной с ней внутренней структурной перестройки. В годы "холодной войны" НАТО, в соответствии со статьей 51 Устава ООН и статьей 5 собственного Устава, представляла собой региональный пакт, целью которого было обеспечение "коллективной обороны" его членов.

Однако после исчезновения полувекового противника - СССР и ОВД - необходимость сохранения НАТО в том виде, в котором она просуществовала все послевоенные годы, так же, как необходимость существования широкомасштабного американского военного присутствия в Европе и центральной роли альянса в системе трансатлантической и западноевропейской безопасности, впервые была поставлена под сомнение, по крайней мере, теоретически. Таким образом, в начале 1990-х годов НАТО столкнулась с неизбежным кризисом собственной институциональной идентичности.

С окончанием "холодной войны" важнейшим фактором пересмотра стратегических приоритетов НАТО стало изменение характера основных угроз международной безопасности. Несмотря на то, что глобальное противостояние сверхдержав ушло в прошлое, степень конфликтности и политико-военной нестабильности в Европе и мире не столько уменьшилась, сколько приобрела качественно новое содержание. На первый план вышли проблемы регулирования многочисленных очагов региональной напряженности, которое не только превратилось в одно из ключевых направлений мировой политики, но и приобрело резко военизированный характер - все более очевидным стало преобладание так называемого силового умиротворения над "традиционным миротворчеством" времен "холодной войны". Однако характер этих изменений вырисовывался не сразу.

Первый и наиболее интенсивный вооруженный региональный конфликт эпохи развала биполярной системы - события в Персидском заливе 1990-1991 гг. - напрямую не затронул европейскую безопасность. Однако уже этот конфликт свидетельствовал об усилении роли Североатлантического альянса как основной военно-политической организации стран Запада. Прямое участие НАТО в операции 1991 г. было еще невелико и ограничилось проведением двух оборонительных операций: организацией системы обороны и раннего предупреждения для южной части Турции (операция "Даун Сет"), наблюдением за передвижением морского транспорта по Средиземному морю (операция "Меднет") и военно-политическими консультациями с командованием многонациональных сил. Важно то, что сама операция антииракской коалиции фактически стала возможной только благодаря активному использованию годами отлаженных механизмов взаимодействия, сложившихся в рамках интегрированной военной структуры НАТО.

Впоследствии опасения относительно обвального возникновения или обострения после окончания "холодной войны" крупных региональных конфликтов в форме широкомасштабной агрессии со стороны региональной державы (типа захвата Кувейта Ираком в августе 1990 г.) не подтвердились. Вопреки этим опасениям, центр регионального вооруженного противостояния сместился в сторону более ограниченных по масштабу и географическим параметрам столкновений, подобных этнополитическим конфликтам в Центральной и Восточной Африке (Заир, Бурунди, Сомали), Юго-Восточной Азии (Индонезия), на Среднем Востоке (Афганистан) и в бывшей Югославии. Изменения в характере региональных конфликтов 1990-х годов развивались по двум основным направлениям.

Во-первых, происходило постепенное размывание грани между конфликтами низкой и средней интенсивности (субконвенционального и конвенционального характера). Усреднение интенсивности локально-региональных конфликтов было связано с ростом после окончания "холодной войны" возможностей ведения продолжительных военных действий без опасности перерастания их в глобальный конфликт, массовым притоком оружия в регионы, ограниченными ресурами воюющих сторон, недостаточными для поддержания конфликта на уровне обычной войны (и, соответственно, возросшей зависимостью военных действий от сезонных факторов при профессионализации лишь части участвующих в них вооруженных формирований) [1].

Во-вторых, размывалась военно-политическая грань между внутренними и межгосударственными конфликтами [2]. Сравнительно быстрая интернационализация внутригосударственных противоречий стала, с одной стороны, неизбежным следствием этнополитического передела, которым сопровождался распад биполярной системы, а с другой стороны, одним из проявлений общемировой тенденции глобализации и роста взаимозависимости. Вследствие этого именно ограниченные конфликты внутреннего интернационализированного характера стали основным типом вооруженного противостояния в 1990-е годы.

Опасность угроз, создаваемых конфликтами внутреннего интернационализированного типа, усугубляется тем, что они, как правило, носят комплексный характер и являются частью более широкого геополитического противостояния. Примером служат образовавшиеся в первой половине 1990-х годов в ряде районов мира целые "зоны нестабильности", для которых характерна постоянная военно-политическая напряженность и периодические вспышки насилия (например, протянувшаяся от Юго-Восточной Европы до Ближнего и Среднего Востока "дуга кризисов", включающая территорию бывшей СФРЮ и юга бывшего СССР вплоть до Восточного Туркестана, и примыкающие к ней районы конфликтов в Кашмире, Таджикистане/Афганистане, Чечне и т. д.). Типичными для последнего десятилетия XX в. и наиболее острыми конфликтами внутреннего интернационализированного типа стали войны на территории бывшей Югославии - в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Косово.

Серия серьезных провалов 1993-1994 гг. в области регулирования локально-региональных конфликтов не только в странах "третьего мира" (крах многонациональной операции в Сомали, кровопролитные межплеменные столкновения в Бурунди и Заире, рост внутренней нестабильности на Гаити, обострение ситуации в Афганистане и Анголе), но и в центре Европы (на территории бывшей Югославии), свидетельствовала о том, что "традиционное миротворчество", доминировавшее в таких международных организациях, как ООН, больше не срабатывает. В этих условиях основная нагрузка по реагированию на "новые вызовы" международной безопасности легла на США как на единственную мировую сверхдержаву.

Однако на нынешнем переходном этапе в развитии международных отношений, который характеризуется не абсолютной, а относительной, или "смягченной", однополярностью [3], единоличное бремя ответственности за поддержание глобальной безопасности оказалось непосильным даже для США, что сделало задачу укрепления союзнических отношений - прежде всего, с европейскими партнерами по НАТО - основным американским внешнеполитическим приоритетом. Военно-политические структуры НАТО естественным образом подключились к поиску адекватного ответа на "новые вызовы" европейской безопасности в рамках разработки и проведения в жизнь новой антикризисной стратегии альянса.

Антикризисная стратегия НАТО стала одним из основных направлений внутренней трансформации альянса и разрабатывалась она в тесной взаимосвязи со стратегией его расширения (внешней адаптацией). Несмотря на то, что с окончанием "холодной войны" региональные конфликты приблизились к границам НАТО, ни один из них не представлял собой серьезную угрозу национальной безопасности какого-либо государства - члена этой организации. Необходимо было решить формальную проблему участия объединенных вооруженных сил НАТО в военных операциях, которые, во-первых, не были бы напрямую связаны с обеспечением обороны государств - членов альянса, а во-вторых, проходили бы за пределами его территориальной "зоны ответственности". Таким образом, пересмотру подлежали как стратегические функции альянса, так и его географическая ориентация.

Первым шагом к решению задачи превращения НАТО из оборонительного союза в организацию, нацеленную на обеспечение "коллективной безопасности" ее членов, должна была стать одобренная в ноябре 1991 г. Стратегическая концепция альянса. Ее еще отличал оптимизм по поводу возросших "возможностей успешного разрешения кризисов на ранних стадиях" [4] и потенциала для развития панъевропейского диалога и сотрудничества в этой области, а также признание ведущей роли СБСЕ в регулировании конфликтов в Европе (при возможном участии ЕС, ЗЕС и ООН) [5]. Тем не менее, уже в этом документе была высказана озабоченность по поводу непредсказуемости новых угроз европейской безопасности и предположение о том, что для решения подобных проблем может потребоваться военная мощь альянса [6].

Однако реальные события намного опередили ход стратегической мысли НАТО: параллельно теории, а зачастую и обгоняя ее, развивалась практика все более активного участия альянса в операциях по поддержанию мира и силовому умиротворению. Именно непосредственный опыт практического участия в регулировании кризисов и конфликтов в Европе на протяжении 1990-х годов, а также новые оперативно-тактические концепции альянса в этой области, послужили основой для формирования современной антикризисной стратегии НАТО.

Еще в июне 1992 г. на сессии Североатлантического совета в Осло, наряду с поддержкой укрепления миротворческого потенциала ООН, было заявлено о готовности предоставить ресурсы и экспертные возможности блока для проведения миротворческих операций под эгидой СБСЕ. Решением саммита СБСЕ в Хельсинки (июль 1992 г.) допускалась возможность привлечения к таким операциям вооруженных сил альянса. Впервые получив юридические основания для выхода за пределы зоны своей ответственности, НАТО немедленно приступила к практическому участию в миротворческой операции ООН в Югославии (военно-морские силы альянса были направлены в Адриатическое море для наблюдения за выполнением эмбарго, установленного резолюцией 713 СБ ООН). На состоявшейся в декабре 1992 г. сессии Североатлантического совета региональные конфликты уже были признаны главной угрозой европейской безопасности, а их урегулирование - одной из важнейших задач альянса.

По мере того, как все более очевидной становилась неспособность "голубых касок" ООН, дислоцированных в Боснии и Хорватии, выполнять возложенные на них Советом Безопасности ООН задачи, силы и ресурсы НАТО стали все более широко привлекаться к поддержке сил ООН по охране (СООНО) на территории Боснии и Герцеговины. С середины 1993 г. силы НАТО уже не только блокировали Союзную Республику Югославию (СРЮ) с моря (с июня 1993 г. - совместно с ЗЕС), но и осуществляли контроль за соблюдением зоны, закрытой для полетов авиации конфликтующих сторон, обеспечивали оперативный штаб СООНО персоналом и оборудованием, занимались кризисным планированием, защитой "голубых касок" ООН, наблюдением за передвижениями сторон и сдачей тяжелых вооружений, а также созданием "зон безопасности" [7] (т. е. фактически выполняли основной объем задач по осуществлению мандата ООН еще до заключения Дейтонских мирных соглашений по Боснии).

В апреле 1994 г., в рамках первой в истории альянса наступательной операции, силы НАТО нанесли ракетно-бомбовые удары по позициям боснийских сербов [8] (при наличии довольно расплывчатого мандата Совета Безопасности ООН, "вольно интерпретированного" альянсом). К лету 1995 г. в Боснии сложилась ситуация, позволяющая говорить о полном доминировании НАТО в зоне конфликта. В июне в Боснии были размещены силы быстрого реагирования (СБР) НАТО с целью защиты "голубых касок" ООН [9] - впервые без предварительного одобрения Совета Безопасности.

Однако этого оказалось недостаточно для выправления баланса сил между конфликтующими сторонами, и НАТО приступила к нанесению массированных ракетно-бомбовых ударов по позициям боснийских сербов (август-сентябрь 1995 г.), заручившись, при формальном отсутствии резолюции СБ ООН, негласным одобрением со стороны командующего СООНО [10]. Именно эта операция НАТО, согласованная с наземным мусульмано-хорватским наступлением, заложила основу для заключения Дейтонских мирных договоренностей по Боснии (октябрь-ноябрь 1995 г.) и официальной передачи всей полноты командования от ООН к НАТО.

На фоне практического участия НАТО в регулировании конфликтов на территории бывшей Югославии в начале 1990-х годов при ведущем участии США предпринимались попытки сформулировать специфическую "миротворческую" доктрину альянса. Уже в первом документе, принятом в этой связи Военным комитетом НАТО в августе 1993 г., нашел отражение американский тезис об отсутствии принципиального различия между "поддержанием мира" и "силовым умиротворением" [11]. От сил по поддержанию мира требовалась способность "оперативно переключаться с одного вида миротворческой деятельности на другой", которая ставилась в зависимость от "готовности прибегнуть к эскалации боевых действий для достижения военных целей" [12].

Последующая документация НАТО характеризовалась еще более тесным сближением с американским подходом к "миротворческой" деятельности. Так, в черновом варианте доктрины НАТО по "поддержанию мира" (от 28 февраля 1994 г.) отрицалась необходимость согласия конфликтующих сторон на введение миротворческого контингента и, соответственно, ставился под сомнение критерий беспристрастности международных сил по поддержанию мира [13].

Показательно, что ни один из черновых проектов доктрины по поддержанию мира до сих пор не получил одобрения Североатлантического совета, т. е. не стал официальным документом альянса. В середине 1990-х годов в качестве основной причины такого положения дел чаще всего назывались политико-теоретические разногласия между США и их европейскими партнерами, прежде всего Францией, а также между самими европейскими странами - членами НАТО по целому комплексу вопросов, связанных с миротворческой деятельностью [14].

Однако, даже с постепенным сближением подходов США и их основных союзников по НАТО в этой сфере, у альянса так и не появилось официальной миротворческой доктрины. Вероятно, по мере того, как прояснялась отчетливая военно-силовая направленность и характер операций, осуществляемых альянсом вне зоны своей ответственности, необходимость в их политико-теоретическом оформлении в рамках специальной "миротворческой" доктрины, принятие которой потребовало бы титанических усилий по согласованию позиций основных государств-членов НАТО, отпала сама собой.

Действительно, проблема реагирования на новые вызовы международной безопасности, связанные с локально-региональными кризисами и конфликтами 1990-х годов, выходит далеко за рамки чисто "миротворческой деятельности" и носит гораздо более фундаментальный характер. После окончания "холодной войны" перед национальными вооруженными силами США, их основных европейских союзников по НАТО, а также других крупных военных держав с особой остротой встала проблема переориентации громоздких военных структур, нацеленных на осуществление/отражение широкомасштабной конвенциальной агрессии в условиях ядерного сдерживания, на выполнение более узких и специфических "антикризисных" задач, требовавших несравненно большей гибкости, мобильности и более активного использования мер невоенного (например, полицейского или административного) характера.

Суть проблемы заключается в том, что современные вооруженные силы, способные в случае необходимости вести полномасштабную обычную межгосударственную войну, в целом не подготовлены к ведению субконвенциональных военных действий в рамках операций по поддержанию мира или силовому умиротворению в зонах локальных и региональных этнополитических конфликтов более низкой интенсивности, часто внутригосударственного характера. Для НАТО это противоречие вылилось в проблему сочетания функций обеспечения "коллективной обороны" (статья 5 Вашингтонского договора) с подготовкой к "антикризисным операциям" вне зоны ответственности альянса.

Теоретически существует два пути решения этой фундаментальной проблемы.

• Первый вариант, нацеленный на ее решение на оперативно-тактическом уровне, отражает нынешнее положение дел и состоит в предоставлении силам, участвующим в миротворческих операциях, основ специальной подготовки при сохранении задач стратегического развертывания и обеспечения в качестве их приоритетной функции.
• Более радикальный вариант решения проблемы на структурном уровне предполагал бы, при сохранении "необходимого и достаточного" потенциала обычных вооруженных сил, создание в структуре вооруженных сил или вне ее нового компонента - мощных формирований, специально предназначенных для постоянного ведения субконвенциональных операций невоенного типа, включая поддержание мира и силовое умиротворение (очевидно, что прообразом таких сил послужили бы современные "силы специального назначения").

Выбор, сделанный ведущими державами Запада во главе с США в пользу первого варианта, был во многом предопределен. В условиях существенного сокращения расходов на оборону содержать довольно громоздкие, но постепенно сокращающиеся обычные вооруженные силы, используя их, по мере необходимости, в нетрадиционных операциях по силовому умиротворению со всеми вытекающими из этого издержками, все же значительно дешевле, чем предпринимать их радикальную перестройку. При этом использование одних и тех же обычных формирований для выполнения как традиционных функций вооруженных сил, так и операций невоенного типа требовало их объединения в рамках единой системы командования.

Практическое решение связанных с этим проблем в рамках Североатлантического альянса должна была обеспечить концепция "многонациональных оперативных сил" (МОС), [*] впервые предложенная на рассмотрение Совета министров НАТО министром обороны США Л.Эспином в Травемюнде (октябрь 1993 г.) и одобренная на Брюссельской встрече глав государств и правительств альянса в январе 1994 г. [15]. Основная идея состояла в том, чтобы, не меняя приоритетной ориентации НАТО на обеспечение "коллективной обороны" (Статья 5), сделать интегрированную военную структуру альянса достаточно гибкой для выполнения и других миссий - прежде всего в рамках "кризисного реагирования".

Концепция "многонациональных оперативных сил" представляла собой модификацию американской модели "объединенных оперативных сил быстрого развертывания", разработанной еще в 1979 г. в целях повышения эффективности военных действий ограниченной интенсивности, и отражала возрастающее значение многонациональных формирований, прежде всего в сфере "кризисного реагирования". Концепция предполагала образование мобильных многофункциональных силовых подразделений (оперативных сил), объединяющих формирования всех родов войск и предусматривающих совместное участие национальных вооруженных сил государств - членов НАТО, в первую очередь, в антикризисных операциях. МОС создавались в рамках "сил реагирования", уступавших по численности двум другим компонентам ОВС НАТО (главным оборонительным силами и силам усиления), но включавших наиболее боеготовые и хорошо оснащенные силы - 15% военных бригад НАТО, 17% самолетов и 40% кораблей [16].

Основой функционирования МОС в рамках интегрированной военной структуры НАТО стала новая система командования, построенная на принципе "выделения, но не отделения". Этот принцип предусматривал выделение из состава региональных командований НАТО части персонала, который при необходимости мог бы быть использован для организации оперативного штаба, ответственного за проведение любой конкретной операции, а затем усилен соответствующими модулями ("компоновочными блоками").

Это должно было обеспечить максимальное использование ресурсов региональных командований НАТО и, соответственно, значительную экономию средств и времени, что в условиях "кризисного реагирования" приобретает принципиальное значение. В перспективе предполагалось распространение принципа "выделения, но не отделения" на всю сферу комплектования миротворческих контингентов НАТО, в том числе во взаимодействии с ЗЕС и с участием стран - членов программы "Партнерство ради мира" (ПРМ) [17].

Таким образом, концепция МОС должна была служить инструментом для подготовки к ситуациям, требующим формирования жесткого штабного "ядра" для осуществления командования и контроля над многонациональными формированиями. В этом смысле МОС фактически объединили в себе элементы двух основных видов современных многонациональных сил - временной коалиции (типа антииракской), образованной для выполнения какой-либо конкретной операции, и союзнического объединения, функционирующего на постоянной многонациональной основе (например операция Сил по выполнению мирных соглашений (СВС) НАТО в Боснии).

В первые годы после первоначального одобрения концепции МОС ее разработчики уделяли основное внимание созданию новой системы командования многонациональными операциями и коалиционному строительству, т. е. преимущественно техническим аспектам формирования МОС [18]. В то же время гораздо более сложные и острые политико-военные проблемы - особенно касающиеся процесса принятия политических решений по применению МОС и взаимодействия с европейскими союзниками, в том числе в рамках ЗЕС, - оставались как бы на втором плане.

Все предпринимавшиеся с начала 1994 г. в рамках Группы предварительного политического координирования попытки достигнуть прогресса в согласовании политических аспектов МОС оказались безуспешными - в основном, из-за разногласий между США и их европейскими союзниками. Речь прежде всего шла о Франции, которая, не являясь с 1966 г. частью интегрированной военной структуры НАТО, претендовала на доступ к коллективным ресурсам альянса без обязательного контроля и командования со стороны США. Последние, в свою очередь, не желали поступаться контролем над силами и ресурсами, которые, в соответствие с концепцией МОС, могли быть предоставлены в распоряжение штабных структур, не являющихся частью интегрированной военной структуры НАТО.

Чтобы иметь возможность участвовать в планировании и формировании "многонациональных оперативных сил", Франция также выдвинула предложение о создании отдельной секции по МОС в брюссельской штаб-квартире НАТО. Помимо этого, сохранялись разногласия между США и Францией по проблеме политического контроля над силами, принимающими участие в антикризисных и "миротворческих" операциях (во Франции прямой политический контроль над осуществлением подобных операций традиционно гораздо более жесткий, чем в США).

После трудных дебатов большую часть этих проблем удалось урегулировать уже к Берлинской встрече Североатлантического совета (июнь 1996 г.). Мощным стимулом к изменению позиции Франции в пользу укрепления сотрудничества с НАТО послужило нежелание Парижа после заключения Дейтонских договоренностей оставаться в стороне от формирования СВС НАТО в Боснии [19]. Уже в декабре 1995 г. Франция заявила о готовности возобновить свое членство в Комитете оборонного планирования, а также направить представителя в Военный комитет НАТО. В свою очередь, и США пришлось пойти на некоторые уступки, в результате чего были достигнуты следующие договоренности о том, что:

• политический контроль над операциями МОС осуществляется Североатлантическим советом, одобрение со стороны которого становится обязательным условием развертывания штабных структур МОС;
• командование операцией может осуществляться штабными структурами как НАТО, так и ЗЕС (в случае совместной операции под эгидой ЗЕС ее командующим автоматически становится европейский генерал - заместитель Главнокомандующего ОВС НАТО в Европе, в то время как контроль над предоставлением ЗЕС ресурсов альянса ложился на главные командования НАТО); важнейшая уступка со стороны США состояла в фактическом признании возможности размещения американских войск под европейским командованием [20].

Таким образом, значение концепции МОС вышло далеко за пределы оперативной командно-штабной реформы НАТО. Задача создания МОС носила комплексный, многофункциональный характер и затрагивала саму суть трансатлантической связки в новых международных условиях. В более широком плане концепция была нацелена на то, чтобы, не внося изменений в текст Североатлантического Договора 1949 г., решить проблему использования вооруженных сил альянса в миссиях, выходящих за рамки чисто оборонительных операций и осуществляемых за пределами территории государств - членов НАТО, совместно и даже под командованием ЗЕС и/или с участием государств, не являющихся членами НАТО (подобно операции СВС НАТО в Боснии).

Опыт СВС и сменивших их впоследствии Сил стабилизации НАТО в Боснии широко использовался на протяжении всех трех фаз реализации концепции "многонациональных оперативных сил" [21]. Некоторые эксперты даже склонялись к тому, чтобы рассматривать операцию НАТО в Боснии как полноценную операцию МОС. Однако большинство специалистов-практиков придерживаются более осторожной позиции в этом вопросе, указывая на то, что СВС создавались осенью 1995 г., когда концепция МОС "была еще в зародыше"[22].

Впоследствии идеи преобразования СВС НАТО в Боснии в силы под командованием ЗЕС с задействованием ресурсов НАТО (по типу МОС) [23] не были реализованы. Хотя силы НАТО в Боснии отличал целый ряд характеристик, свойственных МОС, и прежде всего система командования и контроля по типу МОС, они оставались формированием "ad hoc", предназначенным для выполнения конкретной, весьма специфической задачи.

В то же время основной смысл концепции состоит в более широкой и комплексной институционализации многонациональных структур, операций и процедур в рамках НАТО. Более того, именно попытка использовать концепцию МОС для решения одновременно слишком многих военно-политических и институциональных проблем, стоящих перед альянсом, объективно понижала ее эффективность именно как инструмента "кризисного реагирования". Это стало дополнительным стимулом к модернизации уже действовавших процедур и развитию специфических оперативно-тактических нововведений в области "кризисного реагирования".

Так, параллельно успешно проведенным в ноябре 1997 и в марте 1998 г. первым командно-штабным учениям в рамках реализации концепции МОС, были активизированы традиционные ежегодные учения по "управлению кризисами" (Crisis Management Exercises - CMX). Изменения коснулись пересмотра не только сценариев учений, но и состава их участников в сторону его расширения - как за счет партнеров НАТО по ПРМ, так и за счет вовлечения военно-политических структур ЗЕС. Отталкиваясь от опыта участия стран - партнеров НАТО в боснийской операции СВС, в 1997 г. руководство альянса впервые официально пригласило эти страны участвовать в учениях по "управлению кризисами", правда, еще в весьма ограниченном объеме [24].

В учениях 1998 г., которые включали военно-политические консультации с партнерами, а также осуществление совместного планирования в рамках операции по поддержанию мира во главе с НАТО, приняла участие уже 21 страна - участница ПРМ. В 1999 г. учения были впервые посвящены отработке превентивного "кризисного реагирования" в соответствии с мандатом Совета Безопасности ООН. Наиболее амбициозный характер носила программа учений 2000 г., в рамках которых ЗЕС впервые выступил полноправным партнером НАТО в области "кризисного реагирования". Сценарий учений был намеренно усложнен: их целью стала проверка способности НАТО одновременно реагировать на кризис, связанный с обеспечением "коллективной обороны" альянса (Статья 5), и предоставить необходимые ресурсы и силы в распоряжение Западноевропейского Союза для проведения миротворческой операции (под командованием ЗЕС).

Важнейшим нововведением 1990-х годов в области кризисного реагирования НАТО стало введение в теорию и практику альянса американской концепции гражданско-военного взаимодействия (Civil-Military Cooperation - CIMIC), впервые опробованной НАТО в Боснии [25]. Идея состояла в том, чтобы одному из модулей/компоновочных блоков в стройной системе МОС придать исключительно функции взаимодействия с "гражданскими" организациями в области реализации гражданских (невоенных) аспектов мирного соглашения.

Функцией такого модуля, получившего название "Центра гражданско-военного сотрудничества" (ЦГВС), должна была стать не собственно реализация гражданских аспектов мирного урегулирования, а оказание самой разнообразной поддержки (информационной, технической, координационной и т. д.) различным межгосударственным и неправительственным организациям, занимающимся проблемами беженцев, гуманитарной помощью, восстановлением местных административных органов, разрушенной экономики и т. п. (на момент начала развертывания СВС НАТО в Боснии действовало 530 таких организаций) [26].

Результаты деятельности ЦГВС в Боснии, а затем в Косово носили двойственный характер. С одной стороны, большинство технических проблем - таких, как первоначальное доминирование в ЦГВС американских офицеров - специалистов по гражданским делам (из-за отказа Франции и Великобритании допустить их к работе в своих контингентах и отсутствия у большинства других государств-участниц операции подготовленного персонала) - со временем были преодолены.

С другой стороны, в работе ЦГВС постепенно наметилось серьезное противоречие между задачей создания из множества разрозненных организаций дееспособного костяка, на который можно было полностью возложить ответственность за реализацию гражданских аспектов мирных соглашений даже после вывода сил НАТО из зоны конфликта, - и отчетливо проявившимся стремлением не просто сотрудничать с гражданскими организациями, но и контролировать их действия.

Здесь важно подчеркнуть, что вся концепция гражданско-военного взаимодействия НАТО подчинена прежде всего военным задачам альянса: в рабочих документах НАТО "гражданско-военное сотрудничество" определяется как "военная операция, основной задачей которой является поддержка гражданских властей, населения, международных и правительственных организаций, которая будет способствовать выполнению военной задачи" [27].

Мероприятия по отработке средств и методов "кризисного реагирования" стали неотъемлемой частью и других инициатив, предпринятых в рамках трансформации альянса, в частности, программы "Партнерство ради мира". Основной смысл ПРМ состоял в том, чтобы смягчить остроту противоречий, связанных с расширением НАТО на восток, а также обеспечить эффективную подготовку и реформирование вооруженных сил стран - кандидатов в члены НАТО с целью достижения их взаимодополняемости с силами альянса.

Помимо этих задач, программа ПРМ предусматривала привлечение стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СНГ к участию в совместных операциях по поддержанию мира, для чего при Совете североатлантического сотрудничества (ССАС) [**] была создана специальная Рабочая Группа по сотрудничеству в области миротворческой деятельности. Предполагалось, что операции, проводимые НАТО совместно с партнерами по ССАС будут "осуществляться только при наличии соответствующего мандата ООН или ОБСЕ" и иметь своей целью лишь поддержание мира, но никак не силовое умиротворение [28]. Таким образом, изначально было оговорено, что операции по насильственному принуждению к миру остаются в исключительном ведении НАТО и не предполагают каких-либо консультаций с государствами, не являющимися членами альянса.

Практический опыт сотрудничества с партнерами НАТО по линии ПРМ служит еще одним свидетельством в пользу нового подхода к проблеме использования ресурсов НАТО, на решение которой как раз и была нацелена программа МОС. Таким образом, концепция МОС способствовала развитию многостороннего сотрудничества в рамках ПРМ, и наоборот. Совместные миротворческие маневры ПРМ 1994-1996 гг. на территории Польши, Нидерландов и США немало способствовали интеграции и стандартизации военных структур НАТО и ряда стран - кандидатов в члены НАТО в рамках подготовки к операциям по поддержанию мира и предотвращению конфликтов по типу МОС.

Идеальным полигоном для отработки совместных операций в рамках "кризисного реагирования" стала Босния (в ходе операции СВС НАТО 20 стран, не являвшихся членами НАТО, предоставили около 30% всех сил), а также участие партнеров НАТО в ежегодных маневрах по "управлению кризисами". В этом контексте выдвинутая руководством НАТО идея "расширенного ПРМ" может рассматриваться не только как попытка консолидации партнеров НАТО, оставшихся за бортом "первого эшелона" расширения альянса, но и как отработка варианта развертывания МОС в формате "НАТО-плюс".

Совокупность концептуальных разработок и оперативно-тактических нововведений, базирующихся на десятилетнем опыте вмешательства в конфликты и кризисы 1990-х годов, составила основу современной антикризисной стратегии НАТО, которая продолжает динамично развиваться. Ее нынешнее состояние зафиксировано в новой Стратегической концепции НАТО, принятой на юбилейном саммите альянса в марте 1999 г. Несмотря на то, что характер и географические параметры "новых вызовов" безопасности альянса определены весьма условно (речь идет о "нестабильности в евроатлантическом регионе и вокруг него, а также возможных региональных кризисах на периферии альянса"), они стоят на первом месте в числе наиболее вероятных угроз, опережая опасности, исходящие от ядерных держав, связанные с распространением ОМУ и т. д.

Более того, впервые названы источники и причины локальной или региональной нестабильности в евро-атлантическом регионе и на его периферии, причем, наряду с "этническими и религиозными распрями, территориальными спорами" и т. п., в качестве таковых указаны "распад государств" и "провал реформаторских усилий" [29].

На примере новой Стратегической концепции особенно четко просматриваются стоящие перед альянсом проблемы в области парирования угроз, связанных с локально-региональными этнополитическими конфликтами. Так, в стратегических документах НАТО явно недооценивается специфика операций невоенного типа, составляющих основу "кризисного реагирования". Согласно Стратегической концепции НАТО, для успешного предотвращения конфликтов и реагирования на кризисы требуются в основном те же военно-политические ресурсы и возможности (единая структура командования и военная инфраструктура, многонациональный характер военной подготовки, тщательное предварительное планирование), что и для обеспечения "коллективной обороны" (вскользь отмечается, правда, что операции по предотвращению и "управлению кризисами" могут потребовать и специальной подготовки, но не более того) [30].

Авторы концепции вообще отказываются классифицировать имеющиеся в распоряжении альянса силы в соответствии с поставленными перед ними задачами (коллективная оборона, с одной стороны, или антикризисные и миротворческие операции, с другой), подразделяя формирования НАТО лишь в зависимости от степени их боеготовности и мобильности [31]. Это полностью соответствует взятому альянсом курсу на отрицание принципиального различия между полномасштабными военными действиями и "операциями невоенного типа" и на объединение "солдата и миротворца в одном лице" (наиболее ярким выражением этого курса является концепция МОС).

При всех преимуществах такого подхода, он практически ничего не дает с точки зрения выработки стратегии реагирования на невоенные вызовы безопасности, создаваемые современными локально-региональными конфликтами, и мало способствует увеличению эффективности антикризисных операций НАТО. Очевидно, что в рамках интегрированной военной структуры НАТО существуют определенные структурные (институциональные) ограничения для качественного прорыва в этой области. С активизацией и даже рутинизацией использования НАТО в качестве инструмента силового умиротворения в Европе (а в перспективе - и в прилегающих регионах) неизбежно растет тенденция к принятию на себя альянсом верховной ответственности за весь процесс мирного урегулирования, включая его гражданские аспекты.

Это происходит де-факто в ходе вмешательства НАТО в Боснии и Косово, даже несмотря на довольно острожную позицию политического руководства некоторых стран - членов альянса в данном вопросе. Между тем военно-политический блок НАТО по определению не приспособлен и в принципе не способен обеспечить весь комплекс мероприятий, связанных с реализацией мирного урегулирования. И хотя НАТО по возможности пытается работать в максимально тесном контакте с различными международными и неправительственными организациями (активно используя в этих целях Центры военно-гражданского сотрудничества в Боснии и Косово), поиск оптимального соотношения военных и невоенных методов регулирования конфликтов остается серьезной проблемой для альянса.

Как известно, наиболее эффективным методом "управления кризисами" является их успешное предотвращение, важность которого подчеркивается и новой Стратегической концепцией НАТО [32]. Однако доктринальная и практическая зацикленность альянса на "кризисном реагировании" не позволяет уделить адекватное внимание этому важнейшему направлению миротворческой деятельности. Более того, в отдельных случаях вмешательство НАТО в острейшие этнополитические противоречия, в том числе на ранней стадии, оказывает дестабилизирующее влияние и скорее служит средством обострения конфликтов, чем способствует их урегулированию (ярчайший пример тому - косовский кризис 1998-1999 гг.).

В этом смысле фундаментальная для альянса проблема состоит в попытке противостоять угрозам, связанным со сложнейшими этнополитическими конфликтами, урегулирование которых требует международного вмешательства на долговременной или постоянной основе, методами "кризисного реагирования" (использование которых неизбежно сопровождается и даже характеризуется крайней политизированностью, непропорционально высокой ролью средств массовой информации и "пиаровского" компонента в целом, и т. п.).

Логика "кризисного реагирования" (главное - убрать с экранов телевизоров и мониторов образы беженцев и жертв "агрессии", этнических чисток или "геноцида") не предполагает приоритетного учета не только долгосрочных последствий вмешательства извне, но и объективных требований мирного урегулирования конфликта - и в лучшем случае оборачивается весьма ограниченным успехом. Таким образом, вне зависимости от контекста взаимоотношений Россия - НАТО, перед альянсом так или иначе стоит проблема неадекватности стратегии "кризисного реагирования" тому вызову, который представляет собой основной тип современного локально-регионального конфликта - интернационализированная гражданская война.

2. Общий контекст взаимоотношений России и НАТО до обострения кризиса вокруг Косово

"Фактор НАТО" стал основной проблемой во взаимоотношениях России с Западом в сфере европейской безопасности, по крайне мере, с началом дебатов о расширении альянса на восток, в ходе которых руководство России неоднократно получало от представителей альянса заверения в том, что после окончания "холодной войны" он представляет собой чисто оборонительный союз, не имеющий ни намерений, ни политической воли вести наступательные военные операции. Более того, в самой России рядом экспертов на протяжении большей части 1990-х годов высказывалось мнение о "позитивном" характере процесса внутренней трансформации НАТО (в сторону придания блоку политико-военного, а не военно-политического характера) в противовес "негативному", с российской точки зрения, процессу расширения НАТО на восток [33].

По мере того, как становилось ясно, что идея построения панъевропейской системы безопасности нереалистична, а интересы России, не вовлеченной ни в одну из двух основных европейских организаций (НАТО и ЕС), при решении вопросов европейской безопасности либо учитываются в минимальной степени, либо не учитываются вовсе, направленность как внешней, так и внутренней трансформации Североатлантического альянса не могла не приобретать угрожающего характера для России. Отсутствие ясности в вопросе о том, в какие именно регионы НАТО может направить свои вооруженные силы, в сочетании с готовностью альянса выйти за пределы "зоны ответственности", определенной Вашингтонским договором 1949 г., с тревогой воспринимались в России задолго до того, как весной 1999 г. началась военная операция НАТО против СРЮ и была изменена Стратегическая концепция альянса.

Даже в лучшие для отношений между Россией и НАТО времена их взаимное сотрудничество, носившее весьма ограниченный характер, не смогло развеять эти опасения. Так, программа "Партнерство ради мира" оказалась для России не чем иным, как подготовкой и оформлением расширения НАТО на восток. Как страна, сама не собирающаяся вступать в НАТО, Россия была мало заинтересована в том, что составляло суть ПРМ, - в достижении взаимодополняемости с силами НАТО и реформировании собственных вооруженных сил по натовскому образцу.

Свою роль в том, что "Партнерство ради мира" так и не стало действенным механизмом для развития отношений между Россией и НАТО, сыграло и стремление военно-политического руководства НАТО в рамках ПРМ подогнать под одну мерку, во-первых, страны с совершенно различным уровнем развития и боеготовности вооруженных сил (от Словении до России), а во-вторых, как государства, стремящиеся во что бы то ни стало вступить в альянс, так и способные сотрудничать с ним лишь по весьма ограниченному кругу конкретных вопросов. В итоге российские представители не участвовали в мероприятиях в рамках ПРМ на постоянной основе.

Такая же судьба постигла и одобренную в мае 1995 г. индивидуальную программу партнерства России с НАТО. После истечения в 1998 г. срока действия этой программы Россия отказалась его продлить и еще за неделю до начала бомбардировок Югославии (март 1999 г.) официально заявила о том, что ограничивает свое участие в ПРМ ролью наблюдателя - очевидно, в знак протеста против официального вступления в НАТО Польши, Венгрии и Чехии. На протяжении всего этого периода Россия рассматривала свое участие в ПРМ прежде всего как лишний козырь в политико-дипломатической игре - практическую ценность для Москвы представляло не столько активное партнерство с НАТО, сколько возможность манипулировать угрозой его ограничения или полного свертывания.

Кроме того, росла обеспокоенность России активным участием в ПРМ государств - членов СНГ. Следует подчеркнуть, что влияние процесса расширения альянса и активизации его деятельности за пределами зоны ответственности на военно-политическую ситуацию в СНГ носило двоякий характер. С одной стороны, "фактор НАТО", безусловно, способствовал ускорению военно-политической интеграции России и Белоруссии. С другой стороны, военно-политические структуры НАТО все больше ориентировались на антироссийские силы в Содружестве независимых государств и альянс в целом постепенно приобретал характер одного из главных внешних дестабилизаторов СНГ как единой, хотя и весьма рыхлой структуры. Резкость официальной российской реакции на процесс принятия стран Центральной и Восточной Европы в НАТО объяснялась прежде всего стремлением предотвратить "вступление альянса на территорию бывшего СССР".

Эти опасения, находившие подтверждение, в частности, в отчетливо антироссийском характере ряда учений в рамках ПРМ (например, маневров "Си бриз" в августе 1997 г. в Крыму), имели свою логику: нестабильность внутренней ситуации в новых независимых государствах в любой момент могла поставить их на грань серьезного внутреннего конфликта, вероятность интернационализации которого повышалась по мере продвижения НАТО к российским границам.

Такая ситуация, в случае ее возникновения, неизбежно привела бы к втягиванию России во внутриполитические конфликты в соседних странах - роль, крайне нежелательная для Москвы как на нынешнем этапе, так и в обозримом будущем. Несколько особняком здесь стоит весь комплекс проблем, связанных со странами Балтии, вступление которых в НАТО создало бы реальную стратегическую проблему для России в районе Балтийского моря и превратило бы Калиниград в "Западный Берлин XXI века" -российский эксклав внутри территории стран - членов НАТО.

Параллельно предпринимавшимся на протяжении 1990-х годов попыткам наладить контакты на формальном уровне, политики и эксперты с обеих сторон выражали сдержанный оптимизм относительно практического сотрудничества России и НАТО, особенно в области совместной миротворческой деятельности и регулирования региональных конфликтов. Достаточно успешное оперативное взаимодействие России и НАТО в рамках операции Сил по выполнению соглашений/Сил стабилизации НАТО в Боснии дало основания некоторым обозревателям сделать вывод о "возможности проведения более масштабных совместных операций" [34]. Действительно, первый эксперимент с участием российских формирований в "миротворческой" операции НАТО в Боснии, одобренный декларацией Совета Федерации от 5 января и оформленный Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г., сыграл немаловажную роль в дальнейшем развитии отношений России и НАТО (что, впрочем, отнюдь не снимало проблему политической целесообразности участия России в боснийской операции НАТО).

Основой для принятия решения о присоединении России к операции НАТО в Боснии стали опасения тогдашнего российского руководства по поводу того, что отсутствие России на Балканах в условиях ухода оттуда ООН окончательно укрепят позиции НАТО в регионе и в Европе в целом. Нельзя сбрасывать со счетов и стремление определенной части российской политической и военной элиты вдохнуть таким образом жизнь в "Партнерство ради мира" и представить сотрудничество с НАТО в Боснии в качестве последнего рубежа против экспансии альянса на восток [35].

Однако время показало, что эти расчеты были ошибочными, а надежды не оправдались. Неудивительно, что после выступления России в роли статиста на переговорах в Дейтоне и Париже, российской бригаде в СВС НАТО была отведена гораздо меньшая роль, чем до этого российскому миротворческому контингенту в составе СООНО. Как показал опыт боснийской операции, даже на том этапе, когда казалось, что отношения России с НАТО развиваются по восходящей, любое практическое взаимодействие в области миротворческой деятельности было ограничено определенными рамками.

• Во-первых, показательно, что такое сотрудничество оказалось возможным на Балканах - в регионе, где взаимодействие с НАТО непосредственно не затрагивало жизненно важные интересы национальной безопасности России (уже на этом этапе можно было предположить, что чем ближе предполагаемая операция НАТО к границам СНГ и самой России, тем меньше вероятность какого-либо взаимодействия в рамках совместной операции).
• Во-вторых, все решения о практическом взаимодействии между Россией и НАТО принимались не на многосторонней основе, а в ходе двусторонних переговоров с США. Так, решение о размещении российского контингента в Боснии сначала было принято на основе двусторонних договоренностей между президентами России и США (встреча Ельцина-Клинтона в Гайд-парке (штат Нью-Йорк, 23 октября 1995 г.), детализировано в "Меморандуме о принципах управления", подписанном министерствами обороны РФ и США 8 ноября 1995 г., и лишь спустя два месяца оформлено в качестве соглашения между РФ и НАТО (от 4 января 1996 г.), причем в весьма нестандартном виде - в форме обмена письмами.
• В-третьих, взаимодействие в области "кризисного реагирования" и миротворческой деятельности ставило во главу угла проблему командования российским контингентом, требовавшую детальной проработки и весьма нестандартных решений, резко контрастирующих с процедурами, принятыми в рамках интегрированной военной структуры НАТО [36].
• В-четвертых, в случае острых политических разногласий между Россией и странами НАТО вопрос об обеспечении единства военного командования в рамках операции и о политическом контроле над российским контингентом оставался открытым. В условиях, когда Россия не имела никакого права голоса в отношении военных решений НАТО (в том числе в области "кризисного реагирования"), а лишь информировалась о них, и то нерегулярно и не в обязательном порядке, единственным реальным способом воспротивиться не устраивающим Москву решениям или действиям альянса в Боснии оставался вывод российского контингента из подчинения НАТО [37].
• Наконец, участие в операции НАТО, важное для России в силу стратегических интересов, связанных прежде всего с формированием новой системы безопасности в Европе, носило чисто символический характер с точки зрения реального влияния на военно-политическую обстановку в зоне конфликта и общей роли в процессе мирного урегулирования.

Частично опираясь на опыт сотрудничества в Боснии, 27 мая 1997 г. в Париже Россия подписала с альянсом Основополагающий акт о взаимоотношениях, сотрудничестве и безопасности с целью ограничить ущерб от первой волны расширения НАТО. При подготовке Акта обе стороны работали под жестким временным прессингом - важно было подписать документ до формального приглашения на вступление в альянс Польши, Чехии и Венгрии. В этом смысле особое значение для России имело провозглашенное Основополагающим актом отсутствие у НАТО "намерения, плана и причины" размещать ядерное оружие на территории новых членов и обещание пересмотреть Договор по обычным вооруженным силам в Европе (ДОВСЕ).

В более широком плане подписание Основополагающего акта теоретически должно было направить взаимоотношения России и НАТО в институциональное русло и способствовать развитию сотрудничества в таких областях, как миротворческая деятельность, борьба с терроризмом, нераспространение оружия массового уничтожения и т. д. Предполагалось, что Россия, формально не получившая в НАТО права голоса, сможет, тем не менее, оказывать ограниченное политическое влияние на страны НАТО в ходе обсуждения в рамках Совместного постоянного совета (СПС) вопросов, представляющих взаимный интерес [38].

В течение почти двух лет, прошедших после подписания Основополагающего акта и до временного разрыва отношений России с этой организацией в связи с событиями на Балканах весны-лета 1999 г., контакты в ходе встреч, предусмотренных регламентом СПС и Совместного постоянного военного комитета под эгидой СПС, по существу ограничивались составлением рабочих планов и обсуждением других организационных вопросов. Обмен мнениями по более существенным проблемам развития военной инфраструктуры, военно-доктринальным вопросам, проблемам ядерной безопасности, сотрудничества в области чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий не привел ни к каким конкретным результатам. Надежды России на то, что путем участия в СПС ей удастся не только влиять на отдельных членов НАТО, но и, образно выражаясь, "вбивать клин" между ними, не оправдались.

Руководство альянса упорно отказывалось обсуждать в рамках СПС такие важные для России вопросы, как дальнейшее расширение, разработка новой Стратегической концепции НАТО и перевооружение вооруженных сил Польши, Чехии и Венгрии, до выработки единой позиции всех стран - членов альянса по этим вопросам. Новая стратегическая концепция впервые была вынесена на обсуждение в рамках СПС лишь 10 марта 1999 г., накануне нападения НАТО на Югославию, когда в дискуссиях между Россией и НАТО уже доминировала косовская тема.

Таким образом, реализация Акта Россия-НАТО свелась к "ограничению ущерба" с обеих сторон и не вполне удачным попыткам в очередной раз наладить механизм совместных консультаций и мер доверия. В целом складывалось впечатление, что Основополагающий акт, зафиксировавший особый статус России в отношениях с НАТО, т. е. построенный на совершенно иных началах, чем программа "Партнерство ради мира", тем не менее повторял неудачный опыт присоединения России к ПРМ. Еще до начала бомбардировок СРЮ в отношениях России с НАТО наступила "техническая пауза".

Итак, вопреки ожиданиям ряда российских политиков и экспертов, Основополагающий акт Россия-НАТО оказал минимальное влияние на развитие ситуации в области безопасности в Европе. Отсутствие прогресса в рамках реализации Акта объяснялось прежде всего характером и содержанием самого документа, составленного в весьма расплывчатых выражениях и допускавшего не только противоречивые, но и взаимоисключающие толкования, его неясным международно-правовым статусом (в отличие, например, от протоколов о расширении НАТО, документ изначально носил характер межправительственного соглашения, не подлежащего ратификации, что давало альянсу формальные основания рассматривать его в качестве ни к чему не обязывающей политической декларации), а также связанными с ним завышенными политическими ожиданиями.

Как показал опыт совместной работы, ни у одной из сторон не было искреннего желания выполнять положения Основополагающего акта на практике и реальной заинтересованности в нем (в частности, российское военное представительство в штаб-квартире НАТО не было уполномочено решать сколько-нибудь серьезные вопросы и выполняло в основном представительские функции). Впрочем, при всем критическом отношении к Основополагающему акту в целом, важно подчеркнуть, что уже формальная фиксация им максимально возможного уровня сотрудничества с НАТО, на наш взгляд, стала достаточным основанием для того, чтобы Россия предприняла попытку установить "специальное партнерство" с альянсом.

И все же главный провал в деятельности СПС заключался в том, что он так и не стал органом не только для принятия совместных решений, но даже для консультаций в кризисных ситуациях. Неэффективность СПС в условиях кризиса со всей очевидностью проявилась с началом агрессии НАТО против СРЮ, приведшей к первому серьезному кризису в отношениях альянса с Россией с момента подписания Основополагающего акта. С 24 марта 1999 г.

Россия прервала все контакты с НАТО, полностью "заморозив" их на весь период бомбардировок. Военная операция НАТО против Югославии стала лучшим подтверждением того минимального значения, которое придавалось в НАТО Основополагающему акту: сам факт бомбардировок нарушил ряд базовых принципов взаимоотношений альянса с Россией, заложенных в Акте - таких, как "отказ от применения силы или угрозы силой друг против друга или против любого другого государства, его суверенитета, территориальной целостности или политической независимости..." и "предотвращение конфликтов и урегулирование споров мирными средствами..." [39].

3. Россия и антикризисная стратегия НАТО в свете косовского кризиса и войны против Югославии

Неудивительно, что с обострением в начале 1998 г. очередного кризиса на Балканах - на этот раз, в Косово - внимание российских внешнеполитических кругов сосредоточилось почти исключительно на действиях НАТО в регионе. Более того, есть все основания утверждать, что позиция России по вопросам косовского урегулирования диктовалась прежде всего логикой взаимоотношений Москвы с Североатлантическим альянсом. Решение НАТО атаковать суверенное государство в отсутствие соответствующего мандата Совета Безопасности ООН было воспринято в России как крайне опасный международный прецедент и последний удар по наследию Ялтинско-Потсдамской системы послевоенного мирового устройства.

Важно подчеркнуть, что хотя нападение на СРЮ стало своего рода "моментом истины" для взаимоотношений России и НАТО, кризис был во многом подготовлен всем предыдущим ходом их развития. Военная операция против Югославии воспринималась в России в комплексе с двумя другими важнейшими событиями в жизни альянса - официальным вступлением в НАТО трех стран ЦВЕ и принятием новой Стратегической концепции, расширявшей "зону ответственности" НАТО на все "евроатлантическое пространство" и создававшей формальную основу для дальнейших военных акций, не подкрепленных мандатом Совета Безопасности ООН [40].

Военная кампания против СРЮ, последовавшая за формальным вступлением в альянс трех стран ЦВЕ, не только оправдала самые пессимистические ожидания российских оппонентов расширения НАТО, но и продемонстрировала, что альянс действительно меняется - не столько за счет роста числа его членов, сколько за счет принципиального пересмотра основных функций и серьезной внутренней трансформации, причем в наиболее нежелательном и опасном для России направлении.

Характерно, что балканский кризис весны-лета 1999 г. продемонстрировал отсутствие каких-либо принципиальных различий в политической позиции и поведении трех стран ЦВЕ, уже ставших членами НАТО, и остальных государств региона, только стремящихся вступить в альянс (учитывая особую позицию Греции, можно утверждать, что более существенные различия наблюдались внутри самого альянса). Это в очередной раз свидетельствовало о том, что угрозу российским интересам представляет не столько сам по себе численный рост НАТО, сколько взаимосвязь между непосредственным расширением альянса и коренным изменением его функций и миссии.

Интернационализация косовского кризиса со всей очевидностью показала, что внешняя и внутренняя адаптация НАТО - это "две стороны одной медали", и антикризисная стратегия, примененная альянсом в Косово, наилучшим образом продемонстрировала их неразрывную связь. Таким образом, если российское противодействие расширению НАТО на восток еще можно было объяснить боязнью "старого НАТО", унаследованной от времен "холодной войны", то после нападения альянса на Югославию предметом опасений для России стало именно "новое НАТО".

С началом агрессии НАТО против Югославии Россия, и ранее выступавшая за решение косовской проблемы мирными средствами в рамках ООН и/или ОБСЕ, оказалась единственной из крупных европейских держав, непосредственно не вовлеченной в военные действия, что сделало ее основным кандидатом на роль посредника между воюющими сторонами.

Заметную роль в остановке военных действий на Балканах сыграла "челночная дипломатия" специального представителя президента РФ по Балканам, экс-премьера Виктора Черномырдина. Именно инициатива Кремля по направлению в Белград международной делегации в составе представителей России (В.Черномырдина) и ЕС (президента Финляндии М.Ахтисаари) для переговоров с югославским президентом С.Милошевичем, поддержанная руководством США, а затем и лидерами "Большой семерки" (так называемый боннский мирный план), послужила отправной точкой для выхода из кризиса.

Однако, несмотря на то, что соглашение с Милошевичем было достигнуто, "миротворческая" активность Черномырдина и предложенные Югославии условия прекращения военных действий вызвали весьма неоднозначную реакцию внутри России. В то время как администрацией Президента РФ соглашение было подано как небывалый успех российской дипломатии, реакция со стороны большинства Государственной Думы II созыва, военного и части дипломатического сообществ была скорее негативной. Это было связано с тем, что, отказавшись от ключевых российских требований в вопросе косовского урегулирования:

а) немедленного, еще до принятия соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, прекращения бомбардировок;

б) принятия всех решений, связанных с размещением в Косово миротворческого контингента, только под эгидой ООН, - В.Черномырдин фактически привез в Белград "план НАТО и мирового сообщества".

Россия не раз официально заявляла о готовности направить в край своих миротворцев (естественно, с согласия Белграда и при наличии соответствующего международного мандата). Однако в условиях разрыва отношений с НАТО решение об участии российского миротворческого контингента в операции НАТО в составе Сил международного присутствия по безопасности в Косово (СДК) [***] вызвало далеко не однозначную реакцию как в российском обществе, так и среди специалистов, выдвигавших три основных контраргумента.

• Отсутствие ясности в вопросе о том, насколько такое участие соответствует интересам национальной безопасности России. Суть аргумента состоит в том, что политические издержки российского участия в СДК вполне равнозначны возможным преимуществам, если не превышают их: вступая во взаимодействие с НАТО в Косово, Россия обретает сомнительное присутствие в крае, которое ничего не решает, и теряет при этом уникальную возможность играть роль беспристрастного посредника в деле косовского и югославского урегулирования.
• Отсутствие отдельного российского сектора в Косово. Суть аргумента состоит в том, что участие России в СДК имело бы смысл только в случае размещения российских войск в зонах компактного проживания сербского населения или в отдельном российском секторе, который служил бы "зоной безопасности" для сербского (и в целом неалбанского) населения.
  В противном случае российские миротворцы подвергались бы постоянному риску со стороны Освободительной армии Косово (ОАК) и в целом враждебно настроенного албанского большинства. И хотя создание отдельного российского сектора в Косово могло бы косвенно способствовать кантонизации края, последняя явилась бы единственным способом обеспечить безопасность местных сербов и представителей других этнических меньшинств, избежав при этом полного раздела Косово.
• Сложности с финансированием российского контингента в Косово. Первоначальные расходы на подготовку и оснащение российского миротворческого контингента (ориентировочно 60 млн руб.) осуществлялись на средства из военного бюджета на 1999 г., остальные затраты (подготовка и участие в миротворческой операции с учетом расходов на тыловое, транспортное и материально-техническое обеспечение), в соответствии с законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию и восстановлению мира и безопасности", должны обеспечиваться за счет средств федерального бюджета, выделяемых на международную деятельность.
  Судя по принятому Государственной Думой 22 сентября 1999 г. законопроекту о финансировании российского миротворческого контингента в Косово (в первом чтении), только за 1999 г. эта сумма должна была в общей сложности составить 36,8 млн долларов США. Задачу поиска этих средств предполагалось решить за счет дополнительных доходов федерального бюджета (20 млн долл.), а также за счет внебюджетных поступлений от видов деятельности, разрешенных министерствам иностранных дел (6,8 млн долл.) и обороны (10 млн долл.) [41], - прежде всего от экспортных поставок вооружения и военной техники. В условиях ведения федеральными войсками новой чеченской кампании финансирование российского миротворческого контингента в Косово легло дополнительным бременем на военный бюджет России.

В ходе чрезвычайно сложных переговоров по проблеме российского участия в СДК, которые проходили сначала в Москве, а затем в Хельсинки, военные и гражданские оппоненты "мирного плана" Черномырдина пытались "ограничить ущерб", нанесенный этим планом интересам России, настаивая на отдельном секторе для российского миротворческого контингента в Косово. В результате этих усилий, а также неожиданного июньского броска российских десантников из Боснии в Косово, поставившего НАТО перед фактом российского военного присутствия в крае, 18 июня 1999 г. в Хельсинки министром обороны США Уильямом Коэном и его российским коллегой Игорем Сергеевым было подписано соглашение об участии России в СДК.

Согласно хельсинкскому соглашению, Россия получила более высокий статус в рамках операции НАТО в Косово, по сравнению с боснийской операцией, а также полный оперативный (военно-политический) контроль над своими силами, в то время как тактический контроль был оставлен за СДК [42]. Эта схема выгодно отличалась от модели участия в СДК, первоначально предложенной России США (согласно американскому плану, российские миротворцы должны были быть постоянно размещены только в американском секторе) [43]. Однако, несмотря на то, что по условиям хельсинкского соглашения Россия оказалась единственной страной, постоянно представленной более, чем в одном секторе СДК, она не получила не только отдельного сектора, но и права размещать свои войска в зонах преимущественного проживания сербского/неалбанского населения.

Более или менее логичным объяснением того, почему Россия все же согласилась на хельсинкские условия участия в операции НАТО, является своеобразная "одержимость" российской внешнеполитической и военной элит "фактором НАТО" (который, конечно, не "повисает в воздухе", а в свою очередь является производным от общей финансово-экономической зависимости России от Запада и прежде всего США). Согласно этой логике, в условиях объективной военно-политической и экономической слабости России не существует альтернатив поиску той или иной формы сотрудничества с НАТО.

Окруженная с запада "санитарным кордоном", состоящим из государств - членов или кандидатов в члены НАТО, Россия, как более слабая сторона, просто не может себе позволить полностью игнорировать военно-политическую мощь альянса. Сотрудничество с НАТО необходимо российскому руководству по соображениям если не стратегического, то тактического характера, а участие российского контингента в СДК следует рассматривать как своеобразный "десант в тылу НАТО", который к тому же, по мнению ряда экспертов, может быть использован Россией для завоевания иного, качественно более высокого статуса во взаимоотношениях с альянсом [44].

Таким образом, в сложившейся к лету 1999 г. международной и внутриполитической ситуации Россия не могла себе позволить ни игнорировать НАТО, ни возобновить ассоциированные отношения с альянсом, что после югославских событий весны 1999 г. и в разгар предвыборной кампании в России вряд ли нашло бы понимание внутри страны. Выход из этого политического тупика был найден в форме российского практического участия в операции НАТО в Косово, в результате чего уже 23 июля 1999 г., спустя четыре месяца после начала натовских бомбардировок Югославии, вновь состоялось заседание СПС, компетенция которого cначала была ограничена обсуждением проблем, связанных с взаимодействием России и НАТО в Косово [45].

К осени 1999 г. отношения России с НАТО вернулись на уровень, предшествовавший заключению Основополагающего акта между ними, когда фактический бойкот Россией ПРМ сопровождался ее практическим участием в СВС НАТО в Боснии, с одной лишь разницей - образно говоря, если в первом случае речь шла о паузе в отношениях со знаком "плюс", то во втором случае - со знаком "минус".

Однако необходимость, продолжительность и характер российского участия в СДК продолжают вызывать сомнения. Даже спустя несколько месяцев после броска российских десантников из Боснии в Косово, по словам начальника Главного управления международного военного сотрудничества министерства обороны РФ Леонида Ивашова, было "преждевременно говорить о тесном взаимодействии между российским контингентом и СДК" [46]. Разногласия между Россией и НАТО сохраняются, напряженность в Косово не спадает, а положения резолюции СБ ООН #1244 либо напрямую нарушаются, либо просто игнорируются.

Препятствуя возвращению в край даже ограниченных сил ЮНА, руководство СДК и Миссии ООН по делам временной администрации для Косово (МООНВАК) допустило сохранение ОАК в качестве единого формирования, поддержав идею ее формальной трансформации в "гражданский" Корпус защиты, рассматриваемый албанскими боевиками как ядро вооруженных сил "этнически чистого" Косово, независимого от СРЮ. В условиях нереальности полного разоружения ОАК, де-факто контролирующей ситуацию в Косово (как заметил по этому поводу представитель СДК майор Ролан Лавуайе, "в принципе, мы просто не хотим конфликтовать" с ОАК [47]), Россия, тем не менее, сохраняет основания подозревать командование СДК в стремлении использовать военизированную структуру этнических албанцев в целях, отличных от предусмотренных резолюцией ООН #1244. В конечном итоге НАТО самим своим присутствием способствует отторжению Косово от Югославии, в том числе путем легализации ОАК - своего союзника в противостоянии Белграду.

Оставаясь единственной державой в Европе, заинтересованной в выполнении условий резолюции СБ ООН #1244 в полном объеме, Россия располагает весьма ограниченными возможностями влиять на ситуацию в Косово. Как и в Боснии, одним из наиболее радикальных вариантов остается вывод российских войск из Косово [48]. Более того, открытая враждебность ОАК по отношению к российским миротворцам, вылившаяся, в частности, в многомесячное противостояние в Ораховаце, не только продемонстрировала способность ОАК контролировать ситуацию в Косово даже в случае, когда ее действия вступают в противоречие с СДК, но и вызвала целый ряд спекуляций относительно возможного решения Москвы избрать самостоятельную роль для своих войск в Косово, на чем Россия настаивала с самого начала. При том, что даже символическое российское присутствие в Косово "тихо нервирует" НАТО, возможный отказ России от участия в СДК или поддержки усилий международного сообщества в Косово и налаживание стратегического партнерства с СРЮ не сделает задачу НАТО более легкой.

Проблема, однако, состоит в том, могут ли Россия и НАТО позволить себе провал совместной операции в Косово. Российское участие, безусловно, придало операции НАТО в Косово, являющейся по сути оккупацией части суверенного европейского государства, некую международную легитимность. В то же время Россия, хотя и не смогла использовать в своих интересах политические преимущества, которыми она обладала как страна, не вовлеченная в косовский кризис, все же получила возможность играть определенную роль в защите интересов неалбанского населения и служить препятствием для обретения краем независимости. Кроме того, в середине 1999 г. участие в СДК оказалось единственным поводом, который российское руководство могло бы использовать для оправдания даже ограниченного возобновления контактов с НАТО.

Как показал опыт сотрудничества России и НАТО, реальное взаимодействие воинских формирований в полевых условиях многое расставляет по своим местам. В этом смысле многое зависит от поведения НАТО в Косово. Некоторая надежда состоит в уже имеющем место постепенном "прозрении" представителей СДК, особенно на нижних эшелонах, относительно местных реалий, характера и целей албанских экстремистских военизированных группировок [49], которое все сильнее контрастирует с нежеланием руководства МООНВАК считаться с реальной ситуацией в крае. Одной из точек соприкосновения и сотрудничества между СДК и российским контингентом становится обеспечение безопасности неалбанского населения края.

В любом случае, косовский кризис на некоторое время охладил пыл НАТО относительно дальнейших операций вне зоны ответственности блока, а также частично - относительно новых волн расширения. Это дает России некоторую паузу для осмысления всего происходящего. Уроки войны НАТО против Югославии для России нашли не только свое практическое воплощение в серии мероприятий по повышению боеготовности российских вооруженных сил (например, проведение в июне 1999 г. наиболее крупных за десятилетие стратегических командно-штабных российско-белорусских учений под символичным названием "Запад-99"). Важнейшее значение операции НАТО состоит в том, что она послужила серьезным стимулом развития российской военно-политической мысли.

Нельзя сказать, что новые концепция национальной безопасности и военная доктрина РФ дали исчерпывающий ответ на вопрос о том, какую угрозу представляет собой НАТО непосредственно для России. Гораздо более четко в обоих документах прописано, почему расширение и возросшая активность Североатлантического альянса за пределами зоны его ответственности является угрозой международной безопасности в целом: в "Концепции национальной безопасности РФ" отмечается, в частности, что "попытки игнорировать интересы России при решении крупных проблем международных отношений, включая конфликтные ситуации, способны подорвать международную безопасность и стабильность, затормозить происходящие позитивные изменения в международных отношениях" [50].

Шесть из семи угроз национальной безопасности РФ, названных в концепции (стремление отдельных государств и межгосударственных объединений принизить роль ООН и ОБСЕ, опасность ослабления влияния России в мире, укрепление военно-политических блоков и союзов, прежде всего расширение НАТО и т. д.) и три из пяти дестабилизирующих факторов, приведенных в военной доктрине, имеют прямое или косвенное отношение к Североатлантическому альянсу. Несмотря на это, авторы концепции решаются лишь на общий вывод о том, что "возведенный в ранг стратегической доктрины переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире" [51].

Между тем, события на Балканах весны-лета 1999 г. дали почву для дискуссий о реальности возникновения "угрозы балканского типа" для России, о том, что означает такая угроза применительно к РФ и каков ее характер. Однако как в концепции национальной безопасности, так и в военной доктрине России, отражающих возросшую вероятность конфликта с НАТО, отсутствует определение формы такого конфликта.

Пытаясь по возможности оперировать терминами российской военной доктрины, возможный конфликт с НАТО можно определить как региональную войну, к которой может привести и эскалация локального конфликта, с высокой вероятностью применения тактического ядерного оружия (не касаясь вопроса о том, какими средствами можно противостоять подобной угрозе, отметим лишь, что она в любом случае весьма далека от "балканского типа").

В более конкретном плане вопрос сводится к тому, насколько велика угроза прямого вооруженного вмешательства НАТО в локальный конфликт на российской периферии с перспективой перерастания его в региональный (определенная в военной доктрине как угроза "ввода иностранных войск (без санкции СБ ООН) на территорию сопредельных и дружественных с РФ государств") [52]. Фраза "РФ и ее союзники", постоянно повторяющаяся в разделах обоих документов, посвященных внешним угрозам безопасности РФ, подчеркивает, что речь идет о прямой угрозе со стороны НАТО не столько самой России, сколько российским позициям и влиянию в "ближнем зарубежье".

В связи с этим особое значение приобретает противостояние в военно-политическом измерении СНГ двух тенденций, в соответствии с которыми уже фактически сформировались два военно-политических объединения - группа государств, продливших Ташкентский Договор о коллективной безопасности (ДКБ) - Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан [****] (за исключением Армении, все они входят также в Таможенный союз) - и объединение Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдавии (ГУУАМ), явно дистанцирующееся от Москвы и ориентирующееся на США и НАТО.

Если о конфронтации между двумя этими объединениями речь не идет, то существенное несовпадение интересов, в том числе в области безопасности, налицо. В этом смысле весьма показательна эволюция объединения Грузии, Украины, Азербайджана и Молдавии (ГУАМ) от консультативного механизма в международную организацию, из экономического форума государств, проводящих согласованную политику в области экспортной транспортировки нефти и газа, - в военно-политический союз.

Если соглашение о создании ГУАМ, формально ставившее своей целью сотрудничество в разрешении региональных - прежде всего экономических - проблем, было подписано на заседании Совета Европы в Страсбурге (октябрь 1997 г.), то договоренность о присоединении к соглашению Узбекистана была демонстративно заключена 24 апреля 1999 г. - в разгар бомбардировок Югославии силами НАТО и во время юбилейного Вашингтонского саммита альянса, бойкотированного Россией (параллельно Узбекистан, Грузия и Азербайджан заявили о выходе из ДКБ).

Экономической основой нового образования стала возникшая еще осенью 1997 г. идея сотрудничества в создании транспортного коридора Европа-Кавказ-Центральная Азия, стержнем которого должны были стать маршруты транспортировки ранней каспийской "азербайджанской" нефти. Однако угрозу российским интересам представляет не столько объединение "по региональным интересам" группы государств, в той или иной степени остающихся участниками СНГ, сколько возможная переориентация такой группировки на внешние, недружественные России силы.

Заинтересованность Азербайджана, Грузии и Молдавии, не контролирующих часть/части своей территории, а также Украины и Узбекистана, имеющих ряд нерешенных этнополитических проблем, в сотрудничестве с НАТО, проявившей себя мощным инструментом поддержки как сепаратистских движений (Косово), так и номинального "центрального" правительства (Босния), отчасти базировалась и на неспособности военно-политических механизмов СНГ, в частности ДКБ, обеспечить интересы стран ГУУАМ в отношении урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве. Однако реальность такова, что пока главной силой, сдерживающей, в частности, противоборствующие стороны в зоне грузино-абхазского конфликта и обеспечивающей мир в Южной Осетии, остается Россия, а не НАТО.

Формально стратегия США и НАТО в отношении этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве ставит целью снижение их вероятности за счет роста межгосударственного, преимущественно экономического, сотрудничества. Однако попытки распространить этот принцип лишь на ориентирующиеся на НАТО страны ГУУАМ, игнорируя при этом интересы других государств СНГ, не решают указанные проблемы, а лишь загоняют их вглубь, объективно способствуя складыванию на постсоветском пространстве и вокруг него системы противостоящих друг другу осей типа "Грузия-Азербайджан-Турция" и "Россия-Армения-Иран".

Осознавая неизбежность российского присутствия на Кавказе и в Центральной Азии и трудности, связанные с попытками урегулировать конфликты в СНГ без конструктивного участия или хотя бы благожелательного нейтралитета России, страны ГУУАМ выстраивают свою внешнюю политику таким образом, чтобы использовать укрепление партнерских отношений с Западом и военно-политических контактов с НАТО прежде всего как инструмент политического давления на Москву.

В этих условиях задача России заключается в том, чтобы не только не допустить интернационализации любого конфликта в СНГ до степени прямого вооруженного вмешательства извне, но и исключить возможность целенаправленного создания очагов напряженности вдоль российских границ с последующим втягиванием в них России. Если, как часто приходится слышать, основная внешняя угроза российской безопасности исходит с юга, то активизация на этом направлении Североатлантического альянса, который уже является основным проблемным фактором для России в Европе, напрямую противоречит интересам Москвы.

Наконец, что касается уроков, извлеченных Россией из антикризисной стратегии НАТО с точки зрения урегулирования кризисов и конфликтов вдоль собственных границ: создается впечатление, что российские военно-политические структуры, к сожалению, пошли по пути прямого заимствования элементов и даже некоторых основополагающих принципов антикризисной стратегии НАТО, без учета национальной специфики "военной организации" российского государства. В частности, это касается фундаментальной проблемы сочетания весьма специфической подготовки, необходимой для успешного ведения локальных войн и операций невоенного типа, с функциями ведения полномасштабных военных действий.

Идя по стопам антикризисной стратегии НАТО, военная доктрина России возлагает выполнение задач в операциях по поддержанию мира на вооруженные силы РФ (т. е. в основном на силы общего назначения), допуская привлечение "других войск, воинских формирований и органов" лишь "при необходимости". Российская военная доктрина предлагает готовить отдельные соединения и части по специальной программе, сочетая ее с подготовкой к применению этих сил по их прямому назначению [53]. В этом авторы доктрины вплотную следуют если не "букве", то "духу" принципа "выделения, но не отделения", на котором основана концепция МОС НАТО, и исходят из в корне неверного представления о том, что силы общего назначения способны успешно противостоять угрозам локального (часто невоенного) типа без особого ущерба для более высоких уровней обороноспособности страны [54]. Остается лишь надеяться на то, что, несмотря на некоторые положения военной доктрины РФ, на практике специфика "военной организации" российского государства будет учитываться в более полной мере.

Антикризисная стратегия НАТО не сводится только к операциям по поддержанию мира. Она предполагает миротворчество лишь на посткризисном этапе, тогда как объектом, а иногда и частью собственно "антикризисных" действий является вооруженный конфликт, на рубеже веков преимущественно носящий характер интернационализированной гражданской войны усредненной (низко-средней) интенсивности. Исходя из этого, ясно, что сотрудничество с НАТО возможно для России лишь на уровне операций по поддержанию мира. Более высокая, согласно российской военной доктрине, форма применения вооруженных сил и других войск - операции и боевые действия в локально-региональных войнах и вооруженных конфликтах - имеет отношение скорее к возможным угрозам для России и ее союзников со стороны НАТО.

Российские внешнеполитические элиты долгое время испытывали трудности с тем, чтобы внятно объяснить, в чем и почему НАТО представляет собой реальную угрозу для России. Представляется, что этому мешала прежде всего невозможность, неспособность или нежелание определиться с конечной целью в отношениях с НАТО - сотрудничеством, конфронтацией или поиском какой-то другой формы сосуществования. В этом смысле события на Балканах весны-лета 1999 г. существенно прояснили картину.

Сегодня ни у кого не вызывает сомнений, что Россия, по крайней мере, в среднесрочной перспективе, будет вынуждена сталкиваться с кризисами и конфликтами, в том числе вооруженными, на своей периферии. В этих условиях роль внешних сил и факторов приобретает особое значение, а расширение сферы влияния такого мощного военно-политического блока, как НАТО, на регионы, представляющие для России важный стратегический интерес - прежде всего на страны СНГ - рассматривается как угроза российской безопасности, учитывая общую нацеленность Североатлантического альянса на военно-силовое решение проблем "обеспечения стабильности в Евроатлантическом регионе и на его периферии".

В этих условиях антикризисная стратегия и операции НАТО, их характер и направленность приобретают критическое значение как с точки зрения взаимоотношений России с альянсом, так и в свете более широких интересов обеспечения безопасности РФ. С одной стороны, так называемое кризисное реагирование НАТО, прежде всего на Балканах, а в перспективе - и в других регионах - представляет собой наиболее заметное (но далеко не единственное) проявление расширения миссии альянса и сферы его влияния.

Более того, в зависимости от места проведения и характера антикризисных операций НАТО они сами могут стать причиной острейших конфликтов и кризисов как локального, так и регионального масштаба, в том числе и в отношениях с Россией. С другой стороны, есть основания полагать, что посткосовские отношения между Россией и НАТО, весьма далекие от абсолютного максимума, намеченного Основополагающим актом, вряд ли опустятся и ниже абсолютного минимума - разрыва всех формальных отношений с НАТО весной-летом 1999 г.

В этих условиях взаимодействие с альянсом - в тех случаях, когда интересы сторон не будут явно противоречить друг другу - будет преимущественно носить характер ad hoc (попытки выйти за рамки такого взаимодействия, в частности, вернуть отношения России с НАТО на прежний полуинстуционализированный уровень, который уже не выдержал испытания кризисом, пока представляются малоперспективными). Наиболее же удобной формой взаимодействия "от случая к случаю" является именно совместное участие в "кризисном реагировании", которое на протяжении 1999 г. оставалось для России главным, если не единственным, предлогом для сотрудничества с НАТО.

Еще одну проблему для России представляет возможная эволюция "кризисного реагирования" в Европе, в условиях реформирования трансатлантических отношений, в сторону его растущей "европеизации" (речь, в частности, идет о создании европейского корпуса быстрого реагирования, способного взаимодействовать с НАТО, но напрямую подчиненного ЕС). В связи с этим следует заметить, что все предыдущие контакты России с НАТО в области "кризисного реагирования", какими бы ограниченными они ни были, осуществлялись благодаря, а никак не вопреки, лидирующему положению в альянсе США, для которых отношения с Россией именно в области безопасности остаются важным стратегическим приоритетом (все практические мероприятия по линии Россия - НАТО, в частности, совместное участие в миротворческих операциях, были результатом почти исключительно двусторонних американо-российских договоренностей и контактов).

Важно понимать, что милитаризация ЕС и европеизация "crisis management" в Европе отнюдь не подразумевают автоматического вовлечения России в этот процесс. Скорее, в условиях, когда возможности прямого взаимодействия с международными институтами безопасности в области "кризисного реагирования" в Европе ограниченны, России следует активнее использовать в этих целях двусторонние контакты с отдельными странами - членами НАТО и прежде всего с США, ФРГ и Францией, а также различные неформальные форумы - такие, как международная Контактная группа по бывшей Югославии и "Большая восьмерка".

В целом, косовский кризис показал, что, несмотря на свою очевидную экономическую и относительную военно-политическую слабость, Россия еще имеет существенное значение как фактор мировой и особенно европейской безопасности и стабильности и при определенных условиях способна не только быть весьма полезной Западу в решении его собственных стратегических задач, но и служить серьезным препятствием в их осуществлении - в том числе и прежде всего в сфере "кризисного реагирования" - и, что еще важнее, "конструктивно балансировать" неадекватные или откровенно агрессивные действия НАТО в Европе. Таким образом, особая роль России в прекращении войны НАТО против Югославии продемонстрировала не только потенциальные опасности, но и преимущества, которые, с точки зрения обеспечения безопасности в Европе, дает присутствие на континенте достаточно мощной в военно-политическом отношении державы, не являющейся при этом членом НАТО.

Примечания
[*] Дословный перевод: "совместные объединенные оперативные силы" - Combined Joint Task Forces (CJTF). Встречается также менее удачный вариант перевода: "совместные объединенные оперативно-тактические группы" (СООТГ).
[**] С мая 1997 г. - Совет евроатлантического партнерства (СЕАП).
[***] СДК - принятая в ООН российская аббревиатура для Kosovo Force (KFOR). В российской прессе часто встречается калька "КФОР".
[****] Именно эти государства подразумеваются в концепции национальной
[1] Подробнее см.: Van Creveld M. The Transformation of Warfare. - N.Y., 1991. - P. 20-25; Stephens A. The Transformation of ‘Low-Intensity’ Conflict // Small Wars and Insurgencies. - 1994. - Autumn - Vol. 5. - # 2. - P. 143-161; Metz S. Wake for Clausewitz. Toward Philosophy of 21st Century Warfare // Parametres. - 1994/95. - Winter - Vоl. XXIV. - # 4. - P. 126-132; Евстафьев Д.Г. Ограниченные вооруженные конфликты и проблемы безопасности России. - М., 1996. - С. 2-4.
[2] По данным за 1994 г., 82% международных миротворческих операций, ведущихся с 1992 г., были связаны с урегулированием региональных конфликтов, возникших на почве внутригосударственных противоречий. Начиная с 1995 г., все региональные конфликты имели внутригосударственный аспект. См. Boutros-Gali B. Supplement to an Agendfor Peace. Position Paper of the Secretary-General on the Occasion of the 50th Anniversary of the United Nations. 3 Jan. 1995. - N.Y., 1995. - Part II. - Par. 11. Подробнее см. также: U.S. Intervention Policy for the Post-Cold War World. New Challenges and Responses / Ed. by Kanter A., Brooks L.F. - L., 1994; Wallensteen P., Sollenberg M. After the Cold War. Emerging Patterns of Armed Conflict. 1989-1994 // Journal of Peace Research. - 1995.- Vol. 32. - # 3. - P. 345-360; The International Dimensions of Internal Conflicts / Ed. by Brown M.E. - Cambridge (Mass.), 1996; Евстафьев Д.Г. Ук. соч. - С. 5, 8-13.
[3] Подробнее см.: Богатуров А.Д. Плюралистическая однополярность и интересы России // Свободная мысль. - 1996. - # 2. - С. 25-36.
[4] The Alliance’s New Strategic Concept. Agreed by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Rome on Nov. 7-8, 1991 // NATO Review.- 1991. - Dec. - Vol. 39. - # 6. - P. 25-32. - Пункт 32.
[5] Там же. - Пункт 33.
[6] Там же. - Пункт 31-32.
[7] Leurdijk D. The United Nations and NATO in Former Yugoslavi// Atlantishe Perspectief. The Hague. Special Issue. - 1994.- Vol. 18. - # 6. - P. 8.
[8] Самая первая атака авиации НАТО в Боснии была осуществлена еще 28 февраля 1994 г., когда над г. Банья-Лука было сбито 4 сербских самолета.
[9] СБР состояли из армейских подразделений Великобритании, Франции, Голландии и вспомогательных частей ФРГ.
[10] Выдержки из текста "Меморандума о взаимопонимании между главнокомандующим ОВС НАТО в Южной Европе и командующим сил ООН по охране в бывшей Югославии" см.: Красная звезда. - 1995. - 15 сент.
[11] Согласно военно-политической доктрине США, "миротворческая деятельность" охватывает широкий спектр военно-политических мероприятий - от оказания гуманитарной помощи до контрпартизанских мер, "силового умиротворения" и прямых военных интервенций (см. The Clinton Administration’s Policy on Reforming Multinational Peace Operations. Executive Summary of the Presidential Decision Directive 25. - Wash., 1994. - P. 1. - footnote 1). В соответствии с этим сформулированы и положения полевого устава сухопутных сил США по ведению миротворческих операций, состоящие в том, что "в рамках одной миссии одновременно или последовательно могут проводиться все виды операций по поддержанию мира", в осуществлении которых следует руководствоваться "общими оперативными принципами" (Peace Operations: FM 100-23. - Carlisle Barracks (Penn.), 1994. - P. 1). Согласно этой логике, единственным критерием, отличающим, например, операцию по охране складов/конвоев с гуманитарной помощью от нанесения массированных авиаударов по позициям одной из сторон конфликта, является степень интенсивности боевых действий.
[12] NATO Military Planning for Peace Support Operations. МС 327. 5 Aug. 1993. - Brussels, 1993. - P. 1, 6, 14.
[13] NATO Doctrine for Peace Support Operations. Draft 1. 28 Febr. 1994. Peacekeeping Section (SHOPP). Supreme Headquarters Allied Powers in Europe (SHAPE). - Mons (Belgium), 1994. - P. 4.
[14] Так, в отличие от американской "миротворческой" доктрины, концептуальные подходы к миротворческой деятельности ряда союзников США по НАТО, иногда именуемые в совокупности "евро-канадской моделью", предполагали, что "стратегии поддержания мира и силового умиротворения требуют взаимоисключающих действий" (Dobbie Ch. Concept for Post-Cold War Peacekeeping // Survival. - 1994. - Autumn. - Vol. 36. - # 3. - P. 145) и выдвигали требование беспристрастности миротворческих сил в качестве основного критерия для разграничения операций по поддержанию мира и по принуждению к миру (Wider Peacekeeping. Army Field Manual. - L., 1995. - P. 2.1-2.14; см. также: Dobbie C. Op. cit. - P. 122).
[15] NATO Press Communique M-1(94)3; Declaration of Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council held at NATO HQs. 10-11 Jan. 1994 // NATO Review. - 1994. - Febr. - Vol. 42. - # 1. - P. 30-33; Aspin L. New NATO, New Europe // Ibid. - P. 12-14.
[16] Данкэн Г.О.К. Текущие задачи Союзного командования ОВС НАТО в Европе // Военная мысль. - 1994. - янв. - # 1. - С. 64.
[17] Подробнее о МОС см. Sloan S. Combined Joint Task Forces (CJTF) and New Missions for NATO. CRS Report. 17 March 1994. - Wash., 1994; Barry Ch. NATO’s Bold New Concept - CJTF// Joint Force Quarterly. - 1994. - Summer - # 5. - P. 46-54; Melhuish Chr. NATO Combined Joint Task Force. Department of Operations, Naval War College Report. - Newport (RI), 1995; Barry Ch. NATO’s Combined Joint Task Forces in Theory and Practice // Survival. - 1996. - Spring.- Vol. 38. - # 1. - P. 81-97; Cooke T. NATO CJTF Doctrine: The Naked Emperor // Parametres. - 1998. - Winter. - P. 124-136; SilvM. da. Implementing the Combined Joint Task Force Concept // NATO Review. - 1998. - Winter. - Vol. 46. - # 4. - P. 16-19; etc.
[18] Это во многом нашло отражение в документации НАТО, большая часть которой, во-первых, оставалась засекреченной и недоступной для независимых исследователей, а во-вторых, была посвящена в основном военно-организационным и техническим деталям (например, из 13 исследований, предпринятых главными командованиями НАТО в развитие концепции МОС в марте-сентябре 1994 г., только два были посвящены политико-военным проблемам привлечения ЗЕС и стран -

[19] Дейтонские соглашения создали формальную основу для размещения в Боснии 70-тысячного контингента сухопутных сил НАТО. Приложение к соглашению официально закрепило передачу командования всем комплексом операций от СООНО в исключительное ведение Сил НАТО по выполнению соглашений по Боснии (СВС), которые формировались в рамках военной структуры НАТО и "под руководством и политическим контролем со стороны Совета НАТО".
[20] Подробнее см. CJTF - Lifeline for European Defence Policy // Ed. by Foster E. and Wilson G. - L., 1997; Wijk R. de. NATO at the Brink of the New Millenium: The Battle for Consensus. - L., Wash., 1997; Cornish P. NATO at the Millenium: New Missions, New Members... New Strategy? // NATO Review. - 1997. - Sept.-Oct. - # 5. - P. 21-24; etc.
[21] Prince G., Sellwood E. Preparing for Combined and Joint Operations to Maintain International Security. -N.Y., 1997; Jackson M. IFOR and Lessons for Future CJTFs // CJTF - Lifeline for European Defence Policy. - P. 94-104.
[22] Jackson M. Op. cit. - P. 95.
[23] См., например: Barry Ch. After IFOR: Maintaining Fragile Peace in the Balkans // National Defense Univ. Strategic Forum. - 1996. - February. - # 62. - P. 1; Hillen J. Rethinking the BosniBargain. The Heritage Foundation Backgrounder. - 1996.- 16 Oct. - # 1096.
[24] Партнеры участвовали лишь в той части учений, которая была посвящена отработке совместных действий в случае природной катастрофы.
[25] Основой для внедрения концепции гражданско-военного сотрудничества в рамках НАТО послужил американский опыт создания Центров гражданско-военных операций в Сомали, Руанде и на Гаити.
[26] Подробнее см. Phillips W.R. Civil-Military Cooperation: Vital to Peace Implementation in Bosni// NATO Review. - 1998. -Spring. - Vol. 46. - # 1. - P. 22-25; Zandee D. Civil-Military Interaction in Peace Operations // Ibid. - P. 10-13; Bergner G. Presentation of CIMIC // SFOR Informer. - 1998. - 11 March. - # 31; etc.
[27] NATO Civil-Military Coordination (CIMIC) Doctrine AJP-09 [draft].
[28] Report to Ministers by the NACC Ad Hoc Group on Cooperation in Peacekeeping. M-NACC 1(93)40. Meeting of the North Atlantic Cooperation Council. 11 Jun. 1993. - Athens, 1993. - P. 3.
[29] The Alliance’s Strategic Concept. Approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23d and 24th April 1999. Press Release NAC-S(99)65. - 1999. - 24 Apr. - Par. 20.
[30] Ibid. - Par. 29
[31] Ibid. - Par. 54.
[32] Ibid. - Par. 48.
[33] См., например: Коновалов А.А., Кортунов С.В., Ознобищев С.К. Россия и НАТО: время дискуссий кончилось // Независимая газ. - 1996. - 27 сент.; Батурин Ю. У России есть свои идеи, как можно было бы трансформировать Североатлантический альянс // Там же. - 1996. -28 нояб.; Халоша Б.М. Соотношение экспансии и трансформации // Там же. - 1997. - 13 февр. и т. д.
[34] См., например: Christman D.W. NATO’s Military Future // Joint Forces Quarterly. - 1996. - Spring. - P. 78.
[35] Cм., например, заявление министра обороны Павла Грачева в штаб-квартире НАТО (29 ноября 1995 г.): Россия будет участвовать в миротворческой операции в Боснии... // Красная звезда. - 1995. - 30 нояб.
[36] Лучшей иллюстрацией этому служит особый статус в составе СВС НАТО российской бригады (1600 чел.), вклиненной между двумя бригадами 1-й бронетанковой дивизии армии США в г.Углевике на северо-востоке Боснии. В то время, как тактическое командование и контроль над российским контингентом осуществлялись командующим американским контингентом, бригада оказалась в оперативном подчинении российского генерала, которому был придан статус заместителя главнокомандующего ОВС НАТО в Европе.
[37] Что фактически и произошло в начале 1999 г. в ответ на официальное вступление трех стран ЦВЕ в НАТО и начало бомбардировок Югославии (российский
[38] СПС должен был собираться дважды в год на уровне министров иностранных дел и министров обороны, ежемесячно - на уровне послов и военных представителей и, по мере необходимости, в кризисных ситуациях.
[39] Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического Договора и Российской Федерацией. // Российская газ. - 1997. - 28 мая. - Раздел I. "Принципы" (курсив мой - Е.С.).
[40] Стремление США полностью отказаться от требования оформления вооруженных акций альянса соответствующим мандатом ООН в преддверии Вашингтонского саммита вызвало критику со стороны ряда европейских союзников США по НАТО, что привело к появлению в тексте Новой стратегической концепции НАТО компромиссных формулировок: хотя в документе не содержится требования в обязательном порядке заручиться четким мандатом ООН на проведение военных действий за пределами территории стран - членов НАТО, в нем, тем не менее, признается "верховная ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и стабильности" (The Alliance’s Strategic Concept. - Part II. - Par. 15).
[41] Федеральный закон о внесении изменений в федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 год" ("О финансовом обеспечении воинских формирований Вооруженных сил Российской Федерации, направляемых для участия в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия"). Проект - 22 сентября 1999 г.
[42] See both Cohen’s and Sergeyev’s remarks: Transcript of the Helsinki Press Briefing on Russia’s KFOR Role. 18 June 1999 // USIS Washington File. - 1999. - 10 June.
[43] Подробнее см.: Заварзин В. "Я верю в будущее Косово" // Труд. - 1999. - 14 сент.
[44] См., например: Золотарев П.С. Герои с дырами в карманах // Независимая газ. - 1999. - 6 авг.
[45] Соглашение об участии российского контингента в СДК НАТО в Косово предполагало присутствие 10 российских связных офицеров в штабе Верховного главнокомандующего ОВС НАТО в Европе (Монс, Бельгия), 3 офицеров - в Штабе регионального командования Юг (Неаполь), 6-8 офицеров в Штабе СДК в Приштине, а также российское представительство на уровне региональных командований СДК.
[46] Quoted in: NATO Charged With the KLBias // Associated Press. - 1999.- 9 Sept.
[47] KFOR Press Update. - Pristina. - 1999. - 20 Sept.
[48] См., например: MelissE. RussiOpposes U.S. Plan for Kosovo Army // European Stars and Stripes. - 1999. - 8 Sept., Горностаев Д. Создается "Корпус Косово" // Независимая газ. - 1999. - 8 сент.
[49] Об этом см., например: Глебова Е. Пришли, увидели и задумались // Известия. - 2000. - 12 янв.; Юсин М. Косово: стрельба по спасителям // Там же. - 2000. - 15 февр.
[50] Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. # 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. # 24) // Российская газ. - 2000.- 18 янв.
[51] Там же.
[52] Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. // Независимая газ. - 2000. - 22 апр. - C. 5-6.
[53] Там же.
[54] Между тем, в России существуют интересные структурные альтернативы в решении этой проблемы, в частности, использование внутренних войск - военизированного компонента, отсутствующего в системах обеспечения национальной безопасности большинства стран Запада.