год 2010-й - более 30.000.000 обращений

26–26 мая этого года в Страсбурге состоялась V ежегодная сессия Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс — консультативный орган влиятельной и авторитетной международной организации — Совета Европы, который был создан западными государствами 5 мая 1949 года. Начиная с 1964 года, эта дата отмечается в странах-членах СЕ как День Европы. С тех пор ряды стран, входящих в СЕ, значительно расширились, и сегодня Совет Европы объединяет 40 европейских стран. Из некогда закрытого «клуба старых демократий» СЕ превратился в полноценную общеевропейскую организацию.

С февраля 1996 года Россия — полноправный член СЕ. Буквально накануне сессии КМРВЕ Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало основополагающие документы, подписанные российским правительством при вступлении в СЕ. Один из документов — Конвенция по вопросам защиты прав человека и основных свобод, по предотвращению пыток и нечеловеческого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Другая — Европейская Хартия местного самоуправления.

Примечательно, что лишь несколькими неделями раньше Хартию, наконец, подписала страна, считающаяся родиной парламентской демократии — Великобритания.

И то и другое событие, конечно, не осталось без внимания со стороны Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей. Генеральный секретарь СЕ Даниэль Таршис расценил вступление России в единое правовое пространство государств-членов СЕ, обязавшихся «уважать фундаментальные принципы прав человека», как «историческое событие, имеющее важное значение как для ее граждан, так и всей Европы». В своем заявлении он отметил, что «предстоит еще много сделать для того, чтобы привести правовые нормы и практику в соответствие с этими принципами. Нарушения имеют место во всех европейских странах, как об этом свидетельствуют решения Европейского суда по правам человека»

Сессия Конгресса проходила во Дворце Европы, который является штаб-квартирой СЕ. (Здесь также проходят сессии Парламентской ассамблеи Европы). Дворец оборудован всем необходимым для проведения больших и малых собраний. Его круглый зал способен вместить более 500 человек.

Именно в нем проводились пленарные заседания Конгресса местных и региональных властей Европы, членами которого являются 286 представителей и равное число заместителей из числа выборных лиц.

Согласно Уставу Конгресса, состав национальных делегаций обновляется каждые два года. Такое обновление, предусматривающее не только выборность делегатов, но и определенную сбалансированность по географии, полу и ряду других принципов, произошло накануне V-ой сессии. Одновременно состоялись перевыборы руководящих органов Конгресса.

Обширная повестка дня Конгресса включала вопросы как местного и регионального значения, так и общеполитического характера. Не будет натяжкой утверждать, что атмосферу его работы во многом предопределила предстоящая 50-я годовщина со дня основания СЕ. Основополагающими ориентирами дискуссий стали решения второго саммита Совета Европы, состоявшегося в Страсбурге 10–11 октября 1997 года, в котором приняли участие практически все европейские государства. Страсбургский саммит предпринял попытку осмыслить новые реалии в жизни Европы, дать ответы на актуальные вопросы нашего времени.

Его главным итогом следует считать принятую ориентацию на консолидацию Европы на базе общих демократических принципов, содействие усилиям по преодолению исторического раскола европейского континента, строительству Большой Европы без разделительных линий, путем создания общего правового, социально-культурного и гуманитарного пространства. Своего рода стержнем этих усилий призвана стать доктрина демократической безопасности, в основе которой лежит забота об укреплении демократических институтов и структур правового государства, дополненных механизмами обеспечения личной безопасности граждан в социальной, политической, профессиональной и повседневной жизни.

План действия, принятый саммитом, содержит пять приоритетных направлений деятельности и реформирования СЕ: демократия и права человека; социальная интеграция; безопасность граждан; демократические ценности и культурное многообразие; структурная реформа организации.

Реализация плана, по замыслу его авторов, призвана вывести Совет Европы на качественно новый уровень, сделать его одной из несущих опор новой европейской «архитектуры»; ведующей, наряду с ОБСЕ, вопросами организации обеспечения в Европе безопасности и прав человека, а также и защитой национальных меньшинств.

В контексте общей реформы СЕ должна измениться и роль Конгресса местных и региональных властей, а его статус существенно повыситься. Уже сегодня он стал заметной структурой общеевропейского масштаба, консолидирующей представителей местных и региональных властей. К голосу Конгресса внимательно прислушиваются во всех уголках Европы. Перспективы развития КМРВЕ, будущие приоритеты в его деятельности стали лейтмотивом выступлений президентов Конгресса и обеих палат. В этом русле следует воспринимать и идеи институционального развития Конгресса (в частности, проведение ежегодно двух сессий Конгресса, повышение его статуса во взаимоотношениях с Парламентской Ассамблеей и Комитетом Министров СЕ), зафиксированные в специальной резолюции.

С учетом характера Конгресса, первостепенное внимание обеих палат было уделено состоянию дел в области местной демократии в странах-членах СЕ. На этот раз под «микроскопом» оказались как страны Запада, так и Востока: Болгария, Хорватия, Латвия, Украина и Соединенное Королевство. И хотя доклады, подготовленные членами Конгресса, были порой составлены в весьма обтекаемых формулировках, констатировавших существенный прогресс «в деле практического осуществления принципов и норм местной демократии» в обследованных странах, не обойдены вниманием и серьезные проблемы. В том числе и в Великобритании.

Отмечалось, в частности, что в странах Центральной и Восточной Европы сохраняются некоторые структуры, процедуры и виды практики, унаследованные от прошлого, не соответствующие новой ситуации и противоречащие отдельным положениям Европейской Хартии местного самоуправления, потому требующие пересмотра.

В ряде стран, подписавших Хартию, например в Хорватии и Латвии, не приняты некоторые ее важные положения. Другим, например Украине, подписавшей Хартию в 1997 году, предстоит еще немало сделать, чтобы добиться подлинной реализации ее норм и принципов. В частности, докладчики критически высказались относительно давления правительства на местные органы власти, в результате которого, к примеру, произошло смещение с должности главы Городского Совета Киева (действие, впоследствии признанное Верховным судом республики незаконным). Не одобрили и отмену прямых выборов глав Советов в Киеве и Севастополе.

Высказав свою обеспокоенность в связи с этими фактами, рабочая группа рекомендовала выработать основы сбалансированности интересов трех уровней власти для установления подлинного местного самоуправления.

Для тех и других стран характерен ряд общих проблем, среди которых следует прежде всего отметить недостаточно четкое разграничение компетенции и предметов ведения между различными уровнями власти, отсутствие четких норм распределения государственных средств между местными и региональными властями, недостаточность финансовых ресурсов для осуществления местными и региональными уровнями управления своих полномочий и ряд других.

Проблема четкого разделения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти, в частности, между собственными и делегированными полномочиями, оказалась актуальной не только для реформирующихся стран, но и для таких «старых демократий», как Великобритания. К этому добавляется «проблема существования многочисленных квазинеправительственных организаций, от которых зачастую требуют выполнения функций, обычно относящихся к компетенции местных и региональных властей».

Не случайно новое английское правительство предприняло серьезные усилия по децентрализации, передаче полномочий в пользу Шотландии, Уэльса и Большого Лондона. Оно объявило о крупных реформах и вынесло на суд общественности решения, направленные на расширение ответственности местных органов самоуправления перед жителями и гражданами. Усиливается роль этих органов в осуществлении подлинно городской политики, в основу которой должно лечь «главенство местной общины».

И в богатых странах нередко остро стоит вопрос финансового обеспечения органов местного самоуправления. Этой теме был посвящен специальный промежуточный доклад рабочей группы Палаты местных властей. Окончательный его вариант планируется представить очередной сессии Конгресса в 1999 году. Доклад этот интересен тем, что в нем характеризуются тенденции развития местных бюджетов в различных странах, представлена информация об их состоянии, в частности, о доли местных налогов в местных бюджетах. Эти данные могут удивить многих: только в восьми европейских государствах местные власти могут похвастаться достаточно высокой долей собственных финансовых ресурсов, превышающей 50 % местного бюджета. Отмечается, что объем средств, получаемых за счет эксклюзивных налогов, постоянно снижается и зачастую заменяется трансфертами. Вывод рабочей группы однозначен: такая тенденция ограничивает самостоятельность и сферу деятельности местного самоуправления.

Представленные доклады послужили хорошей основой для обсуждения в палатах, в ходе которых многие вопросы ставились достаточно остро. В частности, российские делегаты при обсуждении доклада о состоянии дел в Латвии привлекли внимание коллег к фактам дискриминации русскоязычного населения в сфере местного самоуправления, лишения их основополагающего демократического права на участие в местных выборах. По их инициативе в резолюцию и рекомендации по этому вопросу был внесен ряд поправок.

Российская делегация предложила и ряд поправок в резолюцию по ситуации в Косово, которая весьма оживленно обсуждалась на пленарной сессии и на заседаниях обеих палат. Ее участники выражали серьезную обеспокоенность обострением ситуации в этом регионе, повлекшим человеческие жертвы, выступали за диалог между конфликтующими сторонами.

Уместно отметить в этой связи, что вопрос о национальных и языковых меньшинствах довольно активно обсуждается в Совете Европы. Здесь исходят из того, что, хотя эта проблема нуждается в принятии мер на национальном уровне, она стала отныне общей проблемой демократии и уважения прав человека. Разрешение этой проблемы интересует все европейское сообщество, и, следовательно, оно нуждается в международном урегулировании.

В рекомендациях Парламентской ассамблеи содержится предложение о том, что в регионах, где присутствие национальных меньшинств значительно, за ними должно быть закреплено право иметь собственную местную администрацию. Или же они должны обладать специальным статусом, учитывающим исторические и территориальные особенности.

Заметное место в работе Палаты местных властей занял вопрос о социальной интеграции в городах.

Признавая большой вклад городов в развитие европейской экономики, науки и культуры, выступающие вместе с тем указали на обострение ряда серьезных проблем: в городах растет социальное отчуждение, сохраняются неудовлетворительные жилищные условия у части населения, растет преступность, наркомания. Все это отрицательно сказывается на социальном самочувствии горожан, существенно затрудняет социальную интеграцию, порождает социальную изоляцию отдельных групп населения, особенно национальных меньшинств.

Подчеркивалось, что основной задачей деятельности городских органов местного самоуправления должно стать развитие способности людей жить в мире и согласии, уважая социальные права и права человека, независимо от социального происхождения, расы, вероисповедания и национальности. В предложениях и рекомендациях была изложена предполагаемая стратегия местных властей по содействию социальной интеграции в городах, улучшению качества городской жизни, образования, других социальных вопросов, созданию механизмов по расширению участия населения в решении вопросов местного значения.

Вопрос о занятости также стал предметом внимания делегатов Палаты местных властей, хотя «головной организацией» в этой области выступала Палата регионов.

Докладчик представил делегатам весьма широкую палитру мер по проведению активной политики регионов, направленной на стимулирование занятости в регионах и их социально-экономического развития. Они охватывали в основном три направления: социальную политику интеграции (реинтеграции) рабочей силы на рынок труда; политику создания рабочих мест через поддержку развития компаний, особенно мелких и средних; политику территориального развития, дополненную мерами по развитию обучения и профессиональной подготовки и переподготовки кадров, научных исследований, регулирование рынка рабочей силы и т.д. В адрес региональных властей и национальных правительств по этому вопросу были приняты соответствующие рекомендации.

Сессия Конгресса и его палаты рассмотрели также целый ряд других специальных проблем, среди которых наиболее актуальной в условиях российской действительности является проблема ядерной безопасности и демократии на местном и региональном уровнях.

Речь идет прежде всего о ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, которая затронула многие западные регионы России.

В западных странах идут продолжительные дебаты по поводу риска и преимуществ мирного использования ядерной энергии. Как отмечается в докладе рабочей группы по этому вопросу, в прошлом процесс обсуждения и принятия решений, касающихся ядерных установок, проводился без учета мнения местного населения. Как правило, не проводились консультации ни с местными, ни с региональными органами власти. В докладе указывалось на необходимость изменения сложившейся практики. Такая позиция была поддержана делегатами, высказывавшимися в пользу укрепления демократического процесса, призванного гарантировать участие разных социальных групп на местном, региональном, национальном и международном уровнях в осуществлении контроля за планированием и эксплуатацией ядерных объектов.

В аналогичном ключе рассматривался и проект Европейской конвенции о ландшафтах, решение о подготовке которой было принято КМРВЕ. Сохранение ландшафтного разнообразия должно стать одной из главных политических тем. Граждан Европы более не устраивает ситуация, при которой не учитывается их мнение относительно технических и экономических изменений в окружающем мире. Проблема ландшафта может решаться только демократическим путем, особенно на местном и региональном уровнях.