год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Еще в 1983 г., в рамках международного научного сотрудничества, которое по тем временам отнюдь не разумелось само собой, мне представилась чрезвычайно интересная возможность встретиться в Москве с учеными из ИМЭМО и обсудить с ними, среди прочего, проблемы экономических отношений, международного экономического сотрудничества, сравнения планового и рыночного хозяйства. Тогда я не мог и предположить, что через несколько лет в Европе произойдут глубочайшие изменения и что через 17 лет я вновь окажусь здесь в качестве премьер-министра германской федеральной земли, которой тогда еще не было.

Эта земля в 1983 г. была еще частью ГДР, но прежде на протяжении многих веков существовала как самостоятельное образование. Свободное государство Саксония, где я в настоящее время работаю, относится к старейшим землям Германии с устойчивыми государственно-правовыми традициями. История ее - сначала она называлась маркграфство Мейсен - берет начало с основания крепости Мейсен в 929 г., когда эта часть Германии обращалась в христианство, и немецкие племена переселялись в местности, где уже жили славяне. Пришельцы не вытесняли славянское население, а смешивались с ним. Возможно, в этом причина высокого потенциала сегодняшней Саксонии. Становление этого региона как государственного образования произошло в X-XI вв.

Таким образом, сегодняшняя Саксония является по сути "старой" федеральной землей; при этом под словом "земля" я подразумеваю ту политическую структуру, которая в течение многих веков была преобладающей на немецкоязычных территориях. Можно сказать, что в континентальной Европе наибольший опыт федерализма имеют Германия и Швейцария. Причем и Священная Римская империя имела, в переносном смысле, федеративную структуру. Это было крупное объединение государств на общей национальной основе, охватывавшее преимущественно немецкоязычное пространство. Я упоминаю это потому, что сегодня мы собирается говорить о современном федеративном устройстве и его значении для конкуренции и развития.

Чтобы найти четкое определение, как подобает в научном исследовании, я хотел бы провести различие между федеративной и децентрализованной структурами. Это не одно и то же. Под федеративной структурой, или федерацией, мы подразумеваем государственную организацию, которая строит себя снизу вверх. Так было в Североамериканских Соединенных Штатах после войны за независимость. К концу XVIII в. британские колонии в Америке объявили себя государствами (штатами) и затем создали союз. Соединенные Штаты - это буквально "объединившиеся государства".

В послевоенной Германии земли образовались в 1946 г., то есть раньше, чем Федеративная республика, как, впрочем, и ГДР. Они послужили ос-ной для последующего создания ФРГ, федерации. По нашей конституции, суверенитет Германии исходит от земель. Они представляют собой источник, несущий элемент суверенитета. В конституции перечислены земли, которые вместе составляют Федеративную Республику Германию. На практике роль и значение центрального правительства постоянно усиливались. Впрочем, то же можно сказать и о США. Но это никогда не ставило под вопрос принцип первостепенного значения и самостоятельности земель.

Совсем другое дело - децентрализация. Франция, представляющая собой пример в высшей степени централизованного государства, в течение нескольких лет прилагает усилия к тому, чтобы ослабить централизацию. Но эта децентрализация основывается на решении центрального руководства, которое может и изменить свое решение. Она не следует из формирования государства снизу вверх и конституционных гарантий, исходящих от земель.

Предпосылкой для функционирования федерализма, в том числе как устройства, обеспечивающего возможности для конкуренции, являются соответствующие субъекты федерации, как принято их назвать в России. Эти субъекты должны в принципе обязательно быть автономными, иначе они не в состоянии осуществлять конкуренцию. Они должны также иметь возможность принятия самостоятельных решений. Во всей Европе мы исходим из того, что такие

самостоятельные полномочия гарантируются в рамках демократической конституции. Это означает, что органы субъектов федерации, отдельных государств должны соответствовать общим демократическим конституционным принципам. В германской конституции особо зафиксировано, что все государства, то есть федеральные земли, как и сама федерация, должны иметь демократическую конституцию, отвечающую принципам правового государства.

Но эти государства - части федерации - нуждаются, как уже было сказано, в самостоятельности. Практически она проявляется в задачах, возложенных на земли. Самостоятельность, не имеющая практической базы, была бы в действительности бессмысленна. На разделение полномочий в Германии в очень большой мере повлиял опыт первой половины XX в., особенно периода национал-социализма, когда централизация государства была доведена до предела.

Ответом на этот чудовищный опыт стало то, что исключительно в ведении земель находится ряд полномочий, которые рассматриваются как особо важные для дальнейшего политического развития. Поэтому в компетенции земель находится, среди прочего, школьное образование, университеты и радиовещание.

Последнее в особенности стало реакцией на то, что национал-социалисты использовали радио как централизованное орудие идеологической обработки. После 1945 г. во что бы то ни стало старались предотвратить повторение чего-либо подобного, и было решено передать радиовещание в компетенцию земель и обеспечить таким образом возможность конкуренции. Земли осуществляют эти полномочия совместно на основе государственных договоров, достигая единства на национальном уровне. Но злоупотребление почти полностью исключено, поскольку для его реализации необходимо соучастие одновременно 16 земель. В ситуации же конкуренции, в которой находятся земли, власть пребывает под постоянным контролем.

Теперь мы подошли к другому пункту федеральной конституции, а именно - разделению властей. Для демократического государства это принцип основополагающий. Государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную, при этом складывается, как теперь принято говорить, система сдержек и противовесов. Это означает, что ветви власти взаимно контролируют друг друга. Конституционный суд контролирует законодательную власть. Последняя издает законы, но может и вносить изменения в конституцию, правительство исполняет законы через свои административные органы, но и само выступает с законодательными инициативами, а то, как оно осуществляет свои властные полномочия, подлежит в конечном счете юридической проверке со стороны обычных судов или конституционного суда. Цель этого разделения властей - избежать концентрации власти в одном институте.

Сама федеральная система также представляет собой принцип разделения полномочий, только по вертикали, а не по горизонтали, как это происходит с разделением властей внутри целостного государства. В федеративной системе власть разделена между правящим центром и отдельными государствами. При этом идея конкуренции также играет определенную роль.

Всюду, где осуществляется федеративное устройство, оно должно выдержать испытание в различных областях. Позволю себе упомянуть лишь некоторые, о которых вчера шла речь в моей беседе с Советом Федерации и его Председателем, а также на конференции по вопросам федерализма, проведенной совместно Советом Федерации и Германо-российским форумом. И кое-что из того, о чем я буду говорить, хорошо знакомо вам по идущей ныне в России дискуссии о федеративном устройстве.

Важная задача - разграничение законодательных полномочий. Речь идет о том, кто и в какой политической области имеет право создавать законы. Здесь должен также быть решен вопрос, законам какого уровня отдается предпочтение в конфликтных ситуациях. Для федеративного государства вообще действует тот принцип, что право целого - федерации - является приоритетным по сравнению с правом отдельного члена -земли (субъекта). Если только - и это важное исключение - законодательство по конституции не находится в компетенции отдельной земли и осуществляется, таким образом, исключительно на земельном уровне.

Практический пример - организация местного самоуправления. Наряду с федеральным и земельным уровнем у нас существует уровень городов и общин. Автономия этого коммунального уровня в Германии гарантирована конституцией. Иначе это выглядит, например, во Франции, где такая автономия обеспечивается административно. В Германии законы для этого уровня издают земли, а не федерация.

Другой вопрос - законы, регулирующие деятельность полиции. У нас в Германии нет федеральной полиции (кроме охраны внешних границ), полиция - прерогатива земель. Бундестаг не может издавать соответствующие законы, поскольку это находится исключительно в компетенции земель. Это тоже следствие того, что страна пережила при национал-социализме. Сейчас у нас идет дискуссия о том, не следует ли создать, как в Америке, федеральную полицию для выполнения особых задач. Обсуждается,

МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ № 7 2001

БИДЕНКОПФ

нужна ли такая специальная полиция не только для Германии, но и для Европейского союза в целом. Есть также сферы, относящиеся к компетенции земель, если данный вопрос не регулируется федерацией. Это так называемое конкурирующее законодательство, но здесь я не стану углубляться. Решающую роль играет - и это важно для дискуссии, ведущейся в России, - выяснение вопроса, какое право является преимущественным. Уже из бесед в ходе подготовки к моей нынешней поездке я узнал, что в российских регионах изданы законы, которые находятся в противоречии с законами всей страны.

Это противоречие должно быть разрешено путем решения вопроса в целом, какое право является приоритетным. В норме сильнейший закон - это конституция, затем следует федеральный закон и лишь затем - земельный.

Решающим для дееспособности федерации является то, как регулируются вопросы финансов. Без денег нет самостоятельности. Так происходит в частной жизни, и это верно также для федеративного устройства. Поэтому в рамках федеративного устройства, безусловно, должны быть установлены правила, каким образом финансируются его члены, то есть земли (субъекты). Это может быть сделано по-разному. Существенно, чтобы земли имели финансы, которыми они могут распоряжаться самостоятельно, на которые они могут не только содержать свое правительство и чиновников, но и браться за такие задачи, которые должны выполняться на земельном уровне.

Рассмотрим опыт Свободной земли Саксония. У нас около 45 тыс. учителей, заработную плату которым платит земля, поскольку школьное образование входит в ее компетенцию. Или: примерно треть нашего бюджета (составляющего около 30 млрд. марок) расходуется на коммуны. Так что мы финансируем самостоятельность саксонских общин и районов на основе закона.

В известной мере присутствует выравнивание между более сильными и более слабыми землями. Федеральный уровень также финансирует земли и делится с ними важными налоговыми поступлениями. Все эти вопросы отрегулированы конституционно и законодательно. В настоящее время в Германии идет обсуждение того, как реорганизовать это финансирование, поскольку равновесие между целым - федерацией - и землями постепенно сместилось и нарушилось. Чтобы федеративное устройство функционировало, земли должны иметь возможность осуществлять управление сами, а для этого им требуется собственная экономическая и финансовая база.

Это предполагает, с точки зрения Германии и Европы, определенный минимальный размер земли. В Федеративной Республике Германии мы ведем дискуссию о том, каков он должен быть.

При 82 млн. населения у нас 16 земель. Я считаю это соотношение разумным. С другой стороны, земли очень отличаются по величине. В самой маленькой 650 тыс. жителей, в самой большой -18 млн. Поэтому идут споры о том, не следует ли включить малые земли в более крупные. Эта дискуссия пока не дала результатов. Тем не менее мы будем и дальше заниматься проблемой так называемой реорганизации земель, особенно если в результате демографических процессов численности населения будет сокращаться.

Если сведения, которыми я располагаю, верны, то в России на примерно 145 млн. населения 89 административных единиц. Поэтому можно предположить, что в обозримом будущем здесь развернется дискуссия о политической реструктуризации регионов, если они должны обрести самостоятельное социально-политическое и экономическое значение и тем самым формировать федеративное устройство. При этом следует позаботиться о том, чтобы не слишком много субъектов федерации финансировалось исключительно центральным правительством. Это весьма существенный момент. Поскольку чем сильнее субъекты зависят от центрального руководства, как от его решений, так и в экономическом смысле, тем хуже функционирует такая федеративная система.

Посмотрим теперь, откуда в системе берется конкуренция. Мы в Германии спорим о том, является ли наш федерализм конкурентным или кон-сенсусным. Под консенсусным федерализмом подразумевается, что земли по всем вопросам достигают согласия и практически не допускают конкуренции.

В частности, потому, что конкуренция всегда неудобна. Многие, однако, склоняются к тому, что определенные вопросы, прежде всего там, где необходимы реформы, не требуют консенсуса, а должны решаться в условиях состязательности. Если консенсусный федерализм исключает конкуренцию, то развитие замедляется.

Консенсус предполагает также, что каждый располагает правом вето, и таким образом темп задает слабейший, вместо того чтобы сильнейшие заставляли остальных выдерживать более высокий темп. Хотя Саксония в финансовом отношении относится к более слабым землям, мы всегда выступаем за конкурентный федерализм. Поскольку мы убеждены, что от соревнования земель между собой исходят важные импульсы развития, например в сфере средней школы и профессионального обучения, медицинского обслуживания и высшего образования, - во всех областях, где необходима эволюция, а результаты неочевидны. Это создает напряженность, но она в общем и целом плодотворна, поскольку обеспечивает движение вперед. Даже если это порой и очень трудно.

Позвольте привести очень простой пример. В ГДР можно было сдать экзамены на аттестат зрелости после 12 лет обучения в школе, а в прежней ФРГ - только после 13. После объединения Германии мы решили сохранить двенадцатилетнее среднее образование. Западные федеральные земли хотели заставить нас принять западный стандарт. Особенно учительские организации в Западной Германии стремились сохранить 13 класс. Мы сказали, что не хотим лишний год удерживать молодых людей в школе.

Прошло пять лет, прежде чем наша точка зрения была принята. Теперь в Германии в одних землях до аттестата зрелости учатся 12 лет, в других - 13, это ситуация конкуренции. С учетом демографических процессов все больше земель приходит к выводу, что двенадцатилетняя система лучше. Если бы этот вопрос решался в условиях консенсусного федерализма, то такие изменения были бы невозможны.

Подобным же образом обстоят дела с системой высшего образования. И здесь можно идти совершенно разными путями, и мы используем в рамках федеральной структуры все возможности для реализации самостоятельной инициативы, если находим это целесообразным. Естественно, при этом всегда приходится преодолевать известное сопротивление сил, замедляющих поступательное движение. Подобные силы характерны не только для социалистической системы, они присутствуют повсюду. И шансы для преодоления такого торможения тем выше, чем более развита региональная автономия.

В Германии - в принципе это можно отнести ко всему Европейскому союзу - мы сталкиваемся с этим в одной из важнейших областей, а именно - в реорганизации систем социального обеспечения. В Германии на него расходуется около 30% ВВП, то есть колоссальные средства. Но оно слишком централизовано и становится все менее эффективным.

В заключение я хотел бы остановиться на еще одном важном моменте, тесно связанном с тем, о чем уже шла речь. На опыте централизованного планового хозяйства ГДР мы убедились, что цен-тралистские системы менее способны справляться со сложными проблемами, чем децентрализованные. Отсюда можно кратко сформулировать принцип: развитая система связей и конкуренция значительно превосходят иерархическую систему. Они продуктивнее. Развитие в области коммуникаций, взять хотя бы только Интернет, еще раз подтверждает справедливость этого принципа.

Интересно, что все крупные предприятия, участвующие в конкуренции на европейском или мировом уровне, прилагают усилия к тому, чтобы сократить свои иерархические структуры и добиваться все больших результатов уже не внутри предприятия, но через рынок. Они пытаются заменить иерархию развитыми связями и рыночными процессами, поскольку такие структуры более гибки, производительны и подвижны. Они дают гораздо больше простора для новаторства и инициативы, чем организация, в которой уровень новаций определяет верхушка или даже находящаяся непосредственно под ней бюрократия.

Мы размышляем над тем, как перенести этот опыт крупных предприятий в государственную сферу, поскольку в ней мы хотели бы обеспечить такую же способность к нововведениям, какая существует в свободной экономике. Если нам это не удастся в сфере государственного управления, то, как показывает опыт, положительный потенциал новаций в экономической сфере также не сможет развернуться в полной мере. Или же их положительные результаты вновь будут сведены на нет, если сфера государственного управления не сумеет, постоянно обновляясь, следовать за ускоряющимся экономическим и научным развитием. Ибо, как бы ни был сам по себе продуктивен экономический порядок, он может оказаться заблокирован государством, в котором не происходит обновления.

Согласованность, одновременность инновационного развития и в экономической, и в государственной сфере имеет, по моему мнению, решающее значение. Это видно из того, что примерно 50% ВВП в Германии распределяется и управляется государственными структурами, и столько же - структурами, в которых царит конкуренция. Эта вторая половина не может быть настолько новаторской и подвижной, чтобы компенсировать косность первой. Поэтому необходима определенная согласованность развития. Важный шаг в этом направлении - децентрализация власти и полномочий в условиях федерализма.