год 2010-й - более 30.000.000 обращений

• А. Салмин. Система органов власти России: функции и дисфункции
• А. Автономов. Развитие парламентаризма: российский и зарубежный опыт
• Р. Штут. Проблемы мониторинга, контроля и влияния на принятие решений на уровне ЕС со стороны национальных парламентов стран-членов ЕС (законодательство ЕС по внутреннему рынку, переговоры по расширению Союза, роль парламентов в политике ЕС в области безопасности и обороны)

В.Шлыков. Спасибо. Возвращаемся к регламенту. Я хочу предоставить слово нашему гостю из Германии г-ну Райнхарду Штуту, советнику фракции ХДС-ХСС в Бундестаге. Пожалуйста.

Большое спасибо, г-н председатель. Я хочу извиниться за то, что не могу выступить перед вами на родном вашем языке, поскольку кроме спасибо я больше никаких слов по-русски не знаю.

Для меня большая честь выступить здесь, на этой встрече экспертов. Это интересно мне еще и потому, что ранее я работал и в федеральном правительстве, и в аппарате Федерального канцлера. Это как раз тот канцлер [Гельмут Коль], чья фотография здесь висит в углу на стене. Затем я представлял одну из немецких земель в Бундесрате, в комитете по Европейскому Союзу. Добавлю, что я сам родился в Берлине, в столице Германии, и я очень рад, что российская жизнь опять становится повседневным аспектом в Германии. У нас есть ежедневные газеты, выходящие на русском языке, есть русские театры, русские рестораны, радиостанции, вещающие на русском языке, православные церкви. И у меня такое впечатление, что российско-германские отношения еще никогда не были такими хорошими, по крайней мере, в минувшем веке.

Моя тема состоит в рассмотрении проблем влияния решений, принимаемых Европейским Союзом, на деятельность национальных парламентов. Такая тема, может быть, звучит достаточно специфично для вас, но ведь г-н Салмин говорил о связи языков тайского и санскрита. Может быть, я также стану рассуждать с этой основы.

Существуют три причины, по которым эта тема имеет важное значение для России. Во-первых, все российские институты, включая парламент Государственную Думу, постоянно сталкиваются с международными делами. Россия поддерживает международные отношения со многими странами, естественно с Европейским Союзом, поэтому очень важно знать, каким образом вы строите свои отношения с Европейским Союзом, в том числе с Германией, Францией, Англией и т.д., как работают ваши партнеры, кто и за что отвечает в Европейском Союзе или, например, в Германии.

Вторая причина состоит в том, что Россия, конечно, является частью международного сообщества и в то же время стоит перед процессами глобализации. И очень важно достичь баланса в международных и внутренних делах, границы между которыми стираются сейчас. Это и вопрос торговли, вопрос обмена технологиями, борьбы с организованной преступностью, обеспечение внутренней и внешней безопасности и т.д.

Итак, какую же роль Дума должна играть в этих аспектах? Хотите ли вы оставить все эти вопросы на откуп только президента и правительства, или же Дума должна до определенной степени влиять и принимать решения в этой сфере, влиять на решения российского правительства? Это вопрос достаточно интересный.

И в Европейском Союзе мы обсуждаем вопросы, связанные с двумя уровнями государства. Я собираюсь вам доложить о взаимоотношениях между этими двумя уровнями государства, то есть уровнем национальных государств и Европейского Союза. Конечно, Российская Федерация не входит в ЕС, и российские регионы, конечно, нельзя принимать за членов ЕС, но, тем не менее, механизмы и процедуры, возможно, вас заинтересуют. Они могут быть применимы как в Государственной Думе, так и в регионах.

Я хотел бы поговорить о правах, которые имеют национальные парламенты в настоящее время, чтобы контролировать решения Европейского Союза, влиять на них. Национальные парламенты обладают достаточно ограниченными возможностями контроля и влияния на принятие решений на уровне Европейского Союза. В Европейском Союзе имеются два уровня демократического принятия законодательных решений. Вы знаете, что в Евросоюзе избирается Европейский Парламент. Там представлены все национальные парламенты, советы министров наших стран. Национальные парламенты играют только незначительную роль в этом процессе. Говоря о парламентском измерении, у нас есть Европейский Парламент и его роль, конечно, является ведущей в ЕС.

Если говорить о правах, которыми обладают национальные парламенты в рамках Европейского Союза это права быть информированными обо всех проектах, которые проводит Европейская Комиссия, о ходе законодательного процесса. И это информирование, как говорится в протоколе к договору, должно быть максимально полным и доступным.
Существует также конференция, в которой участвуют комитеты по делам Европейского Союза всех 15 национальных парламентов членов ЕС. Эта конференция комитетов ЕС собирается два раза в год и может принимать резолюции по всем вопросам, касающимся дел Европейского Союза, без всяких ограничений. Это означает право на информацию, конечно, но не дает права на принятие решений. Существует только один вид исключений это самые фундаментальные решения, которые касаются конституционных вопросов, таких, например, как принятие новых членов в Европейский Союз, поправки к основополагающим договорам Европейского Союза, а также финансовые вопросы. Здесь национальные парламенты имеют право осуществлять ратификацию таких законодательных инициатив. Это универсальный принцип по всему миру. То есть ратификация это, фактически, говорите ли вы да или нет внесению каких-либо поправок в те проекты, которые рассматриваются в Европарламенте. Это означает, что национальные парламенты не имеют непосредственного прямого влияния на ЕС. Это влияние только косвенное, то есть осуществляется фактически только через советы министров. Точнее говоря, каждый национальный парламент обладает суверенным влиянием на свое национальное правительство. То есть Бундестаг не может влиять непосредственно на ЕС, но может влиять на тех немецких министров, которые сидят в Европейском Совете. При этом следует иметь в виду, что эти министры на постоянной основе в Брюсселе не работают, и влияние в отношении этих министров осуществляется в своих национальных столицах, но не в Брюсселе.

Кто-то уже говорил о том, что немного странно, что Совет Министров ЕС является законодательной палатой, ведь он состоит из членов исполнительной власти. Наши национальные министры являются исполнительной властью, когда сидят в Берлине, но когда они прилетают в Брюссель, они уже становятся общеевропейскими законодателями.
Моя фракция [ХДС-ХСС] выступает за то, чтобы Совет Министров ЕС подвергся фундаментальным реформам. Например, в настоящее время у нас существует 16 различных подразделений в Совете: совет по сельскому хозяйству, по экономическому развитию, по финансовым вопросам. У нас теперь создан даже совет по оборонным вопросам. И соответствующие наши министры ездят в Брюссель от двух до одиннадцати раз в год на заседания соответствующих подразделений. Мы надеемся и работаем с тем, чтобы в будущем каждое национальное правительство имело бы только одного министра по делам Европейского Союза, который бы на постоянной основе работал в Брюсселе. И такой министр отвечал бы за все аспекты политики, его бы поддерживали различные экспертные комитеты. Но это фактически создаст вторую палату, о которой говорил г-н Рыжков. Я должен признать, что эта модель в мое германское мышление очень укладывается. Она соответствует нашей системе с Бундесратом. Это то, что мы называем экспортом наших структур. Если такое преобразование произойдет, то национальным парламентам придется играть новую роль при оказании влияния на решения ЕС.

Сейчас я хотел бы также поговорить о вопросе, до какой степени национальный парламент может формально влиять на голосование своего правительства в Совете Европейского Союза. Если мы не можем влиять непосредственно на уровне ЕС, то до какой степени мы можем влиять на национальном уровне? Должны ли мы конкретно указывать нашему правительству голосовать за или против какого-либо законопроекта? Я бы сказал, что у всех 15 членов ЕС существуют различные мнения по этому вопросу. Это принцип свободы выбора. У нас не обязательно приходить к одним и тем же решениям во всех 15 странах. Голландия, Дания они хотели бы иметь какое-то официальное право влиять, заставлять правительства действовать так, как решает парламент. Профессор Пинелли, я знаю, со своей стороны тоже выскажется о том, какое положение существует в Италии. В Голландии же и в Дании тот министр, который находится в Совете, должен обратиться к национальному парламенту за принятием решения. Существуют различные национальные подходы. Например, в Копенгагене есть комитет, работают люди, ждущие звонка от министра, тот их информирует о ходе обсуждения и через этот комитет получает решения, давать ли зеленый свет какой-либо инициативе или нет. Фактически в течение 15 минут по телефону решается вопрос: голосовать за или против. В других случаях есть делегации национальных парламентов, которые приезжают в Брюссель, сидят буквально в соседней комнате и консультируют своих министров. Немецкое правительство приглашало наших парламентариев в Ниццу, когда там принимались очень важные решения. Мы действительно сидели в соседней комнате и оказывали консультации. Но люди в Бундестаге в конце концов решили, что это, конечно, очень хорошее приглашение, но лучше бы мы остались дома.

В Германии парламент не имеет права официально выносить какие-то обязательные для правительства решения. Это вытекает из нашей Конституции. У нас есть четкое организационное и функциональное разделение властей. Вся международная деятельность Германии полностью находится под ответственностью исполнительной власти, включая и ведение переговоров на европейском уровне.

Наша федеральная Конституция имеет некоторые положения, в которых говорится о том, что принципы демократии не означают приоритета парламента во всех важных случаях. То есть у нас нет монополии одной из ветвей власти даже для парламента. Конечно, всегда есть какие-то исключения. И у нас тоже есть одно исключение. Это касается мандата на использование вооруженных сил Германии для участия в операциях в рамках сил быстрого реагирования Европейского Союза. В этом случае необходимо голосование в парламенте. Если эти силы быстрого реагирования Европейского Союза через некоторое время будут преобразованы в какую-то постоянно действующую группировку, то мы, видимо, пересмотрим это положение.

Что касается обязательности выполнения решений парламента, здесь все обстоит достаточно просто, поскольку у нас правительство образуется на основе парламентской коалиции и в этой коалиции очень жесткая дисциплина, и в вопросах голосования также. Коалиция всегда представляет большинство Бундестага. Если бы у коалиции не было большинства, то это правительство не удержалось бы у власти. То есть с политической точки зрения, не с точки зрения Конституции, наше правительство представляет коалицию большинства в Бундестаге.

Эта ситуация, как я говорил, полностью отлична в Дании, но там другие причины. Традиционно в Дании у власти находится правительство меньшинства, которое не образует большинство. То есть, чтобы им изменить свое поведение, необходимо изменить Конституцию, в соответствии с которой требовалось бы формирование правительства большинства в датских органах власти.

Ключевыми вопросами для нас являются не вопросы, связанные с Конституцией. Это вопросы политических приоритетов, а также практических условий нашей работы. Это в конкретных терминах означает три вопроса, на которых я хотел бы остановиться в конце своего выступления.

Первый вопрос состоит в том, имеют ли право руководители парламентских фракций, например, инициировать дебаты по важным проектам Европейского Союза в рамках запланированной повестки дня. Например, в четверг утром можем ли мы заявить на пятничные дебаты тот или иной вопрос. Или вообще нет такого права. Это свидетельствует о том, какую приоритетность занимают в контексте одного государства общеевропейские вопросы.

Второй вопрос. Достаточно ли компетентны депутаты, которые отслеживают общеевропейские проекты в качестве посредников? Достаточно ли они располагают адекватными силами и средствами для того, чтобы рекомендовать принятие обоснованных решений? Руководствуясь своим личным опытом и опытом других моих коллег, я говорю, что у нас достаточное количество посредников, которые работают в общеевропейских комитетах или советах, о которых я говорил. У нас есть представитель нашего парламента в комитете по средиземноморским делам, по отношениям с Россией, по сельскохозяйственным вопросам и другим. И, что более важно, в каждом специальном функциональном комитете ЕС по обороне, по сельскому хозяйству, по промышленности, по международным вопросам есть представитель по каждому этому вопросу. Если, допустим, какая-нибудь фракция говорит, что решения, которые они принимают, они выпускают по-английски, стоит ли нам вникать, потому что все эти документы выпускаются на английском языке. Пусть они сами решают. Получается так, что 90% национального парламента в таком случае скажет: знаете что, давайте отдадим это на откуп специалистам. Есть специалисты, они решают эти вопросы.

Но что касается внутренней повестки дня, во всяком случае в нашей фракции должен быть один человек, например, в комитете по сельскому хозяйству, который специализируется именно по этим вопросам, который может выступить в роли компетентного советника, который может выступить с соответствующими комментариями, рекомендациями для того, чтобы иметь возможность выработать единую точку зрения или, во всяком случае, взвешенную позицию по тому или иному вопросу.

Наконец, третий, довольно политически чувствительный вопрос: достаточно ли информации у депутатов Бундестага, например, по тем проектам, которые Европейский Союз проводит и реализует в настоящее время? Например, достаточно ли у них информации для того, чтобы развивать законодательство или нормативно-правовые вопросы по общему рынку, по вопросам региональной безопасности, по военной тематике и другим? Иногда происходит так, что на столы в соответствующих комитетах ложатся те или иные предложения, а потом национальный парламент говорит, что этот вопрос уже был рассмотрен у нас, и мы не можем менять свою позицию. Если мы хотим, чтобы наши представители в тех или иных комитетах ЕС действительно активно работали, то им нужно давать полную информацию, полную ориентировку.

Что касается вовлечения национальных парламентов в законодательный процесс на общеевропейском уровне, то здесь, я скажу, существует масса трудностей. Это процесс очень непростой. Причина состоит в том, что правовая, политическая культура на общеевропейском уровне еще не до конца сформирована. Потому что возникает своего рода новое супергосударство. Есть основные атрибуты, такие как органы власти, денежная единица евро и т.п. В среднесрочном плане тенденции для меня совершенно очевидны. Национальные правительства будут постепенно терять свои полномочия, которые будут передаваться общеевропейским органам управления. И общеевропейский парламент будет приобретать все больше и больше полномочий.

Однако по мере того, как будет развиваться парламентское измерение Европейского Союза, будет развиваться и более тесное сотрудничество между нашим парламентом и Государственной Думой Российской Федерации. И для нас это очень важное обстоятельство. Спасибо.

В.Рыжков. Спасибо, г-н Штут. Недавно в Европейском Союзе появился Верховный комиссар по делам внешней политики г-н Х. Солана, всем хорошо в России известный. Это совершенно новый институт. Он существенно отличается от обычных комиссаров Европейского Союза тем, что выражает единую волю Европейского Союза в области внешней политики. Мой вопрос о следующем шаге. В Европе уже обсуждается идея единого европейского президента, избранного гражданами всех 15 стран. Что вы думаете об этом? Насколько это реально и насколько быстро Европейский Союз идет к федеративному государству, некоторые атрибуты которого уже есть? Вы сами сказали: общая валюта уже есть, общая внешняя политика, общее визовое пространство, общее правительство. Уже обсуждается идея второй палаты парламента и европейского президента. Когда нам, россиянам, ожидать, что Европа станет единым федеративным государством?

Р.Штут. Да, вы задали немало очень интересных вопросов. Если начать с Соланы, то хочу сказать следующее. Действительно, удивительно, как быстро Европейский Союз развивался в этом отношении, как быстро и стремительно выработал свои взгляды на вопросы внешней политики и региональной военной безопасности. Но все равно тут достаточной эффективности пока нет. Здесь я говорю с вами абсолютно откровенно.

Дело в том, что Солана все еще продолжает активно действовать, чтобы отстаивать легитимность своей позиции. Его проблема состоит в том, что сейчас он решает вопросы, связанные с внешней политикой в контексте общения с национальными внешнеполитическими ведомствами, поскольку институт комиссаров по внешнеполитическим вопросам был создан главами государств Европы. Они посчитали, что им нужен сильный представитель на внешнеполитическом поле. Это было не изобретение внешнеполитических ведомств государств. Поэтому тут возникли такого рода конкурентные отношения. Большинство членов ЕС имеют коалиционные правительства. Это означает, что премьер-министр и министр иностранных дел состоят в этой коалиции в национальном парламенте. Сложности возникают, когда премьер-министр и министр иностранных дел представляют разные партии.

Что касается должности комиссара по вопросам внешней политики, которую сейчас занимает Крис Паттен, то в среднесрочном плане нам необходимо эти две должности [Соланы и Паттена] слить вместе, чтобы один человек занимался этими вопросами. В настоящее время эти функции как бы перекликаются. У комиссии по вопросам внешней политики имеются все средства, они имеют свои представительства во всем мире, у них хорошо развитая структура, а Солана, например, имеет полномочия и очень близок к национальным правительствам. Так что дайте нам пару лет, три года еще и, я думаю, мы этот вопрос отрегулируем.

Теперь что касается общеевропейского президента. Если вопрос решится положительно, то это будет не король, не королева, это я вам точно говорю, это будет президент. Нужен ли нам общий президент? Да, это была бы символическая фигура. Я бы в настоящий момент пригласил вас посмотреть на содержательную сторону этого вопроса, а не на символическую составляющую этого вопроса. У нас слишком много символов Европейского Союза и так: и гимн, и флаг, чего только нет. Я думаю, давайте все-таки решим вопросы содержательного характера, структурного характера Европейского Союза. Это близко к вопросу, о котором вы говорили, о европейской Конституции. Мы начнем процесс создания европейской Конституции к концу этого года. Этот документ, пожалуй, не будет называться Конституция, потому что некоторые члены Европейского Союза будут возражать, особенно англичане, шведы, датчане и, возможно, некоторые другие представители. Но, по сути, это будет действительно Основной Закон, т.е. Конституция, потому что в состав этой Конституции будет внесена Хартия о правах человека. Там будут изложены основные направления осуществления внутренней и внешней политики на национальном уровне, но мы не будем затрагивать вопросов регионов, областей, провинций, потому что здесь национальные государства будут действовать исходя из правовых норм внутренних Конституций, внутренних Основных Законов.

К сожалению, сегодня национальным правительствам и парламентам нравится работать в рамках существующих полномочий на национальном уровне. Так что потребуются серьезные усилия для того, чтобы постепенно ограничивать эту работу на национальном уровне. Но к 2010 году ориентировочно нам необходимо все-таки выработать этот общий документ, и тогда, я думаю, мы сможем действительно превратить Европу в единую структуру.

Ч.Пинелли. Хотел бы также поделиться с Вами некоторой информацией на этот счет. Что касается роли итальянского парламента, то, как и у немцев, а может быть, даже больше чем в Германии, роль парламента в Италии при выработке решений по общеевропейским вопросам очень и очень незначительна. Это замечание справедливо не только в отношении итальянского парламента, но и ряда других национальных законодательных собраний. Даже если члены парламента, допустим, будут располагать информацией об общеевропейских делах или тысячами страниц информации по европейским делам результат все равно будет не слишком высокий, потому что они не очень интересуются этими вопросами. Потому-то отбор информации по общеевропейскому процессу является для нас важной, крупной проблемой.

Что касается возможной роли национальных парламентов в контексте передачи общеевропейским структурам полномочий в области законодательства ЕС по внутреннему рынку, переговорам о расширении Союза, политике безопасности и обороны ЕС, то в этом отношении я должен провести четкую разграничительную линию между процессом конституционализации Европейского Союза и обычным повседневным процессом принятия решений на общеевропейском уровне. Здесь следует обратить внимание на то, что национальные парламенты должны принимать все более активное участие в этом процессе тем или иным образом, чтобы конституционализация на общеевропейском уровне не пострадала, чтобы все вопросы решались в обстановке открытости, с тем, чтобы снять риски недоверия и опасений.

Я должен сказать, что национальные парламенты в ближайшие годы, даже при наличии общеевропейской Конституции, все равно сохранятся. У них будет достаточно своих полномочий, и они в основном будут заняты обычными делами в рамках своего государства. Я хочу это отметить, потому что совершенно очевидно, что национальные парламенты вынуждены выражать свое отношение относительно того, как реализуются основные принципы европейского процесса. Они будут вынуждены участвовать в общеевропейском процессе, даже в процессе формирования общеевропейской Конституции. А что касается остальной работы, остальных полномочий, они будут на 100% заняты внутренними вопросами, внутренними делами.

Что касается других моментов, затронутых г-ном Штутом, что касается регионов, областей, административных единиц сейчас уже наблюдается участие регионов в процессе выработки общеевропейских решений, но эта роль, это участие, эта вовлеченность все еще очень скромны, очень незначительны. Что касается германского решения, имеющего целью позволить представителям регионов присутствовать в Брюсселе при решении того или иного вопроса вместо министра, который там официально сидит, то это решение, на мой взгляд, неплохое. Мы этот вопрос сейчас обсуждаем у себя в Италии.

Необходимо внести соответствующие изменения в действующую Конституцию с тем, чтобы новые правовые нормы отражали бы именно позитивные изменения. В принципе на будущее Конституция должна быть открыта для дальнейшего совершенствования, изменений и дополнений, потому что это обеспечит возможность развития общеевропейских процессов.

У нас в Италии мы уже в более широком контексте осознаем необходимость на ближайшие 50 лет именно менять Конституцию.

В.Шлыков. Спасибо, проф. Пинелли и г-н Штут. Я объявляю перерыв на обед, но большая просьба вернуться к двум часам, чтобы мы вошли вовремя в график.