год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В последнее десятилетие интеграция европейских государств вышла за пределы исключительно экономической сферы. ЕС начал вырабатывать общие подходы к связям с другими государствами, международной безопасности, региональным конфликтам и т. д. Все эти процессы привели к тому, что в Маастрихтский договор, учредивший параллельно Европейским Сообществам Европейский Союз, были включены положения об организации Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). 1999 стал новым этапом в развитии этого процесса, когда достигнутый уровень интеграции в рамках ОВПБ позволил странам ЕС сформулировать приоритеты Общей европейской политики безопасности и обороны (ОЕПБО), целью которой является объединение усилий европейских стран в сфере "традиционной" военной безопасности.

Происходящие в ЕС процессы не могут не оказывать непосредственного воздействия на внешнюю политику России. С каждым прошедшим месяцем становится все более очевидным тот факт, что вблизи западных российских границ российским визави является уже не аморфный "общий рынок" ЕЭС, а становящийся все более консолидированным союз государств, осуществляющий собственные крупномасштабные оборонные программы. Процесс расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы приблизит этот союз уже вплотную к российским рубежам. В этом случае при наихудшем варианте развития событий Россия рискует получить мощную общеевропейскую военную группировку непосредственно на своих границах. Поэтому от среднесрочного характера взаимоотношений России с ЕС будет зависеть, станут ли контакты России с ЕС в сфере безопасности развиваться в духе конструктивного взаимодействия или же ОВПБ и ОЕПБО станут новым фактором риска, если не угрозой, для национальной безопасности России.

В любом случае очевидно, что уже через 5-10 лет позиция ЕС будет оказывать значимое влияние на обеспечение безопасности в Европе. От того, как будут воплощаться на практике ОВПБ и ОЕПБО, будут зависеть как геополитический расклад на европейском континенте, так и основные тенденции и закономерности, которые будут определять становление постбиполярной системы глобальной стабильности.

Говоря о предыстории формирования ОВПБ, необходимо отметить, что еще на самых первых этапах становления европейской интеграции, благодаря активности в первые послевоенные годы панъевропеистских и еврофедералистских организаций, перспективы политического союза стран Западной Европы обсуждались не менее серьезно, чем экономического. Например, в известной еврофедералистской "Программе 12 пунктов", принятой в Гергенштейне в 1946 г. и предусматривавшей создание Европейского союза на федеративных началах, отмечалось, что государства-члены такого союза должны передать "часть своих ... политических и военных суверенных полномочий образованной ими федерации".

В значительной степени под влиянием еврофедералистских организаций в разных странах и образованного ими в 1948 г. интернационального Европейского движения, произошло и создание Совета Европы в 1949 г., и выработка его устава. В то же время, 17 марта 1948 г. был подписан Брюссельский договор об образовании Западноевропейского союза (ЗЕС). Не без влияния этих федералистских дискуссий и в Декларации Робера Шумана [*] от 9 мая 1950 г., фактически инициировавшей процесс создания Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), нашлось место заверениям о стремлении в будущем достичь политической интеграции Европы: в декларации, в частности, указывалось, что экономическая кооперация европейских стран не будет самодостаточной, а станет лишь первым этапом в формировании Европейской Федерации. Впрочем позднее, при непосредственном создании ЕОУС, эти федералистские идеи не получили своего развития - в немалой степени из-за деголлевской концепции "Европы отечеств".

В Парижском договоре о ЕОУС 1951 г. такого рода идеи уже не упоминались. Однако концепции внешнеполитической кооперации между странами - членами ЕОУС получили свое развитие в ходе переговоров о формировании Европейского оборонительного сотрудничества (ЕОС), завершившихся подписанием договора о ЕОС в Париже 27 мая 1952 г. Впрочем, в 1954 г. этот договор не был ратифицирован Францией и так и не вступил в силу.

Внешнеполитические идеологемы, хотя и в самом общем виде, присутствовали и в Римском договоре 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС). В его преамбуле было заявлено, что путем объединения своих ресурсов члены ЕЭС стремятся к укреплению мира и свободы.

Следующий этап в развитии идей политического сотрудничества в Европе приходится на рубеж 1960-1970-х годов. В этот период в рамках ЕЭС вновь получили распространение проекты скорого перехода от экономического сообщества к политическому. В декабре 1969 г. на саммите Евросовета в Гааге был выдвинут конкретный проект разработки Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Целью ЕПС было добиться формулирования и реализации общеевропейской внешней политики с акцентом на обмене информацией и консультациях стран-членов [1].

Новый этап интеграционных процессов относится к середине 1980-х годов. Тогда под эгидой Европарламента стала работать группа по разработке идей политического объединения в Европейских сообществах. Одним из инициаторов ее создания был А.Спинелли, живая легенда еврофедерализма, соавтор написанного в годы войны "Манифеста Вентотене", провозгласившего необходимость европейского политического союза [2].

Итоги работы этой группы выразились в подготовке проекта Договора о Европейском союзе, который был одобрен Европарламентом в феврале 1984 г. Дальше этого в то время, впрочем, дело не пошло. Однако, эти идеи нашли свое четкое отражение в Едином европейском акте, принятом по итогам межправительственных конференций по пересмотру Римского договора в 1986 г. В его преамбуле было заявлено, что члены ЕЭС намерены преобразовать свои отношения в Европейский союз. Практически, это должно было бы осуществляться путем создания системы внешнеполитической кооперации стран-членов, которая дополнила бы существующие сообщества. В Акте также были расписаны механизмы функционирования ЕПС.

В статье 30 Единого акта указывалось, что члены сообществ "стремятся сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю политику". Конкретные методы реализации этой задачи включали пока в основном взаимное информирование, координацию, консультации, сближение позиций и т. п. Особо подчеркивалось, что внешнеполитическое сотрудничество в рамках ЕС не должно препятствовать эффективной деятельности НАТО и ЗЕС. Кроме того, определяя задел на будущее в этой сфере, Единый европейский акт предусматривал, что через пять лет после его вступления в силу члены ЕЭС должны будут определиться в том, не нужно ли им пересмотреть раздел Акта, касающийся европейского сотрудничества в области внешней политики.

1. Маастрихтский договор ЕС и Петерсбергские задачи ЗЕС: новый этап европейской военно-политической интеграции

В октябре 1990 г. Комиссией Европейских сообществ был принят меморандум о перспективах политического союза, который лег в основу обсуждения этой проблемы на межправительственной конференции, завершившейся подписанием Договора о Европейском союзе в Маастрихте в декабре 1991 г. Суть его состояла в том, что европейские сообщества были дополнены "второй" и "третьей" "опорами" - ОВПБ и сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел. Особый интерес для нас представляет включение в состав договора раздела V "Положения об ОВПБ". Как было указано в договоре, "Союз начинает проводить ОВПБ". Однако, что идея о политическом союзе в ее непосредственном виде так и не попала в текст Маастрихтского договора.

Важно также отметить, что по Маастрихтскому договору согласование внешнеполитических действий членами ЕС должно было осуществляться не само по себе, но с учетом других сторон деятельности ЕС, прежде всего экономической. Маастрихтский договор ввел оговорку и иного плана, которая также ограничивала сферу применения ОВПБ. Согласно ей, ОВПБ должна осуществляться не по всем направлениям внешней политики, а только в тех областях, где члены союза имеют "важные общие интересы". Естественно, что такая формулировка допускает и субъективное определение случаев, когда наличествуют "общность" и "важность" этих интересов для стран-участниц. В тех же случаях, когда ОВПБ подлежала применению, общую позицию стран-членов по данному вопросу должен был выработать Совет ЕС. Переход к конкретным совместным действиям в рамках ОВПБ должен был осуществляться постепенно, при этом в договоре не были указаны сроки этого перехода.

Целями ОВПБ в Маастрихтском договоре были провозглашены:

• защита общих ценностей, основных интересов и независимости союза;
• укрепление безопасности союза и его государств-членов всеми способами;
• сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии;
• содействие международному сотрудничеству;
• развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

Кроме того, в договоре отмечалось, что члены союза должны "воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях".

В Маастрихтском договоре указывалось также, что ОВПБ в конечном счете включает и вопросы формирования общей оборонной политики, которая со временем могла бы быть преобразована в общую оборону. Поэтому, хотя общая оборонительная система не упоминалась в договоре и прямо не предусматривается им на будущее, ее возможное появление не исключалось. В связи с этим на Маастрихтском саммите Европейского совета была принята и особая декларация о ЗЕС, который мыслился как главная реальная структура, на которую ЕС мог бы опираться в этой сфере.

Главной проблемой во взаимодействии ЕС и ЗЕС стало то обстоятельство, что состав участников каждого из двух союзов не совпадал. С одной стороны, некоторые члены ЕС были нейтральными странами и не входили в военные союзы (как компромисс, им было предложено получить статус наблюдателя при ЗЕС). С другой стороны, в ЗЕС входило несколько государств, не являющихся членами ЕС (Турция, Норвегия, Исландия), по отношению к которым была предложена процедура "понижения" их из полноправных членов ЗЕС в ассоциированные.

После Маастрихта ЗЕС сразу же заявил о своей готовности разрабатывать и осуществлять по просьбе ЕС меры оборонной политики. Качественным прорывом стало принятое летом 1992 г. решение ЗЕС о возможности реализовывать задачи, не связанные непосредственно со статьей V договора о ЗЕС (совместная оборона стран-членов). Выработанный список так называемых "Петерсбергских задач"[**] (миссии гуманитарного и спасательного характера, операции по поддержанию мира и "управлению кризисами", включая силовое умиротворение) установил новые горизонты для развития ЗЕС как механизма европейской оборонной координации. В то же время двойственная природа Западноевропейского союза нашла свое отражение и в маастрихтской декларации ЕС о ЗЕС, которая призывала его развиваться в качестве "оборонительного компонента ЕС и средства укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе".

Таким образом, ЗЕС продолжал оставаться мостиковой военной организацией между США и Европой. Такое его положение привело, в частности, к отдельным попыткам, предпринимаемым как в Европе, так и со стороны России, вбить клин между ЕС/ЗЕС и НАТО, основанным на утверждении о том, что европейцы сами должны строить свою оборону. Представляется, однако, что вся эта проблема носит несколько искусственный характер, поскольку обращения к членам ЕС, которые в то же время являются членами НАТО, с призывом отказаться от НАТО и сосредоточиться на ЗЕС, относятся исключительно к области риторики. Именно в силу "мостикового" характера ЗЕС трудно отделаться от мысли о его виртуальной природе, о том, что он является скорее идеологемой, чем реальной военной машиной. В связи с этим попытки настаивать на самостоятельности ЗЕС (и более того - противопоставлять его НАТО) следует оценивать весьма сдержанно.

Подчеркнем, что маастрихтская концепция ОВПБ (и особенно ее оборонных составляющих) была не столь уж однозначно воспринята населением некоторых стран ЕЭС. В частности, в Дании именно она в числе других стала камнем преткновения, из-за которого Маастрихтский договор первоначально был отвергнут на национальном референдуме. И лишь после того, как на Эдинбургском саммите Европейского совета в декабре 1992 г. был принят Протокол о некоторых положениях, относящихся к Дании, предоставлявший ей статус наблюдателя при проведении совместной оборонной политики, договор был одобрен датчанами на повторном референдуме. Таким образом, с самого начала своего существования ОВПБ уже функционировала с изъятиями и не в полном объеме.

2. Амстердамский договор: более четкая институционализация ОВПБ

Пересмотр положений Маастрихтского договора, начавшийся на межправительственной конференции в Турине в марте 1996 г., затронул и вопросы ОВПБ. В распространенном накануне конференции докладе Комиссии ЕС "Об усилении политического союза и подготовке к расширению" в качестве одной из целей пересмотра договора была названа необходимость проведения более последовательной внешней политики ЕС, повышения эффективности его международных акций, а также выработки европейской концепции безопасности и обороны. Эта работа, как известно, завершилась подписанием в 1997 г. в Амстердаме "Договора об изменении договора о Европейском союзе, договоров, учреждавших Европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов".

На межправительственной конференции были выделены и основные цели, которые должны достигаться в процессе повышения роли ЕС как единого актора на международной арене. К их числу были отнесены:

• соединение в одно целое различных направлений, что позволит иметь единую и эффективную внешнюю политику, располагающую работающими структурами и процедурами, обеспечивающими ее устойчивость и последовательность;
• улучшение ОВПБ на всех этапах ее разработки и осуществления;
• создание надлежащего "лица" Европы в отношении безопасности и обороны в качестве интегральной части ОВПБ.

Исходя из этого, в Амстердамском договоре были несколько иначе, по сравнению с Маастрихтским, сформулированы главные цели ОВПБ:

• защита общих ценностей, фундаментальных интересов, независимости и интегрированности союза в соответствии с принципами Устава ООН;
• усиление безопасности союза во всех аспектах;
• сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те из них, которые касаются внешних границ;
• поддержка международного сотрудничества;
• развитие и консолидация демократии, а также господство права, уважение прав человека и фундаментальных свобод.

По сравнению с маастрихтским в амстердамском тексте появился и еще один важный нюанс. Если в прежнем договоре указывалось, что ОВПБ реализуют союз и страны-члены, то теперь было указано, что ОВПБ является прерогативой только союза в целом, а страны-члены должны "активно, безоговорочно и в духе лояльности и взаимной солидарности" поддерживать ОВПБ союза.

Во вполне осязаемую проблему к тому времени выросла организационная неэффективность проведения ОВПБ. Сложная институциональная структура ЕС приводила к рассогласованности действий в сфере ОВПБ, спорам о компетенции и пр. Все это и вызвало необходимость учреждения Амстердамским договором поста Высокого представителя по ОВПБ, через посредство которого централизованно осуществлялась бы вся внутрисоюзная координация в проведении ОВПБ.

Конкретный организационный механизм функционирования ОВПБ, модифицированный в Амстердаме, состоит в следующем. Европейский совет на своих саммитах, проводимых два раза в год, определяет приоритеты и устанавливает общие направления для всех "политик" ЕС, в т. ч. по ОВПБ. Совет ЕС (состоящий по этому вопросу из министров иностранных дел государств-членов, комиссара Еврокомиссии по внешним делам и Высокого представителя по ОВПБ, одновременно являющегося генеральным секретарем Совета) проводит ежемесячные встречи, на которых принимает конкретные решения, касающиеся ОВПБ. Одновременно функционирует Комитет постоянных представителей, [***] в состав которого входят послы государств-членов при ЕС и представитель Еврокомиссии, еженедельно рассматривающий текущие вопросы ОВПБ.

Дважды в месяц в рамках мониторинга ОВПБ проходят заседания Политического комитета (в составе политических директоров от стран-членов и представителей Еврокомиссии). Наконец, ежедневной работой по этому направлению занимается сеть так называемых европейских корреспондентов от стран-членов и аппарата Комиссии. Сама Еврокомиссия, согласно Амстердамскому договору, получила даже больше полномочий по ОВПБ, чем она имеет по вопросам "первой опоры" ЕС - сообществ и экономического и валютного союза.

Так, в отличие от "первой опоры", по вопросам ОВПБ Комиссия по своим полномочиям фактически приравнена к государству-члену, и как любой член ЕС вправе обращаться к Совету с любым вопросом относительно ОВПБ и вносить на Совет соответствующие предложения. Так же, как и любое государство-член, Комиссия вправе требовать созыва чрезвычайного заседания Совета. Кроме того, Комиссия исполняет бюджет ОВПБ, составляющий часть бюджета ЕС, и вправе вносить свои предложения по его оптимизации. Амстердамский договор ввел также две новых структуры, непосредственно занятые проблемами ОВПБ.

Это уже упомянутый Высокий представитель по ОВПБ и приданное ему Подразделение планирования политики и раннего предупреждения. В обязанности Высокого представителя, являющегося по должности генеральным секретарем Совета, входит формулирование, подготовка и выполнение политических решений Совета. При наличии соответствующего уполномочивания он вправе от имени Совета вести политический диалог с третьими странами. Высоким представителем по ОВПБ решением Кельнского саммита (июнь 1999 г.) был назначен бывший министр иностранных дел Испании и генсек НАТО Хавьер Солана Мадариага, который официально вступил в свою новую должность в октябре 1999 г.

Данные нововведения изменили роль и состав традиционной "тройки" ЕС (действующий, предшествующий и последующий председатели ЕС), которая решала внешние вопросы. Теперь все внешние вопросы решает очередной председатель Евросоюза, которому в этом всемерно помогает Высокий представитель по ОВПБ и еврокомиссар по внешним делам. Помимо этого, в случае, если возникнет необходимость, к тройке присоединяется еще и следующий председатель ЕС.

В рамках Амстердамского договора была модифицирована и система принятия решений по ОВПБ. Как правило, эти решения должны приниматься консенсусом. Однако договор позволяет использовать принцип "конструктивного воздержания", когда то или иное государство может воздержаться при принятии решения, не настаивая при этом на его изменении или невыполнении. Кроме того, отступая от принципа консенсуса, Совет вправе принимать решения квалифицированным большинством голосов в случае, когда речь идет о конкретных решениях на базе уже выработанной общей стратегии ЕС. Впрочем, за любым государством-членом сохраняется право заявить, что по значимым для него причинам оно намерено воспротивиться принятию решения квалифицированным большинством голосов. Все это ограничивает сферу применения такого рода отступления от принципа консенсуса.

Амстердамский договор также ввел новый инструмент для реализации ОВПБ - выработку Общих стратегий ЕС. Они должны приниматься только на уровне Европейского совета по вопросам, представляющим для государств-членов важный общий интерес. Чтобы не отделять ОВПБ от других "опор" ЕС, Совет и Комитет постоянных представителей исходят из того, что Общие стратегии относятся не только ко "второй опоре", а определяют внешнюю политику ЕС и относительно экономических и полицейских вопросов. По принятым Общим стратегиям Совет вырабатывает и принимает "совместные акции" и "общие позиции".

В результате всех этих изменений ОВПБ проводится в жизнь с помощью следующих инструментов:

• определение принципов и общих направления ОВПБ (на уровне Европейского совета);
• Общие стратегии, принимаемые Европейским советом;
• совместные акции (юридически обязывающие оперативные акции с использованием финансовых средств. К их числу можно отнести конвоирование гуманитарной помощи в Боснию и Герцеговину, организацию управления в городе Мостар, посылку наблюдателей на выборы в Россию и ЮАР, заключение на основе совместного плана действий Пакта стабильности в Центральной Европе в 1994 г. и т. д.);
• Общие позиции (проясняющие позицию ЕС по тем или иным вопросам без принятия конкретных действий и в то же время не являющиеся чистыми декларациями, поскольку носят обязывающий характер. Некоторые из уже принятых Общих позиций имели весьма важное политическое значение, поскольку заложили основы подхода ЕС к тем или иным регионам. Среди таких можно назвать Общие позиции по Руанде, Бурунди, Украине, а также недавнюю Общую позицию по Пакту стабильности в Юго-Восточной Европе);
• систематическое сотрудничество (информационный обмен, координация, согласование национальных акций).

Важным нововведением Амстердамского договора стало положение, в соответствии с которым "Петерсбергские задачи" ЗЕС определяются и как аспекты политики безопасности ЕС в целом. Исходя из этого, в Договоре были провозглашены и необходимость превращения ОВПБ в общую систему обороны, и возможность интеграции ЗЕС в ЕС.

По Амстердамскому договору ЗЕС продолжает выполнять те функции, которые были определены еще в Маастрихте: ЗЕС рассматривается как неотъемлемая часть развития ЕС, обеспечивающая доступ Евросоюза к оперативному потенциалу и оказывающая ему помощь при разработке оборонительных аспектов ОВПБ. Интеграция ЗЕС в ЕС, если это решит Евросовет, должна происходить постепенно, конкретные сроки ее не определены. 3. "Подводные камни" внутри ОВПБ и возможные вызовы ее эффективности

Итак, согласно Амстердамскому договору ОВПБ была, наконец, юридически оформлена. В то же время необходимо отметить, что тот уровень регламентирования ОВПБ, который нашел свое отражение в Договоре, вызвал ощущение неполноты и незаконченности у многих политиков в самом ЕС.

Так, к примеру, комитет по международным делам, безопасности и оборонной политике Европарламента в своем официальном мнении от 29 октября 1997 г. [3] насчет только что заключенного Амстердамского договора отметил, что ОВПБ оказалась отделена от внешнеэкономической политики ЕС, в то время как по ряду направлений (таким, как турецкое или китайское) эти две сферы внешних сношений особенно тесно взаимосвязаны: экономические шаги служат составной частью политической дипломатии ЕС. Также комитет высказал свое сожаление по поводу того, что в сфере ОВПБ не получил своего полного воплощения принцип принятия решений большинством голосов (по мнению комитета, это единственный инструмент, который сможет заставить государства-члены конструктивно искать компромисс между собой, а не занимать раз и навсегда свою особую позицию).

Вообще члены комитета указали, что нормы Амстердамского договора предусматривают лишь "мягкое давление" на государства-члены в формулировании и проведении ОВПБ, поэтому, как и раньше, "знаменитая политическая воля останется самым важным критерием для внешней политики ЕС". В этой связи комитет, приветствуя создание Подразделения планирования политики и раннего предупреждения, указал, что его аналитические разработки должны носить четко "европейски ориентированный" характер, а не выносить специфические национальные интересы стран-членов на общесоюзный уровень. Кроме того, комитет заострил и еще одну проблему, высказав сожаление, что это новое Подразделение было интегрировано в структуру аппарата Совета ЕС (через его генеральный секретариат), а не Комиссии, как предлагалось в свое время парламентом. Поэтому ключевым для эффективности ОВПБ является вопрос, насколько четко новое Подразделение будет взаимодействовать с Еврокомиссией.

Касаясь должности Высокого представителя по ОВПБ, комитет подчеркнул, что изначально неясно, насколько он сможет придать европейской внешней политике осязаемый характер и насколько он сам будет олицетворять именно европейскую внешнюю политику. Многое в этом вопросе будет зависеть от него самого и его практической деятельности. Сейчас очевидно, что Хавьеру Солане приходится проходить такую "верификацию", которая отчасти осложняется его прошлым натовским багажом. Озабоченность высказал комитет и насчет того, насколько эффективно сможет работать новая "тройка" ЕС и не будут ли ее раздирать противоречия между представителем Комиссии и представителем Совета (Высоким представителем). Комитет также выразил сожаление в связи с тем, что, несмотря на включение "Петерсбрегских задач" в Амстердамский договор, в его окончательный текст не попало положение о праве проводить акции по принуждению к миру.

Еще одной потенциальной проблемой на пути эффективного функционирования ОВПБ может стать и уже отмеченная несогласованность действий и бюрократическая конкуренция между Еврокомиссией (и ее Председателем) и Евросоветом (и Высоким представителем по ОВПБ), а на аппаратном уровне - между генеральным директоратом IA Комиссии, с одной стороны, и генеральным секретариатом Совета и Подразделением планирования политики и раннего предупреждения, с другой. На неслаженность ОВПБ влияет и то обстоятельство, что сейчас в реальности существует несколько объединений внутри и вокруг ЕС (помимо самого Евросоюза, это и зона евро, включающая 11 стран, и объединение ЕС с 6 первоочередными кандидатами на вступление).

Это приводит к тому, что все европейские инициативы в сфере "твердой", или "жесткой", безопасности (hard security) выдвигаются и реализуются не ЕС в целом, а коалициями ad hoc, что также не способствует формированию и проведению в жизнь единой линии Евросоюза. Кроме того, акцент, сделанный в последние годы на коалициях ad hoc, привел к резко асимметричному характеру участия различных европейских членов НАТО в реальных военных операциях блока. А это вполне может при определенных условиях разбалансировать и ЕС, и НАТО изнутри.

а) Возможные вызовы эффективности ОВПБ: вызов расширения.

Таким образом, Амстердамский договор не полностью оптимизировал правовые рамки, формы и механизмы осуществления ОВПБ. Эти институциональные и организационные вопросы вомногом порождают и те политические проблемы, которые сегодня приходится решать ЕС и его членам на пути практической реализации ОВПБ. К их числу нужно отнести следующие.

Весьма актуальным является вопрос о том, насколько повлияет предстоящее расширение ЕС на ОВПБ и насколько ОВПБ вообще может быть реализована в связи с перспективой присоединения к союзу стран ЦВЕ со своими интересами, которые не всегда совпадают с интересами "старых" членов ЕС. В этой связи нельзя не заметить, что концепция стратегического партнерства между ЕС и Россией может быть, при определенных условиях, с меньшим оптимизмом воспринята рядом стран ЦВЕ, чем "старыми" членами союза.

Кроме того, перспектива расширения ЕС может осложнить эффективное функционирование ОВПБ не только из-за несхожести интересов "старых" членов и кандидатов от ЦВЕ, но и в силу тех последствий, которые процесс расширения окажет на институциональную систему ЕС. В феврале 2000 г. начала свою работу новая межправительственная конференция по пересмотру учредительных договоров Евросоюза и Европейских сообществ именно в целях разрешения институционального вопроса. К их числу могут быть отнесены изменения в составе и размере Комиссии, и, что особенно важно для ОВПБ, вопрос о "весе" голосов в Совете и о расширении возможности принятия решений неконсенсусным путем. Все это способно изменить баланс сил внутри ЕС по выработке и реализации ОВПБ, что, естественно, может привести к пересмотру ее сегодняшних принципов на отдельных географических направлениях.

Следует также отметить, что расширение НАТО на зону Центральной и Восточной Европы может затормозить дифференциацию и дистанцирование европейских военных структур от НАТО, поскольку новые члены НАТО представляют этот альянс исключительно в стереотипах "холодной войны", как средство защиты от "восточной угрозы" и потому будут противиться большей автономизации его европейской составляющей.

б) Возможные вызовы ОВПБ: вызов глобального акторства

Среди главных геополитических целей ОВПБ, которые были отмечены еще в "Повестке дня-2000", официально названо стремление сделать ЕС "глобальным актором", т. е. силой, действующей в мировом масштабе [4]. Однако вопрос о глобальной роли ЕС в политической сфере, как правило, сразу же натыкается на стереотип: "Америка лидирует, а Европа следует за ней" ("America leads, Europe follows"), который до сих пор определял такого рода отношения [5]. Кроме того, не менее актуален вопрос о том, в состоянии ли ЕС вырабатывать и активно проводить в жизнь собственную внешнеполитическую линию не только в отношении своих соседей (стран Средиземноморья и Балкан, России и Украины), но и в других значимых регионах мира, таких, как Ближний Восток, Персидский залив, Центральная и Южная Азия, АТР и т. д.

Ряд европейских аналитиков скептически высказывались относительно того, что такой подход удастся реализовать в рамках ЕС в ближайшем будущем [6]. В качестве аргумента выдвигался тот факт, что уже сейчас до 10% личного состава всех британских вооруженных сил заняты в операциях в Боснии и Косово-Македонии, и в случае принятия решения об активном участии в урегулировании сразу нескольких потенциальных конфликтов (например в Алжире, на Ближнем Востоке и т. д.) ЕС просто не сможет собрать достаточное количество вооруженных сил, не ослабив при этом защиту территорий стран-членов. Порой высказываются и такие суждения, что ЕС вынужденно - волей случая или под нажимом США - вовлечен во многие глобальные события, хотя объективно еще не готов к тому, чтобы взять на себя глобальную ответственность.

Второй аспект проблемы состоит в том, насколько аппарату ЕС удастся согласовать далеко не всегда совпадающие международные интересы его главных стран-членов. В частности, существует проблема французских и британских международных амбиций, которые могут стать помехой на пути формирования действительно единой глобальной линии ЕС в рамках ОВПБ. Также немаловажно, что ряд членов ЕС - таких, как Великобритания, Нидерланды и отчасти ФРГ выступают резко против продолжения франко-американских трений внутри НАТО и особой позиции Парижа в этом вопросе. В целом же весьма показательным представляется мнение главы департамента ОВПБ МИД Великобритании К.Робертса о том, что у крупных стран ЕС в целом отсутствует политическая воля для проведения своей внешней политики через аппарат ЕС, что внешнеполитическая деятельность Комиссии ЕС носит характер "нервного реагирования" и что в ней отсутствует продуманная общая стратегия [7].

В связи с процессом формирования ОВПБ необходимо отметить, что крупные односторонние инициативы отдельных членов ЕС во внешней политике, несогласованные с партнерами по союзу, особенно с так называемыми малыми странами, все чаще наталкиваются на весьма раздраженную реакцию со стороны последних. Например, сразу же после провозглашения в 1998 г. символической "тройки" Россия-Германия-Франция представители других стран-членов ЕС довольно прохладно оценили эту акцию, настаивая на том, что всем членам ЕС в отношении России необходимо занимать единую позицию и действовать только через посредство ЕС.

К этому же они призывали и саму Россию. Но при этом на степень незрелости европейского внешнеполитического союза указывает тот факт, что параллельно представители соответствующих стран выдвинули предложение дополнить "тройку" Россия-Германия-Франция еще одной "тройкой" Россия-Италия-Великобритания, что, по их мнению, позволило бы осуществлять взаимодействие России и ЕС по разным осям.

в) Возможные вызовы ОВПБ: "неэвклидова" геометрия треугольника ЕС-ЗЕС-НАТО

Вопрос о том, насколько эффективно сможет функционировать оборонная составляющая ОВПБ, помимо прочего, упирается в организацию взаимодействия в треугольнике ЕС-ЗЕС-НАТО. С учетом определенной виртуальности этой проблемы, на которую мы указали выше, предлагаемый формальный способ ее разрешения является достаточно интересным. Так, на юбилейном Вашингтонском саммите НАТО в апреле 1999 г. была выражена поддержка усилиям ЕС по проведению общей европейской политики безопасности и обороны. НАТО также подтвердила, что усиление роли европейцев будет способствовать сохранению жизненности Североатлантического альянса в XXI веке.

На Вашингтонском саммите было подчеркнуто, что развитие ОВПБ в направлении, указанном Амстердамским договором, вполне соотносится с общей политикой обороны и безопасности, проводимой в рамках НАТО. В связи с этим выражалась надежда, что развитие ОВПБ окажет позитивное влияние на НАТО, усилив в альянсе элементы взаимодополнения, сотрудничества и синергии. Целью же ЕС, в контексте включения в Амстердамский договор Петерсбергских задач, должно стать достижение союзом способности к автономным действиям с опорой на надежные вооруженные силы (как это было сформулировано на кельнском саммите Евросовета в июне 1999 г.). Одновременно было специально подчеркнуто, что такая эволюция не должна наносить ущерба эффективности действий НАТО.

Весьма активно предлагает свои концепции взаимодействия между ЕС и ЗЕС Франция. В 1998 г. французские лидеры Ж.Ширак и Л.Жоспен выдвинули ряд инициатив по упрочению внутриевропейского военного сотрудничества. Среди них следует выделить предложения по превращению ЗЕС в мощный оборонный союз и трансформацию Европейского Совета в постоянный форум ЕС по вопросам безопасности и обороны. Озвученные на саммите ЕС в Австрии, эти французские предложения стимулировали активный поиск путей оптимального решения этих вопросов. В итоге британский премьер Э.Блэр выдвинул собственный пакет инициатив. При этом в британских предложениях изначально содержался намек на возможность упразднения ЗЕС вообще. Затем Франция и Великобритания провели двусторонние переговоры на эту тему, в результате которых была принята известная декларация по европейской безопасности (Сен-Мало, декабрь 1998 г.), ставшая итогом компромисса двух подходов (в частности, она провозгласила идею вливания ЗЕС в ЕС).

Практическое взаимодействие между НАТО и ЗЕС, как известно, во многом строится на концепции "многонациональных оперативных сил" (МОС) НАТО, одобренной в 1996 г. Одной из ее составляющих является возможность предоставления сил и ресурсов НАТО Западноевропейскому союзу для проведения операций под руководством ЗЕС. Это стало важным шагом в установлении оперативной взаимодополняемости между НАТО и ЗЕС. В результате была сформулирована концепция "выделямых, но не отделимых" потенциалов, которые могли бы быть использованы либо НАТО, либо ЗЕС в качестве развивающегося оборонного компонента ЕС [8].

На внеочередной сессии Ассамблеи ЗЕС в марте 1999 г. был одобрен план действий "Время для обороны". В нем подчеркивалась необходимость обретения Европой (т. е. ЕС + ЗЕС) собственного оборонного потенциала и наделения Евросовета полномочиями предпринимать соответствующие действия в этой сфере, было рекомендовано начать поэтапную интеграцию ЗЕС в ЕС - либо в виде "четвертой опоры", либо в рамках ОВПБ. Еще одна рекомендация ассамблеи ЗЕС касалась весьма важного юридического нюанса: необходимости соблюдать обязательства по взаимным гарантиям безопасности по статье V Брюссельского договора о ЗЕС в качестве неотъемлемой части пересмотренного договора о ЕС (а не только положения отдельного протокола к этому договору). Также, по мнению Ассамблеи, необходимо обеспечить реальную автономность европейских структур, даже при опоре на силы и средства НАТО.

Техническими проблемами на пути оборонной интеграции ЕС все больше становятся: необходимость усиления и координации возможностей Евросоюза в области транспортного обеспечения переброски стратегических группировок, разведки, командования и контроля. Последние два пункта включают в себя необходимость адаптировать друг к другу национальные и многонациональные европейские силы. Интересным моментом стало и проведение в 1999 г. аудита оперативных возможностей ЗЕС.

В целом же события в Боснии и Косово показали, что на данный момент у европейцев нет собственных возможностей проведения эффективной разведки в режиме реального времени и не отработан общий механизм планирования совместных действий. В целом же сложность и излишняя виртуальность отношений между ЕС-ЗЕС-НАТО привели к тому, что в 1998-1999 гг. рядом западных аналитиков было предложено "простое" и радикальное решение: вообще распустить ЗЕС, задачу обеспечения европейской обороны переложить на НАТО, а ОВПБ ориентировать исключительно на политические вопросы (иногда такого рода заявления звучали и на официальном уровне, как, например, в вышеотмеченных высказываниях британского премьера Э.Блэра в конце 1998 г.).

Сложность взаимодействия ЕС с ЗЕС и НАТО заключается еще и в том, что ЕС должен найти для себя ту нишу, в которой именно его действия по обеспечению безопасности были бы наиболее эффективны. В последнее время все более активно постулируется концепция, согласно которой ЕС должен сконцентрироваться на мерах "невоенного ответа на кризисы", а также на так называемых новых угрозах (или рисках) международной безопасности, связанных с терроризмом, международными криминальными сетями, наркотрафиком, а также массовыми миграциями. В частности, Кельнский саммит призвал Совет ЕС к усилению координации в этой области, которая становится "флагманом" в развитии оперативного инструментария ЕС в его реагировании на внешние проблемы.

Этим саммитом была намечена перспектива повышения готовности к объединению национальных гражданских ресурсов. К практическим примерам "невоенного ответа на кризисы" можно отнести предложенные ЕС программы оказания финансовой помощи странам, вовлеченным в косовский конфликт, по обустройству лагерей беженцев и т. д. В числе недавних посткризисных мер такого рода можно назвать программу ЕС по экономическому возрождению и социальному развитию в Боснии и Герцеговине, провозглашенную 27 июля 1999 г. Кельнский саммит Евросовета сконцентрировал особое внимание на намерении ЕС играть ведущую роль в послевоенной экономической реконструкции в Косово.

Косовский кризис обнажил необходимость наполнения ОВПБ реальным содержанием. В итоге на заседании Совета ЕС в Брюсселе 17 мая 1999 г. была выработана Общая позиция ЕС относительно провозглашения Пакта стабильности в Юго-Восточной Европе, который был подписан в Кельне 10 июня 1999 г. На кельнском саммите было заявлено, что именно ЕС намерен играть ведущую роль в реализации Пакта стабильности. Таким образом, своими решениями ЕС вполне четко дает понять, что целью его ОВПБ становится стремление союза занять доминирующую роль в гражданском и посткризисном урегулировании конфликтов.

В этом же контексте следует рассматривать и инициативы по созданию Европейского гражданского корпуса мира в рамках ЕС. В то же время ЕС не отказывается пока и от своих претензий стать силой, обеспечивающей и hard security в Европе и на ее периферии. Звучат предложения о том, чтобы ЕС, заручившись одобрением Европарламента, мог обращаться в Совет Безопасности ООН за мандатом на проведение собственных миротворческих акций.

Пока же надо отметить, что опыт предшествующего подключения ЕС непосредственно к предкризисному и кризисному урегулированию, а не к его гражданской составляющей, был скорее негативным, чем позитивным. Об этом прямо свидетельствует Карл Бильдт, занимавший в 1995-1997 гг. пост Высокого представителя ЕС по Боснии и Герцеговине. По его словам, "вмешательство ЕС в боснийский кризис как неудачливого посредника, затем как неэффективного миротворца и, наконец, как младшего партнера Америки в деле силового умиротворения было зловещим опытом". По мнению К.Бильдта, неудача ЕС в предотвращении боснийского кризиса стала ярким уроком для ОВПБ и четко показала, что все политические стратегии в такого рода вопросах должны опираться на военную поддержку [9].

4. Хельсинкский саммит: от ОВПБ к Общей европейской политике безопасности и обороны?

Саммит Европейского Совета, прошедший в Хельсинки 10-11 декабря 1999 г. качественно модифицировал оборонную составляющую ЕС. Была окончательно устранена существовавшая в течение последних нескольких лет стратегическая неопределенность относительно европейского компонента в системе безопасности стран Запада.

Во-первых, назначение в конце ноября 1999 г. Высокого представителя ЕС по ОВПБ Х.Соланы одновременно генеральным секретарем ЗЕС перевело в практическую плоскость процесс постепенного слияния двух организаций. В документах хельсинкского саммита прямо указано, что этот процесс должен завершиться к концу 2000 г., когда ЗЕС "выполнит свое историческое предназначение".

Во-вторых, в документах хельсинкского саммита, пожалуй, впервые с такой терминологической и смысловой четкостью определено, что ЕС будет проводить "общую европейскую политику по безопасности и обороне" (ОЕПБО) "в поддержку" ОВПБ. Позднее этот план стал приобретать в оценках руководителей ЕС более определенные очертания. Председатель Еврокомисии Романо Проди в своей речи 14 февраля 2000 г. в связи с открытием очередной межправительственной конференции ЕС подчеркнул, что ОВПБ должна быть "консолидирована" в ОЕПБО, а Х.Солана назвал развитие ОЕПБО "интеграционным проектом следующего десятилетия"[10].

Среди причин, вызвавших к жизни ОЕПБО, Х.Солана назвал стремление общественного мнения в Европе к тому, чтобы ЕС мог противостоять международному терроризму и наркоторговле, был способен защищать демократию, права человека и правовое государство [11]. В другом своем выступлении Х.Солана отметил, что после окончания "холодной войны" для Европы уже нет угрозы массированного нападения с использованием оружия массового уничтожения (ОМУ) или без него, но взаимен этого появился целый веер новых "мягких" угроз. Как отметил Солана, "новые вызовы не угрожают нашему существованию. Но они угрожают нашему стилю жизни, нашим ценностям и нашим интересам"[12].

Таким образом, становится очевидным, что реализация ОЕПБО, с одной стороны, должна стать ответом ЕС прежде всего на вызовы в сфере "мягкой" безопасности, а с другой стороны, весьма недвусмысленно предусматривает возможность внешнего квази-экспансионистского использования европейских сил под предлогом защиты прав человека, демократических принципов и т. п.

В-третьих, в Хельсинки было решено создать новый институциональный механизм для управления и контроля за реализацией ОЕПБО. К марту 2000 г. сначала временно - на переходный период, а затем - на постоянной основе должны быть созданы следующие новые органы при Совете ЕС:

• Комитет по политике и безопасности, состоящий из старших должностных лиц или послов стран-членов ЕС. Комитет вправе рассматривать все вопросы, относящиеся к ОВПБ, в том числе и по ОЕПБО без ущерба для компетенции Еврокомиссии;
• Военный комитет, руководствующийся в своей деятельности указаниями Комитета по политике и безопасности, в составе военных представителей стран-членов (в том числе на высшем военном уровне, в случае необходимости);
• Военный штаб, занимающийся оперативными вопросами под началом Военного комитета.

В-четвертых, на саммите в Хельсинки было определено, по каким основным направлениям будет развиваться ОЕПБО. Одно из них - это "невоенное управление кризисами", в котором ЕС намерен играть ведущую роль. Другое - это обеспечение самостоятельной способности ЕС проводить военные операции по реагированию на кризисы в соответствии с Петерсбергскими задачами в том случае, "если НАТО не будет вовлечено в их разрешение". Для этого предполагается к 2003 г. создать на базе национальных армий стран-членов ЕС корпус быстрого реагирования, находящийся в непосредственном подчинении ЕС и состоящий из 15 бригад (50-60 тыс. чел.).

Одновременно было специально подчеркнуто, что общей основой поддержания безопасности для ЕС остается НАТО и вопрос о создании единой европейской армии не стоит в повестке дня. Х.Солана прямо заявил, что принятые в Хельсинки решения насчет Европейского корпуса быстрого реагирования никоим образом не стоит рассматривать как проект создания единой европейской армии. Подобного рода рассуждения он назвал "карикатурными" и "не имеющими ничего общего с правдой". ЕС, подчеркнул Солана, будет проводить свою оборонную политику, основываясь на имеющихся национальных армиях [13].

Европейские силы будут использоваться только в тех случаях, когда НАТО не пожелает вмешаться в урегулирование конфликта; при этом обеспечение коллективной обороны стран-членов ЕС по-прежнему будет задачей НАТО.

Итогом этого процесса реформирования стало придание всей западноевропейской системе обороны и безопасности большей стройности и четкости. Ее краеугольным камнем по-прежнему остается НАТО, ЕС же "на всякий случай" создает и свой собственный оперативный потенциал, при этом слияние с ЗЕС устранит из этой сферы элементы дублирования и "виртуальности".

Впрочем, последующие события показали, что провозглашенное слияние ЕС и ЗЕС по-прежнему не рассматривается в качестве одномоментного акта. Весьма показательным в этой связи является заявление, сделанное в январе 2000 г. постоянным представителем Португалии в ЗЕС Ф.Андресеном-Гимараэшем при официальной презентации программы португальского президенства в ЗЕС на первое полугодие 2000 г. В нем было особо отмечено, что Португалия намерена основывать свою деятельность во главе ЗЕС на том непреложном факте, что ЕС в течение определенного срока будет по-прежнему нуждаться в ЗЕС для проведения операций по урегулированию кризисов и иных мер и что заявленное в Хельсинкской декларации Европейского совета решение о том, что ЕС должен полностью использовать в своих целях средства ЗЕС, не может быть эффективно выполнено при быстрой самоликвидации ЗЕС.

Соответственно накопленный Западноевропейским союзом многолетний багаж опыта и средств, не может быть отторгнут в одночасье. Поэтому более целесообразно вести политику по "включению функций ЗЕС в ЕС", на реализации чего Португалия намерена сконцентрироваться в период своего президентства. Для этого предполагается, что военный штаб, спутниковый центр и институт исследований безопасности ЗЕС будут работать параллельно на обе организации. Кроме того, именно ЗЕС должен продолжать выполнять свои текущие миротворческие миссии: полицейскую миссию в Албании, миссию по разминированию в Хорватии и миссию общего наблюдения за ситуацией в Косово, осуществляемую силами спутникового центра ЗЕС в Торрехоне. Наконец, первостепенное внимание в португальской программе отводится укреплению оперативных возможностей ЗЕС и его оперативному взаимодействия с НАТО (в рамках совместных учений по управлению кризисами).

В последний год активизировал свою деятельность и созданный в 1993 г. спутниковый центр ЗЕС в Торрехоне, который постепенно начинает занимать свою нишу в общей системе распределения функций между НАТО, ЗЕС и ЕС применительно к балканским кризисам. В целях реализации соглашений по Косово, достигнутых в октябре 1998 г., спутниковый центр ЗЕС начал осуществлять общее наблюдение за ситуацией в области безопасности в Косово, предоставляя полученную информацию ЕС, НАТО и ОБСЕ. После начала военной операции НАТО против Югославии задачи Торрехонского центра были скорректированы и с июля 1999 г. фокусировались на детализации так называемой географической информационной системы по Косово, представляющей собой подробную космическую карту региона.

Среди целей ее составления не в последнюю очередь называется и польза, которую она может принести при разминировании территорий. В связи с этим информация из Торрехона начала предоставляться и Женевскому международному центру по разминированию. В программе португальского президентства ЗЕС на первый семестр 2000 г. заявлено о целесообразности построения силами спутникового центра ЗЕС аналогичной географической информационной системы по Хорватии, где ЗЕС до мая 2000 г. имеет мандат на проведение миссии по разминированию.

5. ЕС и Россия: ОВПБ как инструмент стратегического партнерства или новой "холодной войны"?

Как известно, на венском саммите Европейского совета в декабре 1998 г. было принято решение о выработке Общих стратегий ЕС в отношении России, Украины, Средиземноморья (в развитие Барселонского процесса), Ближнего Востока, Западных Балкан. Общая стратегия по России была подготовлена первой и утверждена на саммите Европейского совета в Кельне в июне 1999 г. Ее целью было объявлено стратегическое партнерство между ЕС и Россией.

На Хельсинкском саммите в декабре того же года инициативы по ОЕПБО сопровождались жесткими решениями относительно России. Прежде всего, основываясь на своей оценке событий в Чечне, Европейский Совет заявил о необходимости пересмотра принятой всего за полгода до этого Общей стратегии ЕС по России, в основу которой был заложен принцип стратегического партнерства. Одновременно ЕС заявил о том, что некоторые положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС также должны быть пересмотрены, а его торговые положения - выполняться без малейших послаблений со стороны ЕС.

Также было решено сократить программу финансовой помощи России по линии ТАСИС, сведя ее к приоритетным для ЕС областям (гуманитарная помощь беженцам, вопросы прав человека и гражданского общества, содействие ядерной безопасности). Помимо этого, на хельсинкском саммите начали обсуждаться основные принципы общего Плана действий ЕС в отношении российской организованной преступности. Очевидно, что такой поворот в отношении ЕС к России способен серьезно затормозить динамику российско-европейских связей, что не может не ударить по стратегическим интересам России в Европе.

Решение ЕС о необходимости пересмотра концепции стратегического партнерства с Россией усугубляется тем обстоятельством, что одновременно с этим хельсинкский саммит Евросовета принял Общую стратегию ЕС по Украине, в которой заявлено о стратегическом партнерстве между ЕС и Украиной, основывающемся "на разделяемых ценностях и общих интересах". В Общей стратегии ЕС в отношении Украины, в отличие от стратегии по России, гораздо более подробно прописаны пути стимулирования сотрудничества ЕС с Украиной в ходе расширения ЕС, смягчения последствий введения визового режима и т. д. Также, в отличие от стратегии по России, в которой отмечалось лишь, что партнерство с ЕС "поможет России утвердить свою европейскую идентичность", в стратегии по Украине ЕС "признает европейские ожидания Украины и приветствует ее проевропейский выбор".

Все это позволяет сделать вывод о том, что свои отношения с Украиной ЕС изначально намерен выстроить на более близкой и доверительной основе, чем было предусмотрено в Общей стратегии по России даже до заявления о ее пересмотре. Х.Солана в своем докладе о задачах Высокого представителя по ОВПБ (февраль 2000 г.) указал, что в связи с предстоящим расширением ЕС на Восток Россия и Украина станут более важными для ЕС, чем сейчас, в сфере безопасности. В то же время в этой речи Солана, в соответствии с хельсинкскими решениями, воздержался от рассуждений о стратегическом партнерстве, указав только, что Россия и ЕС остаются "естественными партнерами".

Таким образом, нельзя исключать ситуации, при которой приоритетным партнером ЕС среди государств СНГ станет Украина, а не Россия. Очевидно, что такой расклад может иметь крайне негативные последствия как для российско-украинских отношений, внеся в них дополнительный элемент напряженности, так и в комплексе взаимоотношений в СНГ в целом, ставя под сомнение притязания России на роль интегрирующего центра Содружества.

Соответственно, перед российской политикой и дипломатией встала крайне трудная задача - не допустить обвального ухудшения отношений с ЕС на фоне продолжения чеченской кампании, и более того - найти возможности для поворота диалога между Россией и ЕС в конструктивное русло. В противном случае общие политические отношения между ЕС и Россией могут быть сведены на уровень напряженного балансирования, своего рода нестабильного "мирного сосуществования", которое под влиянием различных факторов (чеченского и иных) может обернуться взаимной враждебностью.

При этом необходимо иметь в виду , что отношения между Россией и ЕС в связи с военной интеграцией в рамках Европейского союза приобретают новое качество, которое может изменить всю парадигму российско-европейских отношений (в том числе на уровне двусторонних межгосударственных контактов).

Надо признать, что такая смена повестки дня стала в целом неожиданной для России и для отечественных внешнеполитических экспертов. Вполне очевидно, фактом является то обстоятельство, что в 1990-е годы отношение России к европейским структурам основывалось на двух посылках: "Европа - это противовес США" и "Россия - это часть Европы". Исходя из этого, Европейский союз/ЗЕС a priori идеализировались в российских внешнеполитических концепциях. Представлялось, что трансатлантические трения могут быть легко трансформированы в стратегическое охлаждение между ЕС и США. По той же логике развивавшаяся ОВПБ и намечавшаяся "сцепка" ЕС-ЗЕС чаще всего оценивались в России исключительно положительно через призму их возможного противопоставления НАТО.

Процессы расширения как НАТО, так и ЕС придали этой концепции новые грани. В ряде заявлений российских экспертов выражалась надежда, что вступление стран ЦВЕ в ЕС стало бы оптимальной и устраивающей Россию альтернативой их вступлению в НАТО. Эту логику мышления не сломала даже война НАТО против Югославии, в ответ на которую некоторые российские эксперты и политики активно апеллировали к ЕС как к "мирной альтернативе" и "оптимальному посреднику" - при том, что ведущие страны ЕС входили в число самых активных и агрессивных участников военной операции НАТО.

Этот подход России был отчасти подорван лишь итогами хельсинкского саммита ЕС, вызвавшими в российской экспертной среде очевидную растерянность. Гипотетически недружественный ЕС возник как "черт из табакерки" и сразу же повел себя гораздо жестче, чем США, по отношению к чеченскому конфликту.

Следует отметить, что российские внешнеполитические элиты, склонные противопоставлять Европу и США, вероятно, частично под влиянием наследия советской борьбы с "главным противником", игнорировали тот факт, что европейские оборонные структуры гораздо менее охотно шли на диалог с Россией, чем НАТО. С НАТО, несмотря на всю полемику насчет его расширения, Россия все же смогла наладить институциональное взаимодействие в рамках ССАС/СЕАП, "Партнерства ради мира" и Основополагающего акта. С ЗЕС же никакого крупномасштабного соглашения, выводящего его отношения с Россией на стабильный институциональный уровень, подписано не было.

Предложенная в свое время А.Козыревым идея создания консультативного совета Россия-ЗЕС была воспринята ЗЕС как нереализуемая в ближайшей перспективе[14], а широко обсуждаемые проекты частных договоренностей с ЗЕС (по обмену спутниковыми снимками, по самолету "Ан-70", по использованию российской дальней авиации силами ЗЕС при выполнении Петерсбергских задач и т. п.) практически не были реализованы. [15]

За всем этим кроется достаточно четкая закономерность: Европа "до Владивостока" может существовать только в том случае, если она начинается "от Ванкувера". Европа же "от Бреста", в соответствии с геополитической логикой постбиполярного мира, протянется только "до Бреста", и ни на йоту дальше. Другими словами, обеспечить стабильное и значимое российское присутствие в Европе можно только в том случае, если там наличествует США. Тогда Россия получает поле для маневра. В Европе же per se, при сегодняшнем раскладе сил, России места явно не находится, и она в лучшем случае займет положение "естественного партнера".

Поскольку в реальности после всей череды событий 1999 г. США лишь укрепили свое положение в Европе, а ЕС сформулировал свои собственные военные проекты, в которых не нашлось места для России, ее положение в этой связи еще больше усугубляется.

Следует также признать, что косовские события не столько стали вызовом традиционному миропорядку, сколько заложили первый камень принципиально нового мирового устройства. Складывающийся послекосовский миропорядок, как представляется, будет характеризовать, во-первых, военно-политическое доминирование США. Поэтому совершенно не случайно Х.Солана настойчиво повторяет, что европейские военные инициативы никоим образом не подрывают единства в НАТО, не претендуют на функцию коллективной обороны ЕС, а создаются лишь как локальный запасной вариант, на случай, когда НАТО не захочет вмешиваться в тот или иной конфликт.

Во-вторых, косовский кризис, показавший предельную неспособность европейцев самим разрешить региональный конфликт, volens nolens простимулировал ускоренную реализацию программы ОЕПБО и собственных сил быстрого реагирования. Таким образом, в пределах Европы ЕС может стать относительно единым и мощным военно-политическим союзом.

Возникает вопрос, что делать России в такой ситуации, если на ее кардинальное изменение, по всей вероятности, сил на данном этапе не хватит? Как представляется, оптимальным для России было бы сконцентрироваться на прагматичной и менее амбициозной политике по отношению к Европе. В том случае, если Россия откажется от априорного идеализирования Европы и будет последовательно проводить политику самоусиления и консолидации, уважая при этом интересы и права собственных граждан, она сможет стать не только самостоятельной силой, но и серьезным партнером. Тогда потенциальный европейский вызов будет адекватно (и без провоцирования излишних рисков) воспринят россиянами. Осознание этого, как представляется, сыграет самую позитивную роль во внешней политике России.

Примечания
[*] Министр иностранных дел Франции, один из инициаторов западноевропейской интеграции.
[**] По резиденции Петерсберг под Бонном, где проходили соответствующие переговоры.
[***] Committee of Permanent Representatives (Coreper).
[1] См.: Prospettive per una politica estera e di sicurezza comune. Un bilancio iniziale. / Parlamento Europeo. Direzione Generale degli Studi. Documento di lavoro. Serie politica. W-7. - Lussemburgo, 1995. - P.5.
[2] Об А.Спинелли и его федералистских проектах см., например: The Ventotene Manifesto / Ed. by Spinelli A., Rossi E. - Ventotene, 1988.
[3] Opinion for the Committee on Institutional Affairs on the Treaty of Amsterdam - Chapter III - Provisions on Common Foreign and Security Policy (CFSP). Committee on Foreign Affairs, Security and Defence Policy. // European Parliaments. Session Documents. Report on the Treaty of Amsterdam. - 1997. - 5 Nov. - Annex. - Doc. A4-0347/97. - P. 3-10.
[4] Agenda 2000. Commission of the European Communities. Doc. Com. (97) 2000. Vol. 1. For a Stronger and Wider Union. - Brussels, 1997. - 15 July.-P. 36.
[5] См.: What Global Role for the EU? // The Philip Morris Institute for Public Policy Research Report. - 1997. - Sep. - P. 19.
[6] См., например, выступление: Wallace W. The EU As a World Actor: What Should Its Role Be? 563rd Wilton Park Conference "The EU in the Wider World". Wilton Park Conference Centre, 16 April 1999.
[7] См., например, выступление: Roberts C. CFSP and Beyond: What Must the EU Do Internally to Maximise External Effectiveness? 563rd Wilton Park Conference "The EU in the Wider World". Wilton Park Conference Centre, 18 April 1999.
[8] См. об этом: Крэгг Э. Концепция совместной объединенной оперативно-тактической группы: ключевой компонент адаптации Североатлантического союза // Вестник НАТО. - 1996. - # 4. C. 2-7.
[9] Bildt C. The Global Lessons of Bosnia // What Global Role for the EU? Op. cit. - P. 19, 27.
[10] Выступление Х.Соланы в Институте европейской политики в Берлине 17 декабря 1999 г.
[11] Речь Х.Соланы в Датском институте международных дел 11 февраля 2000 г.
[12] Выступление Х.Соланы на мюнхенской конференции высших военных представителей 5 февраля 2000 г.
[13] Речь Х.Соланы в Датском институте международных дел 11 февраля 2000 г. Тем самым на краткосрочную перспективу был положен конец разговорам о единой европейской армии, которые еще весьма активно велись за полгода до этого, в том числе и в руководящих кругах ЕС. Так, по словам бывшего еврокомиссара Э.Бонино, "15 раздельных армий внутри одного союза - это слишком затратно и неэффективно". Однако вполне понятно, что психологически принять эту идею значительной части политического и военного истеблишмента стран ЕС на данном этапе будет весьма непросто, а потому широкие дискуссии на эту тему могут поставить под сомнение долгосрочную действенность ОВПБ вообще.
[14] Подробнее об отношениях России и ЗЕС см.: Данилов Д., Де Спигелейре С. От размежевания к сближению. Новые отношения России и Западной европы в сфере безопасности? // Доклады Шайо. - 1998. - # 31. - С. 16-17 (на рус. яз.).
[15] Согласно португальской программе президентства, ЗЕС намерен "развивать политический диалог" с Россией и Украиной и, насколько возможно, продвигать его к уровню, предусмотренному соответствующими Общими стратегиями ЕС. Проблема, однако, в том, что Общая стратегия ЕС по России объявлена подлежащей пересмотру.