Организация Объединенных Наций с самого начала создавалась прежде всего как миротворческая международная структура, способная, как говорится в преамбуле Устава ООН, «избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе».
Такая роль ООН естественно нашла свое отражение и в ее Уставе. Например, глава VI этого основополагающего международно-правового документа посвящена мирному разрешению споров между государствами, поскольку понятно, что именно эти споры способны привести и на практике нередко приводили к вооруженным конфликтам. Но, пожалуй, с точки зрения поддержания международной безопасности наиболее важной является глава VII Устава, где в общих чертах предусмотрены действия ООН в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.
В работах и исследованиях некоторые зарубежные авторы предложили рассматривать миротворческие усилия ООН в трех главных ракурсах:
- Поддержание мира (Peace-keeping) — это операция ООН, целью которой является ограничение и по возможности прекращение боевых действий в уже начавшемся конфликте. Иногда употреблялся термин-синоним «управление конфликтом» («соnflict-manage-ment»). Историческая практика показала, что при таком понимании миротворческие операции ООН могут быть достаточно разнообразны: от размещения наблюдателей ООН в зоне конфликта до направления миротворческих войсковых контингентов с целью разъединения противоборствующих сторон.
- Установление мира (Peace-making) — в данном случае целью является урегулирование основных вопросов, вызвавших конфликт. Другие понятия, употребляемые в таких случаях, — «урегулирование конфликта», а также «мирное урегулирование». Эта миротворческая функция также может варьироваться от направления представителей Генерального Секретаря ООН до создания полномасштабных примирительных комиссий.
- Обеспечение мира (Peace-servicing) подразумевает устранение или ослабление конфликта путем осуществления социально-экономических программ. Организационно и по содержанию подобные операции ООН могут также быть весьма разнохарактерны и включать в себя как оказание технического содействия, так и реализацию широких программ на правительственном уровне.
Иногда упоминают еще четвертую категорию миротворческих действий — «навязывание мира», или превентивное применение военной силы для устранения ситуации, возникшей в результате незаконных действий, в частности агрессии, со стороны какого-либо государства. Эта категория миротворчества долгое время считалась малоприменимой на практике.
Однако в последнее время на Западе склонны рассматривать известную операцию «Буря в пустыне» против Ирака как пример «превентивного миротворчества.»
С точки зрения положений Устава ООН упомянутые выше три категории миротворческих операций подпадают под действие главы VI. С другой стороны, «превентивное миротворчество» должно в принципе рассматриваться в контексте главы VII, в которой речь идет о действиях ООН в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.
Обзор деятельности ООН за прошедшие 50 лет подтвердит, что за этот период Организация осуществляла свои миротворческие усилия главным образом в рамках главы VI Устава, т.е. в целях содействия мирному разрешению споров. В этой связи можно констатировать, что очень важная глава VII Устава до настоящего времени остается во многом невостребованной. Для этого есть веские, исторически обусловленные причины.
Одна из главных причин — это «холодная война», идеологическое и военно-политическое противостояние в начале двух ведущих после второй мировой войны держав — США и СССР, а затем двух основных военных группировок — НАТО и ОВД. Это продолжавшееся свыше 40 лет противоборство, временами создавая опасную напряженность в мире, которая порой ставила нашу планету на грань ядерной катастрофы, вместе с тем в значительной мере препятствовало возникновению полномасштабных конфликтов в мире.
Такова диалектика функционирования «равновесия страха», действовавшего на протяжении нескольких десятилетий.
Тем не менее, довольно многочисленные т.н. локальные военные конфликты имели место: на Ближнем Востоке, в Восточной и Юго-Восточной Азии, в Африке и т.д. И к попыткам их урегулирвания подключалась Организация Обьединенных Наций. С этой целью от имени ООН создавались группы или миссии военных наблюдателей, специальные воинские контингенты под голубым флагом, которые с учетом разделения мира на противоборствующие блоки, как правило, комплектовались из войск нейтральных либо неприсоединившихся стран. Эти специальные контингенты на практике именовались по-разному: Чрезвычайные вооруженные силы ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1 и ЧВС-2), Операция ООН в Конго, Вооруженные силы ООН на Кипре.
Необходимо иметь в виду, что в силу исторически обусловленной ситуации в странах Запада сложилось мнение о различии между понятиями «поддержание мира» (peace-keeping) и «принуждение» (enforcement). Отсюда должно было бы вытекать и различие в характере вооруженных контингентов ООН, которые будут призваны решать соответствующие задачи. Это различие довольно четко определил еще Генеральный Секретарь ООН Д.
Хаммаршельд при создании Чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1) в 1956 году. Тогда он, в частности, подчеркнул, что «существует очевидное различие между созданием вооруженных сил для того, чтобы обеспечить прекращение военных действий с отводом вооруженных сил и созданием вооруженных сил с целью принудить отводу войск». Западными экспертами были разработаны различные концепции операций по поддержанию мира.
Так, одна из таких концепций (Дж. Бойд) подразумевает, что подобные операции включают использование вооруженной силы (ООН) для оценки обстановки, наблюдения и контроля за прекращением огня, перемирием, линиями перемирия или международной границей; для участия в поддержании местных законов и правопорядка или в создании мирной обстановки для содействия резолюции об улаживании разногласий, способных угрожать миру, и для других подобных целей. В целом эти концепции послужили основанием для создания т.н. новой формы военного присутствия — «не сражающиеся (или почти не сражающиеся) силы ООН» ( the non-fighting or almost non-fighting United Nations force).
В практическом претворении это означало, что военный персонал под флагом ООН не может брать на себя инициативу по применению вооруженной силы, но имеет право отвечать силой на вооруженное нападение, включая попытки применения силы для удаления этого персонала с позиций, занятых по приказу своего командующего. Данный принцип самообороны с тех пор используется во всех случаях создания вооруженных контингентов ООН с целью проведения конкретных операций по поддержанию мира.
Существует, однако, мнение, в частности в нашей стране, что не правомерно полностью противопоставлять операции по поддержанию мира, проводимые войсками ООН, чисто боевым операциям, поскольку это противоречит Уставу ООН, например, положениям статьи 42. В ней говорится, что Совет Безопасности «уполномачивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных морских или сухопутных сил Членов Организации».
Если исходить из положений Устава ООН, только Совет Безопасности наделен властью определять, какие функции могут и будут выполнять вооруженные силы под флагом Организации. В Уставе ООН нет конкретных определений, что такое блокада или демонстрация военной мощи.
Многие правоведы у нас и на Западе поэтому считают, что Совет Безопасности может использовать опыт отдельных государств по руководству вооруженными силами, а также опираться на помощь Военно-Штабного Комитета для определения специфических функций обьединенных военных контингентов, выступающих от имени Организации Обьединенных Наций. Они полагают, что из духа и буквы статьи 42 также вытекает возможность для Совета Безопасности поручить объединенным вооруженным силам функции, непосредственно не связанные с ведением боевых действий, например, поддержание порядка на территории государства, функции контроля, наблюдения и др., если это будет диктоваться необходимостью поддержания международного мира и безопасности.
В Уставе ООН значительное место уделено Военно-Штабному Комитету (статьи 45, 46, 47 главы VII). В них определены в основных чертах функции, компетенция и состав этого органа, подчиненного Совету Безопасности ООН. Положениями указанных статей, в частности, предусмотрено что Комитет, который «состоит из Начальников Штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей», «создается для того, чтобы давать советы и оказывать помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к командованию ими, а также к регулированию вооружений и к возможному разоружению»; он «несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности». Зафиксирована также возможность для ВШК с разрешения Совета Безопасности «учреждать свои региональные подкомитеты».
По содержанию статей, относящихся к Военно-Штабному Комитету видно, что авторы Устава полагали сделать ВШК весьма важным органом по организации и обеспечению миротворческих операций. На первых порах казалось, что так оно и будет. По заданию Совета Безопасности Военно-Штабной Комитет в 1946—1947 гг. предпринял попытку разработки основных принципов создания обьединенных вооруженных сил и на их основе заключить соглашения с государствами-членами ООН о выделении национальных воинских контингентов в его распоряжение. К 30 апреля 1947 г. был подготовлен документ, состоявший из 41 статьи. 25 статей были приняты пятью делегациями, представлявшими пять великих держав — постоянных членов Совета Безопасности. По оставшимся 16 статьям не было достигнуто согласия. В обстановке разворачивающейся «холодной войны» переговоры по созданию обьединенных вооруженных сил Организации Обьединенных Наций были сорваны.
Тем самым был нанесен удар по возможности создать еще в 40-х годах систему коллективной безопасности ООН. В результате оказалась бездействующей статья 43 Устава ООН, поскольку Совет Безопасности так и не заключил ни одного особого соглашения о предоставлении в его распоряжение вооруженных сил. Был обречен на бездействие Военно-Штабный Комитет, который практически был отстранен от всех военных мероприятий, проводимых в дальнейшем Организацией Обьединенных Наций, и фактически перестал функционировать.
В условиях резко обострившейся холодной войны США и их союзники в конце 40-х-начале 50-х предприняли попытки обойти Совет Безопасности и соответственно Устав ООН в плане руководства миротворческими операциями, осуществляемыми под голубым флагом. Такие усилия делались по двум направлениям: расширение полномочий Генеральной Ассамблеи в проведении акций от имени ООН, включая создание вооруженных сил, а также наделение Секретариата и Генерального Секретаря правами и способностью организовывать и руководить этими действиями.
На V сессии Генеральной Ассамблеи в 1950 году по инициативе США была принята резолюция № 377, которая была направлена на перераспределение компетенции Совета Безопасности в вопросах миротворчества. Однако планы создания военного механизма ООН, подчиненного Генеральной Ассамблее, не были реализованы. Комитет коллективных мероприятий, который должен был по замыслам инициаторов резолюции № 377 как бы подменить Военно-Штабной Комитет, с самого начала оказался мертворожденным детищем. Большинство государств — членов ООН, хотя многие из них голосовали за упомянутую резолюцию, отказалось предоставить в распоряжение Генеральной Ассамблеи какие-либо воинские контингенты.
Наша страна последовательно придерживалась позиции, что необходимо соблюдать Устав ООН о приоритете Совета Безопасности в проведении миротворческой деятельности. Поэтому неоднократно предлагалось приступить к реализации положений статей 43, 45, 46 и 47 Устава ООН, в которых предусматривалось предоставление государствами — членами ООН контингентов своих вооруженных сил в распоряжение Совета Безопасности и эффективное функционирование Военно-Штабного Комитета, уполномоченного непосредственно руководить обьединенными вооруженными силами ООН.
Однако тогда США и западные державы не были заинтересованы в укреплении роли Совета Безопасности, поскольку его постоянными членами с правом вето были Советский Союз и Китай. А поэтому усилия в обход компетенции Совета Безопасности в контексте миротворчества продолжались.
В 1956 г. через Генеральную Ассамблею ООН было принято решение о создании Чрезвычайных во-оруженных сил ООН на Ближнем Востоке. Руководство ими было поручено Генеральному Секретарю ООН. В 1960 г. аналогичным образом одобрена резолюция об Операции ООН в Конго (ныне Заир).
Сами эти решения и особенно их реализация означали грубое нарушение Устава ООН, и это в конечном счете привело к финансовому кризису самой крупной международной организации, поскольку многие страны просто отказались платить за миротворческие операции. Да и с точки зрения политического эффекта данные миротворческие усилия ООН оказались отнюдь не плодотворными. Скорее можно говорить о их неэффективности. В ходе Операции ООН в Конго неоднократно срывалось выполнение решений Совета Безопасности, направленных на мирное урегулирование конфликта в этой африканской стране.
Более того, Операция ООН в Конго (Заир) обернулась личной трагедией для тогдашнего Генерального Секретаря ООН Д. Хаммаршельда, который погиб в 1961 г. в авиационной катастрофе в ходе инспекционной поездки в Центральную Африку. Обстоятельства его гибели остались по сути дела до конца нераскрытыми. Опыт использования войск ООН в Конго (Заир) в 1960—1964 гг. наглядно показал, что отделение миротворческих функций вооруженных сил от боевых носит сугубо умозрительный, надуманный характер.
В 60—70-х годах произошло значительное расширение ООН в связи с процессом деколонизации и появления многих новых государств, особенно в Африке. В тот период были сделаны усилия по преодолению финансовых трудностей Организации, вызванных миротворческми операциями и по выработке новых подходов ООН на данном направлении. На XIX сессии Генеральной Ассамблеи (1964 г.) по предложению СССР была принята резолюция о создании Специального комитета по операциям по поддержанию мира (Комитет 33-х), которому было поручено осуществлять «всеобъемлющее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех аспектах».
В состав Комитета 33-х вошли: Австралия, Австрия, Алжир, Аргентина, Афганистан, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Венесуэла, Дания, Египет, Индия, Испания, Италия, Канада, Мавритания, Мексика, Нигерия, Нидерланды, Пакистан, Польша, Румыния, Сальвадор, СССР, США, Сьерра-Леоне, Таиланд, Франция, Чехо-словакия, Эфиопия, Югославия, Япония. В целом такой состав соответствовал принципу справедливого географического представительства в органах и учреждениях ООН.
Однако, к сожалению, создание этого органа не привело к выработке компромиссного подхода к решению вопросов, связанных с миротворческими операциями. В ходе работы Комитета 33-х США и их союзники по НАТО выступали за такое расширение функций Генеральной Ассамблеи в области поддержания мира, которое явно противоречило Уставу ООН, поскольку предусматривало повышение роли Секретариата в деле организации и осуществления миротворческих операций в ущерб компетенции Совета Безопасности.
Не следует думать, что только Советский Союз и его союзники по ОВД выступали тогда за то, чтобы придерживаться Устава ООН в вопросах проведения миротворческих акций. Представитель Франции, которая является постоянным членом СБ, подчеркивал, что его правительство «со своей стороны всегда считало, что компетенция Совета Безопаности не ограничивается лишь принятием решения, но состоит в том, что он должен принять на себя в соответствии с Уставом контроль над осуществлением всех операций, предписанных им. В его задачи входит определение цели этих операций, их длительности, уточнение полномочий, данных для их выполнения, определение размеров, состава и средств подразделений, используемых в них, назначение командующего и определение данных ему указаний, урегулирование вопроса о финансировании и обеспечение постоянного контроля над их осуществлением».
Представитель Индии указывал на необходимость строгого выполнения Устава ООН в вопросах применения вооруженного персонала и его финансирования, а делегат Иордании подчеркивал, что при решении какого-либо вопроса, затрагивающего положения Устава ООН, они не подлежат изменению путем голосования, «так как это было бы равносильно изменению Устава... В этих условиях любая попытка предпринять операцию по поддержанию мира нереалистична, если на нее не соглашаются все постоянные члены Совета Безопасности».
На XXI сессии Генеральной Ассамблеи (1966 г.) вновь активно обсуждался вопрос об операциях ООН по поддержанию мира. США вместе со своими союзниками выступили на этой сессии с намерением форсировать разработку предложений, направленных на пересмотр важнейших положений Устава ООН в вопросах миротворчества.
Однако эти предложения не были поддержаны большинством государств—членов Организации, которые продемонстрировали чувство ответственности за дальнейшую судьбу ООН.
В тот период дипломатия нашей страны предприняла попытку выйти из определенного тупика, обозначившегося при обсуждении проблемы миротворческих операций ООН. В марте 1967 г. в Организацию Обьединенных Наций был внесен «Меморандум правительства СССР относительно «операций ООН по поддержанию международного мира и безопасности».
В этом Меморандуме содержался набор конкретных предложений, призванных существенно повысить готовность Совета Безопасности к быстрым и эффективным действиям в случае необходимости. Было предложено, в частности, провести скорейшим образом в жизнь положения статьи 43 Устава, где предусмотрена возможность заключения соглашений между СБ и государствами — членами ООН о предоставлении контингентов вооруженных сил в распоряжение Совета.
Меморандум содержал также предложение возобновить работу Военно-Штабного Комитета с тем, чтобы он смог приступить к выполнению задачи, возложенной на него Уставом. В документе было признано целесообразным привлечь к деятельности ВШК широкий круг государств, а не только членов Совета Безопасности. Это был значимый компромиссный шаг, поскольку учитывалось расширение состава ООН в связи с приемом многих молодых независимых государств.
Другим элементом компромисса в Меморандуме правительства СССР было предожение о возможном создании специального вспомогательного органа — Комитета по руководству операцией, который был бы непосредственно подчинен Совету Безопасности и мог бы оказывать ему помощь при проведении конкретной операции по поддержанию мира.
В Меморандуме подчеркивалось, что применение силы от имени ООН должно отвечать исключительно интересам мира, а не односторонним целям каких-либо государств или группы государств. Поэтому предлагалось добиваться справедливого равновесия в составе участников операции с тем, чтобы никто из членов ООН не был отстранен от участия в силу его политической, социальной или экономической системы или его принадлежности к определенному географическому району. На такой же основе должен был бы решаться вопрос и о структуре командования войсками ООН.
В 1968 г. начался новый этап в поисках решения вопроса об операциях ООН по поддержанию мира в связи с принятием на XXII сессии Генеральной Ассамблеи (1967 г.) резолюции 2308. Комитету 33-х было поручено подготовить проведение исследований по вопросу о военных наблюдателях, учрежденных или разрешенных Советом Безопасности.
Для подготовки этого исследования была создана особая рабочая группа в составе представителей восьми государств — СССР,США, Франции, Великобритании, Канады, Мексики, Египта, Чехославакии. Эта группа подготовила согласованную схему модели функционирования военных наблюдателей, было достигнуто согласие по многим вопросам оперативного, технического и административного характера.
Однако окончательный текст документа о наблюдателях согласовать не удалось. Остались, в частности, неурегулированными вопросы организации, командования, руководства, контроля и финансирования групп наблюдателей ООН. Основные несогласованные расхождения по упомянутым вопросам касались роли Генерального Секретаря ООН при проведении операций по поддержанию мира.
Среди многих государств — членов ООН к концу 60-х годов укрепилось понимание того, что только достижение согласия на основе Устава ООН может действительно повысить эффективность Организации в области поддержания мира и безопасности. Это нашло отражение, например, в решении Совета Безопасности ООН, принятом на первом в истории этого органа заседании на уровне министров иностранных дел 21 октября 1970 г. В нем говорилось: «Члены Совета подчеркнули важность достижения скорейшей договоренности относительно руководящих принципов будущих операций по поддержанию мира в соответствии с Уставом».
Аналогичная мысль прозвучала и в Декларации по случаю 25-й годовщины ООН, принятой 24 октября 1970 г., в которой особо подтверждалась решимость «прийти к соглашению о более эффективной процедуре проведения операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира в соответствии с Уставом».
Следует отметить, что в позиции США по вопросам использования ООН для операций по поддержанию мира на рубеже 70-х годов произошла определенная эволюция. Они стали проявлять большую осторожность в вопросе привлечения Генеральной Ассамблеи в целях санкционирования миротворческих операций. Это было обусловлено тем, что по мере расширения состава ООН ослабели возможности США проводить через Генеральнцю Ассамблею выгодные им решения.
Наша страна последовательно выступала за введение «в действие системы коллективной безопасности, концепция которой прочно заложена в Уставе». Исходя из такой позиции наша дипломатия не поддержала постановку вопроса о необходимости определения термина «операции ООН по поддержанию мира». В официальном ответе правительства СССР на запрос Генерального Секретаря говорилось: «Вопрос об определении этого термина является искусственным. Не может быть двух мнений относительно того, что единственным, обязательным для всех государств — членов ООН документом является Устав ООН, — именно из него и следует исходить в данном вопросе. Устав ООН, в частности, его статьи 11 и 42, четко определяют, что в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии предпринимаются действия и право предпринимать действия принадлежит только Совету Безопасности и никакому другому органу. Введение новых терминов, не предусмотренных Уставом ООН, способно лишь вызвать дальнейшие осложнения в этом вопросе».
К сожалению, в вопросе о трактовке миротворчества у нашей страны сохранялись серьезные расхождения с США и их союзниками, которые продолжали настаивать на своем понимании операций по поддержанию мира.
Однако анализ главы VI Устава четко говорит о том, что в ней нет ни единого положения, которое можно было бы истолковать хотя бы косвенно как дающее право на включение действий от имени ООН с использованием вооруженных сил в число мер мирного регулирования споров. И поэтому не случайно сторонники подобных концепций не ссылаются ни на одну конкретную статью главы VI Устава, а упоминают в целом эту главу. Но эта отсылка носит слишком абстрактный характер. Дело в том, что мирные средства разрешения споров четко определены в международном праве, они перечислены в Уставе ООН. Применение вооруженных сил не входило в число таких средств.
Коллективные вооруженные силы согласно Уставу ООН могут действовать только в целях устранения угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Какие бы функции они не выполняли, в том числе и связанные с поддержанием стабильности и порядка на территории государства, военно-административные и другие, они должны руководствоваться единственным своим предназначением по Уставу ООН — быть средством поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Вполне правомерной является точка зрения, что термин «операции по поддержанию мира» представляет собой синоним понятия «действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» с применением вооруженных сил, военного персонала и военной техники, предоставляемых государствами-членами в распоряжение Совета Безопасности, при условии, что такие действия или меры проводятся под руководством Совета Безопасности и по его решению в целях поддержания международного мира и безопасности не иначе, как в общих интересах.
В истории миротворческой деятельности ООН есть конкретные примеры, когда Организация в основном придерживалась вышеизложенного подхода. В частности, при создании войск ООН по поддержанию мира на Кипре в соответствии с резолюцией СБ № 186 в марте 1964 года исходили в целом из положений Устава. В пункте 5 резолюции СБ 186 подчеркивалось, что Совет Безопасности «рекомендует, чтобы функции вооруженных сил в интересах сохранения международного мира и безопасности заключались в том, чтобы приложить все усилия для предотвращения возобновления столкновений и по необходимости в содействии поддержанию и восстановлению законности и порядка и возвращению к нормальным условиям».
Однако СССР возражал против пункта 4 упомянутой резолюции по Кипру, поскольку порядок решения вопросов определения состава, численности и структуры командования войск ООН был установлен в нарушение важнейших полномочий Совета Безопасности и в обход его исключительных прав.
Очевидно, с учетом этих возражений Генеральный Секретарь ООН У Тан при создании вооруженных сил ООН по поддержанию мира на Кипре в своем докладе отмечал, что эти силы будут действовать исключительно на основе полномочий, полученных от Совета Безопасности, и в их пределах. При осуществлении порученных им функций силы ООН на Кипре должны были опираться на принцип «законной обороны», который в докладе Генерального Секретаря ООН был определен как защита постов, помещений и транспортных средств ООН, подвергщихся вооруженному нападению, а также оказание помощи любому военнослужащему ООН в аналогичном случае. При этом оружие может быть применено лишь после того, как будут исчерпаны все мирные средства. Указывалось также, что войска ООН могут прибегнуть к применению оружия при попытках удаления их силой с позиций, которые они занимают по приказу командующего, при попытках их разоружения силой и при попытках помешать им силой выполнять задания, полученные ими от командования ООН.
Вопрос о том, кто конкретно должен руководить миротворческими операциями ООН, был всегда предметом острых споров и остается до сих пор практически нерешенным. С самого начала деятельности Организации Обьединенных Наций США и их союзники, как уже указывалось выше, придерживались курса на расширение полномочий Генерального Секретаря ООН. Можно напомнить, что при создании Чрезввычайных сил ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1) Генеральная Ассамблея возложила на Генерального Секретаря ответственность за разработку создания этих сил, планирование их операций, за все вопросы руководства и командования, а также административного, исполнительного и финансового характера, поручила ему вступать в переговоры и заключать с правительствами все соглашения, касающиеся вооруженных сил ООН.
Если внимательно посмотреть на предоставленные тогда Генеральному Секретарю полномочия, то нетрудно заметить, что они далеко выходят за рамки положений Устава. То, что было поручено Генеральному Секретарю, должен был в соответствии с Уставом решать Совет Безопасности или же подотчетный ему специальный орган — Военно-Штабной Комитет.
И в более поздний период США продолжали линию на приоритет Генерального Секретаря в вопросах руководства миротворческмими операциями. Например, в письме представителя США при ООН от 30 марта 1972 г. подчеркивалось», что быстрые и гибкие решения Генерального Секретаря, очевидно, имеют чрезвычайное значение для эффективности миссий ООН по поддержанию мира».
Почти в тот же момент была предпринята другая попытка конкретно определить компетенцию Генерального Секретаря по выполнению резолюций Совета Безопасности. В письме представителя СССР при ООН от 17 марта 1972 г. говорилось, что он «содействует всеми имеющимися у него срендствами выполнению резолюций Совета Безопасности или другой формы санкционирования им данной операции. Генеральной Секретарь выполняет такие функции, которые возлагаются на него Советом Безопасности». В этом же письме приведены эти функции:
- подготавливать и вести для использования Советом Безопасности открытый список сведений о предложениях относительно контингентов, военного персонала и средств обслуживания, которые государства готовы предоставить в распоряжение Совета Безопасности.
- вступать от имени Совета Безопасности и контакте со вспомогательным органом в предварительные консультации с принимающей страной и с другими заинтересованными странами.
- cодействовать вспомогательному органу Совета в предоставлении доклада об операциях членам Совета.
- содействовать вспомогательному органу в подготовке списка возможных командующих.
- осуществлять в неофициальном и конфиденциальном порядке консультации с принимающей страной относительно кандидатуры предлагаемого органом командующего.
- содействовать вспомогательному органу в разработке конкретных директив командующему.
Несомненно, что вышеприведенные функции Генерального Секретаря ООН более соответствуют положениям Устава Организации и политическому и административно-организационному формату этого поста.
Необходимо отметить, что принцип подотчетности Генерального Секретаря Совету Безопасности при проведении операции по поддержанию мира был заложен при создании Чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке в 1973 г. (ЧВС-II). В соответствии с резолюцией 340 Совета Безопасности от 25 октября 1973 г.
Генеральный Секретарь ООН подготовил проект доклада о создании ЧВС, который послужил основой для консультаций членов СБ. В результате этих консультаций были выработаны согласованные точки зрения всех членов Совета Безопасности, в первую очередь его постоянных членов, а 27 октября окончательный текст доклада был утвержден СБ в резолюции 341.
Разумеется, в резолюции нашла отражение копромиссная формулировка, согласно которой командование вооруженными силами под руководством Совета Безопасности возлагалось на Генерального Секретаря, получавшему право назначить командующего ЧВС с согласия Совета Безопасности.
Таким образом, в данном случае в отличие от предыдущих миротворческих операций, когда и руководство и командование войсками ООН находились исключительно в руках Генерального Секретаря, при создании Чрезвычайных вооруженных сил на Ближнем Востоке в 1973 г. (ЧВС-II) на него было возложено только командование под руководством Совета Безопасности.
Было бы неправительно полагать, что только Советский Союз и его союзники выступали за усиление роли Совета Безопасности в руководстве операцими по поддержанию мира. Например, Великобритания в свое время предлагала, чтобы Генеральный Секретарь вносил в Совет Безопасности рекомендации по вопросам численности, назначения командующего и его заместителей, соглашений со странами, поставляющими воинские контингенты, и принимающими странами. Такие рекомендации должны были бы оформляться как решения Совета Безопасности. В случае возражения хотя бы одного из членов СБ против такой рекомендации Совет Безопасности должен был бы решать вопрос о ней путем голосования с соблюдением принципа единогласия его постоянных членов.
Канада в своих предложениях по руководству миротворческими операциями также в определенной мере исходила из принципа подконтрольности Генерального Секретаря Совету Безопасности ООН. Канадское правительство также высказывалось за использование Военно-Штабного Комитета в руководстве операциями по поддержанию мира.
В своем меморандуме от 6 октября 1972 г. правительство Канады отмечало, что Совет Безопасности может эффективно выполнять функции по общему руководству и контролю операциями ООН, если передаст свои обязанности по оперативному руководству и кон-тролю миротворческой деятельностью Военно-Штабному Комитету.
Канада выступила также за то, чтобы государства, предоставляющие поддержку силам ООН по поддержанию мира, приглашались к участию в работе ВШК. Расширенный состав Военно-Штабного Комитета мог бы принимать решения большинством голосов, включая совпадающие голоса постоянных членов СБ.
Однако США выступили против реализации такого предложения, поставив под сомнение «полезность отдельной роли Военно-Штабного Комитета в операциях по поддержанию мира, основанных на добровольном согласии, в отличие от операций, проводимых во исполнение обязательного решения». Тем не менее данный аргумент нельзя считать правомерным, поскольку противопоставление «добровольных операций ООН» «принудительным» не соответствует ни духу, ни букве Устава.
Таким образом, если подвести баланс, то придется констатировать, что за 50-летний период Организации Объединеных Наций не удалось до конца преодолеть разногласия по вопросу формирования вооруженных сил ООН, способных решать задачи, связанные как с операциями по поддержанию мира, так и с действиями в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии.
В результате длительное время существует ситуация когда вооруженные силы ООН, действующие на постоянной основе, которые могли бы быть созданы в соответствии со статьей 43 Устава, практически отсутствуют. А то, что известно как миротворческие силы ООН, — это воинские контингенты, создаваемые от случая к случаю для проведения конкретных операций. А поэтому эти силы, как показывает практика, не имели ни единых отработанных принципов организации и командования, ни согласованной системы финансирования и материально-технического обеспечения.
Если подобная ситуация, сложившаяся вокруг создания и использования миротворческих сил и соответствовала интересам некоторых держав, прежде всего постоянных членов Совета Безопасности, то она никак не отвечала интересам дела, не служила делу миро-творчества и поддержанию мира. Напротив, можно прямо сказать, что отступление от Устава ООН не раз приводило как к снижению эффективности в конечном итоге миротворческих операций ООН, так и к возникновению финансовых и иных трудностей, связанных с содержанием воинских контингентов от имени ООН.
В период с 1945 по 1987 г. было проведено 13 операций по поддержанию мира. Затем до середины 90-х годов начато еще 13 операций. По данным ООН, к началу 1992 г. под флагом Организации Объединенных Наций прошло службу 528 000 чел., включая военный, полицейский и гражданский персонал из 43 стран. Около 800 чел. погибли, выполняя свой долг.
Между тем, несмотря на прекращение «холодной войны» и заметное снижение угрозы ядерной войны, наш мир в целом не стал безопаснее. И это подтверждается реальными фактами. В докладе Генерального Секретаря ООН, приуроченного к 50-летию Организации, в частности, отмечается:
«Факты таковы, что многие из сегодняшних кон-фликтов происходят скорее внутри государств, а не между государствами. Конец «холодной войны» устранил сдерживающие моменты, которые предотвращали конфликты в бывшем Советском Союзе и в других местах. В результате возникло несколько войн внутри новых независимых государств, часто на религиозной или этнической почве, приводящих к проявлению необычайного насилия и жестокости. Прекращение «холодной войны» кажется, также способствовало разжиганию подобных войн в Африке. В дополнение к этому, некоторые военные конфликты, ведшиеся посредством «доверенных» в некоторых государствах и поощрявшиеся в период «холодной войны», продолжали оставаться неурегулированными. Напротив, войны между государствми стали более редкими.»
В этом докладе также приводились следующие данные о проводимых по линии ООН миротворческих операциях в последние годы. Из 5 операций, осуществлявшихся в начале 1988 г. когда «холодная война» близилась к завершению, 4 относились к внутригосударственным конфликтам и лишь одна к межгосударственному конфликту (20% от общего числа). Из 21 операции, начатых с того времени, только 8 были связаны с войнами между государствами, в то время как 13 (62%) относились к внутригосударственным конфликтам, некоторые из них, особенно в бывшей Югославии, имеют также некоторые межгосударственные измерения. Из 11 операций, начатых после января 1992 г., почти все за исключением 2 (82%), связаны с внутригосударственными конфликтами.
К сказанному следует добавить и некоторые цифры, почерпнутые из упомянутого выше доклада Генерального Секретаря ООН. В январе 1988 г. в операциях по поддержанию мира было занято 1 516 гражданских специалистов ООН, 35 гражданских полицейских и 9 570 военнослужащих, совокупный бюджет в годовом исчислении составил 230,4 млн. долл. В январе 1992 г. соответствующие цифры были 2 206 гражданских специалиста, 155 полицейских, 11 495 военнослужащих, 1 689,6 млн. долл. А в декабре 1994 г. в миротворческие операции было вовлечено 2 260 гражданских специалиста, 2 130 полицейских и 73 393 военнослужащих. Бюджет достиг внушительный суммы — 3 610 млн. долл. Таким образом, как с точки зрения людских ресурсов, так и финансовых средств миротворческие операции увеличились в 5—6 раз с начала 1992 г.
Приведенные факты достаточно красноречивы. Они подтверждают ту мысль, что потребность в миротворческих операциях в мире в последние годы, т.е. после окончания «холодной войны», заметно возросла, причем как в межгосударственном, так и внутригосудартсвенном измерении.
Одновременно возникает вопрос относительно эффективности миротворчества ООН, в которое вовлечена целая армия, состоящая из военнослужащих и полицейских из разных стран мира, гражданских специалистов, и потребовавшее многомиллиардных расходов. И здесь приходится констатировать, что эффективность на деле фактически снизилась, несмотря на многократное увеличение воинских контингентов и соответственно расходов на их содержание.
В качестве примера неудачи миротворческой миссии ООН в 90-е годы обычно принято приводить Сомали, откуда ооновским вооруженным силам, включавшим американский контингент, пришлось поспешно уходить без лавров, с потерей лица и престижа для ООН.
В 90-х годах по линии ООН были предприняты определенные шаги, чтобы более четко определить операции международной организации по обеспечению мира. Например, в докладе Генерального Секретаря ООН от 17 июня 1992 г. были даны определения таким понятиям, как «превентивная дипломатия», «миротворчество», «поддержание мира»:
- «превентивная дипломатия — это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;
- миротворчество — это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом с помощью таких средств, которые предусматрены в главе VI Устава Организации Обьединенных Наций;
- поддержание мира — это обеспечение присутствия Организации Обьедиенных Наций в данном конкретном районе, — что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, — которое, как правило, связано с развертыванием военного и/или полицейского персонала Организации Обьединенных Наций, а нередко и гражданского персонала».
В свою очередь превентивная дипломатия предусматривает такие меры, как «укрепление доверия», «установление фактов», «раннее предупреждение», «превентивное развертывание», «демилитатаризованные зоны». Особо нужно остановиться на вопросе о «превентивном развертывании» международных миротворческих сил, поскольку это новая мера в наборе средств по поддержанию мира.
В уже упомянутом Докладе Генсека ООН по этому поводу говорится:
«Пришло время осуществлять планирование на случай возникновения обстоятельств, требующих превентивного развертывания, которое может предприниматься в различных ситуациях и различным образом. Например, в условиях национального кризиса может иметь место превентивное развертываение по просьбе правительства или всех заинтересованных сторон, или с их согласия; при возникновении международных споров такое развертывание могло бы иметь место, когда обе стороны считают, что присутствие Организации Обьединенных Наций по обе стороны их границы может содействовать предотвращению боевых действий; кроме того, превентивное развертывание могло иметь место, когда какая-то страна ощущает угрозу и просит обеспечить соответствующее присутствие Организации Обьедиенных Наций лишь с ее стороны границы».
В докладе также подчеркивается, что «В этих ситуациях внутреннего кризиса Организация Объединенных Наций должна будет уважать суверенитет государства»...
Доклад содержит упоминание о возможности использования военной силы в целях миротворчества, но «лишь в тех случаях, когда все мирные средства не дали результата». Говорится также о необходимости для этой цели «заключения путем переговоров, предусмотренных в статье 43 Устава особых соглашений, в соответствии с которыми государства-члены обязуются предоставлять вооруженные силы, помошь и соответствующие средства обслуживания в распоряжение Совета Безопасности для целей, изложенных в статье 42, не только на специальной, но и на постоянной основе».
Инновацией данного доклада можно считать содержащуюся в нем рекомендацию о «подразделениях принуждения к миру», задачей которых было бы проведение операций, выходящих за рамки миссии сил по поддержанию мира, в частности «восстановление и поддержание прекращения огня».
Доклад, кроме того, рекомендует Совету Безопасности рассмотреть «вопрос об использовании подразделений принуждения к миру в четко определенных обстоятельствах и с заранее очерченным кругом ведения».
Предлагается также чтобы «эти подразделения были бы вооружены лучше, чем силы по поддержанию мира, и им необходимо будет пройти в составе своих национальных сил широкую подготовку. Развертывание и операции таких сил осуществлялось бы с санкции Совета Безопасности...»
Разумеется, приведенные выше положения из до-клада Генерального Секретаря ООН являются рекомендациями. Нормами международного права (мягкого) они могут стать лишь в случае включения их в постановления Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи ООН. Тем не менее, эти рекомендации представляют интерес, поскольку показывают в каком направлении может идти развитие миротворчества под эгидой ООН.
Отражением новых тенденций в подходе к миро-творчеству стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН (№ 49/57 от 9 декабря 1994 г.) «Декларации о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания мира и безопасности». Под региональными соглашениями или органами могут, безусловно, подразумеваться такие региональные структуры, как ОБСЕ и НАТО. Хотя смысл Декларации направлен на привлечение региональных организаций к делу поддержания мира, практически в каждой ее статье содержится ссылка на Устав ООН и роль Совета Безопасности в контроле за миротворческими усилиями.
Таким образом, Декларация не предоставляет каких-то особых прав региональным организациям в вопросах поддержания мира, но ,напротив, сохраняет «главную ответственность» в этом деле за Советом Безопасности ООН.
Однако в последние годы приходится говорить о весьма тревожной тенденции к подмене ооновского миротворчества самостоятельными акциями со стороны отдельных региональных структур. Прежде всего — это НАТО, которая, будучи «главным орудием политики США», явно стремится играть особую гегемонистскую роль на международной арене — по сути дела независимо «творить суд и расправу» в отношении неугодных ей стран, все менее оглядываясь на Совет Безопасности ООН.
Наиболее наглядно это проявилось на примерах политики НАТО в отношении межэтнического кон-фликта вначале в Боснии в 1994—1995 гг., а позднее в связи с обострением ситуации вокруг края Косово, входящего в Сербию (Союзная Республика Югославия). Действуя по-существу в обход СБ ООН, США, используя военно-политический потенциал НАТО для силового воздействия, в конечном итоге посредством Дейтонских соглашений навязали Боснии фактическую оккупацию войсками Североатлантического союза под видом миротворческих сил, которые могут оставаться там неопределенно долгое время.
Еще более явным было проявление агрессивного гегемонизма со стороны США и НАТО в случае кризиса вокруг Косово. Осуществив интенсивную пропагандистскую кампанию против СРЮ по обвинению ее в «этнической чистке», проводимой против албанского населения края Косово, натовцы в марте 1999 г. начали массированные бомбардировки территории Югославии без необходимой санкции СБ ООН, продолжавшиеся более двух месяцев. Затем США и НАТО добились ввода 30-тысячного натовского воинского контингента в Косово. Натовская оккупация Косово направлена на отрыв края от Сербии, так как действия «миро-творцев» от альянса по-существу не контролируются Советом Безопансости.
В случае с Косово можно говорить, что Вашингтон постарался опробовать на практике «новую стратегическую концепцию» НАТО, которая была формально принята в апреле 1999 г. во время юбилейной сессии Совета Североатлантического альянса по случаю его 50-летия. Ее суть в том, что альянс якобы отныне может применять силу в тех случаях, когда сочтет нужным, и за пределами ранее обозначенной сферы его компетенции. Таким образом «новая стратегия» вступает в противоречие даже с рядом положений Вашингтонского договора от 4 апреля 1949 г. о создании Североатлантического союза, не говоря уже об Уставе ООН.
В последнее время в средствах массовой инфомации натовских стран активно ведется кампания по дискредитации ООН. Политологи разного рода, особенно в США и Англии, неустанно подбрасывают общественности тезис о неэффективности ООН, о том, что Устав Организации устарел и не соответствует новым международным реалиям.
Между тем здравомыслящие силы во многих странах понимают, что подрыв авторитета ООН и ее Устава на деле может привести лишь к настоящему «беспределу» в международных отношениях, способному вызвать в конечном итоге настоящую катастрофу во всем мире.
|
|
Власть
