год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Той избирательной системе, которая действует ныне в Российской Федерации, не так уж много лет. Альтернативные выборы стали нашей реальностью всего десяток лет назад. За это время наработана система законов. Среди них основополагающий закон 1997 года об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, законы о выборах Президента Российской Федерации, о формировании Совета Федерации, о выборах депутатов Государственной Думы. Все законы были приняты после известных событий октября 1993 г. за исключением Закона о выборах Президента (апрель 1991 г) Хочу сказать, что за эти годы апробация перечисленных законов прошла результативно. Свидетельство тому - действующие институты государственной власти. Каковы они по содержанию - это уже больше зависит от воли избирателей, хотя многое зависит и от качества закона.

Дискуссия о качестве избирательных законов в российском обществе идет весьма активно. В центре этого обсуждения на данном этапе - совершенствование порядка выборов в Государственную Думу, воссозданную после 75 лет перерыва. Как известно, очередные, третьи в современной истории России, выборы в Думу должны состояться в декабре этого года.

В соответствии со статьей 96 Конституции Российской Федерации порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Конституция в статье 32 определяет также основы избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако ею не определяются

основные параметры избирательной системы (порядок выдвижения кандидатов, голосования и подведения итогов выборов) при выборах в Государственную Думу. Это является прерогативой федерального законодателя. В отличие от выборов в Государственную Думу, проводившихся в 1993 году в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденным Указом Президента Российской Федерации, выборы 1995 года регламентировались федеральными законами, принятыми на основе Конституции Российской Федерации.

9 нюня 1995 года Государственная Дума приняла Федеральный закон " О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В нем в систематической форме определены все необходимые избирательные процедуры. Буквально сразу после принятия этого закона в среде ученых и политиков развернулась дискуссия о конституционности избирательной системы, установленной федеральным законом. В Конституционном Суде оспаривалась, в частности, конституционность применения пятипроцентного барьера, преодоление которого является условием участия избирательного объединения (блока) в пропорциональном распределении 225 депутатских мандатов по федеральному округу.

В Конституционный Суд Российской Федерации были направлены запросы Верховного Суда Российской Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 года "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указано, что "регламентация избирательных процедур...может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов, как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры".

Правовая точка в этой дискуссии была поставлена. Однако политическая дискуссия о демократичности принятого порядка продолжается. Суть проблемы заключается в том, что, как показывает практика, четыре партии, получившие в 1995 году около 51 процента голосов, по сути дела приватизировали и 45 процентов голосов, отданных за те избирательные блоки, которые не преодолели пятипроцентный барьер. Свыше 4 % голосовали "против всех" А это очень серьёзная коллизия, потому, что она во весь рост ставит вопрос: а насколько представителен состав депутатского корпуса.

Замечу: в 1993 году 8 партий-победительниц по спискам получили свыше 85% голосов избирателей Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определен состав законодательства о выборах в Государственную Думу. Согласно статье 2 этого закона, законодательство о выборах Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой 26 октября 1994 года, определяет основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, действующие на всех выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, проводимые в Российской Федерации. В этом законе перечислены правовые, организационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав граждан. Указанные гарантии избирательных прав граждан (с учетом регулирования, содержащегося а Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") распространяются на выборы депутатов Государственной Думы.

И хотя закон об основных гарантиях является более общим, рамочным, для всех выборов, проводимых в Российской Федерации, это обстоятельство не лишает его прямого действия на выборах в Государственную Думу. Соотношение данного закона и других федеральных избирательных законов установлено в статье 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", согласно которой избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии, установленные настоящим Федеральным законом, не могут быть изменены иначе как путем принятия федерального закона. То есть специальные нормы Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" могут изменять содержание норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", отменяя их, либо корректируя их содержание. В случае если Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не регулирует определенных сторон избирательного процесса, либо содержание этого регулирования не является достаточно определенным, должны применяться нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации". Именно в соответствии с Федеральным законом "06 основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации (ст.28).Центральная избирательная комиссия Российской Федерации до дня выборов периодически публиковала сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании данных, представляемых кандидатом пли избирательным объединением.

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как и Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, установил "смешанную" избирательную систему. 225 депутатов, то есть половина состава Государственной Думы, избирается по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Исключение из этого правила составляют избирательные округа, в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. В этом случае, согласно закону, в них тем не менее создаются избирательные округа.

Другая половина числа депутатов Государственной Думы - еще 225 депутатов - избирается по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

По закону выдвигать кандидатов имеют право непосредственно сами избиратели и избирательные объединения, то есть общероссийские общественно-политические объединения, созданные в порядке, установленном федеральными законами, устав которых предусматривает их участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за год до для выборов. В первой редакции закона этот срок был установлен в шесть месяцев и речь шла об общественных объединениях вообще. Внесение нынешней нормы поставило большинство политических сил России перед необходимостью срочно перерегистрировать свои уставы в Минюсте, чтобы не лишиться права участвовать в выборах 1999 года, что создало для ряда даже крупных избирательных объединений весьма нервозную обстановку, поскольку в 1998 году несколько раз существовала возможность назначения досрочных парламентских выборов.

Избирательные объединения и избирательные блоки выдвигают кандидатов в депутаты как по федеральному избирательному округу, так и в одномандатных избирательных округах. Процедура выдвижения кандидатов по закону о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году была более строгой, чем по Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году: решения о выдвижении кандидатов принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, то есть на самых широких их форумах и обязательно тайным голосованием.

Выдвигая кандидатов в депутаты по федеральному округу, избирательное объединение обязано было разделить список кандидатов полностью пли частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или по группам субъектов Российской Федерации, чтобы приблизить его к избирателям.

Новое состояло в том, что число кандидатов, остававшееся в не распределенной по региональным группам части списка, ограничивалось 12 кандидатами. Смысл этого нововведения заключался в том, чтобы гарантировать избрание возможно большего числа кандидатов - "провинциалов". При этом законодатели исходили из опыта прошлых выборов в Государственную Думу, когда избранными в парламент оказывались прежде всего кандидаты-москвичи, сосредоточенные в слишком большой "нераспределенной" части списка и первыми получавшие голоса избирателей, поданные за список в целом.

Принципиальное значение имела и норма Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавшая возможность баллотировки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями одновременно по федеральному списку, то есть в общефедеральном округе, и в одномандатных округах. "Двойная баллотировка" предоставила избирательным объединениям, то есть политическим партиям, движениям и их блокам, возможность маневрировать своими кадрами, создавая дополнительные возможности для тех кандидатов, которые им особенно были нужны в парламенте, и одновременно проверяя их личную популярность в одномандатных округах.

Как и на прошлых выборах в Государственную Думу, на выборах 1995 года кандидаты, выдвинутые как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, должны были предварительно - до того, как быть зарегистрированными избирательными комиссиями, - получить поддержку определенного числа избирателей. В поддержку (федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, требовалось в определенный срок собрать не менее 200 тысяч подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 7 процентов от требуемого общего числа подписей. По сравнению с выборами 1993 года условия сбора подписей в 1995 году изменились - тогда надо было собрать не менее 100 тысяч подписей, а на каждый субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 15 процентов подписей от их общего числа.

В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее 1 процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа.

Чтобы победить в одномандатном округе, следовало получить больше голосов, чем другие претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, как и прежде, определение результатов выборов в одномандатных округах производилось по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы в одномандатном округе могли быть признаны несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей.

Вокруг этой нормы в российском обществе также идет дискуссия. Забота о представительности парламента заставляет очень многих политиков и юристов требовать поднять планку явки избирателей в ходе выборов до 50-60 процентов от списочного состава. Однако, политическая практика современной России и уровень политической активности населения таковы, что во многих регионах при такой планке явки будет очень трудно провести выборы в парламент из-за низкой явки избирателей. В этом случае выборы будут признаваться несостоявшимися. Замечу. Конституционный Суд в конце истекшего года подчеркнул, что выборы по федеральным спискам будут признаны недействительными, если партии-победительницы вместе не получат 50% поддержки избирателей или если 5% барьер перешагнет одна партия.

Согласно федеральному закону подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы возлагаются на избирательные комиссии. Комиссии же осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан. Если выборы 1993 года проводили избирательные комиссии трех ступеней - Центральная, окружные и участковые, то на выборах 1995 года функционировала пятиступенчатая система избирательных комиссий. В нее входили Центральная, субъектов Российской Федерации, окружные, территориальные (городские, районные и др.) и участковые избирательные комиссии.

Каждое звено системы комиссий действовало в пределах собственных полномочий, установленных для песо законом. Комиссии в соответствии с федеральным законом были сформированы на демократической основе и работали на демократических началах - гласно, открыто, коллегиально.

Слаженность действий всех избирательных комиссий обеспечивалась руководством Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Эффективности усилий членов Комиссии способствовали установленные федеральным законом гарантии их деятельности. По сравнению с Положением о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года эти гарантии существенно расширены. Например, по закону члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут быть освобождены от своих обязанностей до истечения срока их полномочий только по решению назначившего их органа и лишь в четырех строго определенных случаях: подачи членом избирательной комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий; утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении члена комиссии; признания члена комиссии решением суда недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим.

Гарантией правомерности действий избирательных комиссий является предусмотренная федеральным законом возможность обжалования действий комиссий. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации, а решения и действия (бездействие) других избирательных комиссий - в соответствующую избирательную комиссию или в суд.

Известно, что важнейшей составной частью избирательной кампании является предвыборная агитация. Федеральный закон установил, что гражданам Российской Федерации и общественным объединениям государство обеспечивает свободное проведение этой агитации. Граждане Российской Федерации и общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами осуществлять деятельность, побуждающую избирателей к голосованию "за" или "против" того или иного кандидата либо федерального списка кандидатов от избирательного объединения, избирательного блока. Кандидатам в депутаты, избирательным объединениям и избирательным блокам гарантируются равные условия доступа к государственным средствам массовой информации. При этом в федеральном законе более полно и четко, чем в Положении о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года, определены формы, условия и ограничения предвыборной агитации.

Важное значение имеет запрещение кандидатам в депутаты использовать в предвыборной деятельности преимущества своего служебного положения. Закон особо оговорил запрет на участие в предвыборной агитации ряда органов, организаций и должностных лиц, в частности органов государственной власти, местного самоуправления, а также их должностных лиц.

Федеральным законом запрещена предвыборная агитация, направленная на подкуп избирателей и сопровождающаяся действиями по предоставлению на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплате денежных средств. Установлена недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации и определены как противоправные некоторые виды агитационной деятельности. В частности, противоправными признаны предвыборные программы, агитационные материалы и выступления, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации.

Значительное внимание в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы уделено финансированию выборов. Установлено, что финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Кандидаты в депутаты, избирательные объединения, избирательные блоки создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. В избирательные фонды наряду с бюджетными средствами могут привлекаться денежные средства юридических и физических лиц, собственные средства кандидатов и избирательных объединений. Такой порядок финансирования предвыборной агитации в условиях альтернативности обеспечивает большую свободу кандидатов и избирательных объединений в выборе форм и видов агитации, исключает абсолютную зависимость кандидатов от финансовой помощи государства.

При этом законом установлены предельные размеры избирательных фондов кандидатов в депутаты и избирательных объединений, избирательных блоков и максимально возможные суммы поступлений в избирательные фонды от самих кандидатов и избирательных объединений, а также физических и юридических лиц.

В отличие от Положения о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года федеральный закон определил, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения не только вправе, но и обязаны создавать избирательные фонды в качестве организационно-правовой формы финансирования предвыборной агитации. Вне фондов использовать денежные средства для ведения агитации запрещено. Закон установил механизм финансового контроля за законностью финансирования предвыборной агитации кандидатов в депутаты и избирательных объединений, порядок учета денежных средств и финансовой отчетности.

В состав законодательства о выборах депутатов Государственной Думы входят также законы, регулирующие отдельные стороны избирательного процесса и определяющие правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства.

Впервые в практике проведения выборов в Российской Федерации был принят федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов. Принятие этого закона предусмотрено статьей 11 Федерального закона "'О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Принятие этого федерального закона является формой парламентского контроля за правильностью нарезки избирательных округов. Статус избирательных объединений, участвующих в выборах Президента Российской Федерации, определяется в соответствии с федеральным законом "Об общественных объединениях".

Оценивая сегодняшнее состояние избирательного законодательства в России, в целом следует отметить, что практика проведения выборов показала необходимость его дальнейшего совершенствования.

На мой взгляд, существует несколько направлений этой работы.

Правое направление политико-теоретическое. В рамках этого направления следует еще раз рассмотреть такой вопрос как сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательной систем.

Его следует обсудить не только в парламенте и в среде юристов, но и тщательно изучить мнение общественности. Следует подумать и о совершенствовании некоторых элементов пропорциональной системы выборов, учитывая опыт прошедших выборов депутатов Госдумы.

Второе направление совершенствования законодательства - это совершенствование и уточнение существующих правовых нормативов, не меняющих принципиально характера законодательных актов. Как пример, можно привести следующую проблему. Закон о выборах депутатов Госдумы установил возможность досрочного голосования, но не предусмотрел возможность голосования по открепительным удостоверениям. Закон о выборах Президента Российской Федерации - наоборот. Практика показывает, что только сочетание этих двух элементов может в достаточной мере обеспечить возможность проголосовать избирателям, которые в день выборов не смогут прийти в пункты голосования, и исключить возможность двойного счета, тех избирателей, которые находятся в санаториях, домах отдыха и тому подобное.

Существует также необходимость совершенствования норм, регламентирующих финансирование выборов. В избирательных законах имеются соответствующие разделы, однако, жизнь показывает, что этого недостаточно. Нужны гарантийные нормы, которые позволили бы обеспечить соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации при финансировании избирательных кампаний.

Прошедшие избирательные кампании показали необходимость законодательного регулирования финансирования не только предвыборной агитации, но всей избирательной кампании, начиная с момента образования инициативных групп избирателей и выдвижения кандидатов.

На мой взгляд, необходимо законодательно установить периодическую отчетность по формированию и расходованию средств избирательного фонда, что позволит применять нормы, касающиеся запрета на финансирование предвыборной агитации и иных действий, связанных с избирательной кампанией, из любых источников помимо средств избирательного фонда.

Часть 8 статьи 45 закона о выборах Президента Российской Федерации устанавливает, что использовать денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступивших в избирательный фонд, запрещается только кандидатам на пост Президента. А часть 10 статьи 52 закона о выборах депутатов Государственной Думы устанавливает аналогичный запрет только для кандидатов избирательных объединений. Думается, необходимо устранить и это противоречие.

Кроме этого, в федеральном законе следует предусмотреть правило, согласно которому вознаграждение за работы и услуги, связанные с проведением предвыборной кампании, можно получать только из средств соответствующих избирательных фондов, а также норм, определяющих механизм контроля за нарушением этого правила и установления ответственности за его нарушения.

В настоящее время законодательством не предусмотрена ответственность за нарушения правил финансирования предвыборной агитации, выявленные после проведения выборов. Нужно этот пробел восполнить нормами закона.

Следует также расширить круг действий, признаваемых противоправными при финансировании предвыборной агитации. Так, следует прямо запретить принятие пожертвований, передаваемых одним и тем же жертвователем при посредничестве третьих лиц. Следовало бы предусмотреть дополнительные меры ответственности в Кодексе об административных правонарушениях, а, возможно, и в Уголовном кодексе за перечисление жертвователем денежных средств, направленных на цели предвыборной агитации в пользу одного из кандидатов, минуя избирательные фонды.

Кроме федерального избирательного законодательства во всех регионах в настоящее время сформирована нормативно-правовая база, регулирующая избирательные процессы. Вместе с тем несовершенство региональных правовых актов, вольное трактование федеральных законов зачастую приводит к нарушениям избирательного законодательства и избирательных прав граждан.

В результате экспертизы нормативно-правовых актов субъектов Федерации, которая проведена министерством юстиции на основе поручений Правительства Российской Федерации, можно выделить три группы наиболее типичных нарушений Конституции и федерального законодательства.

К первой группе относятся нарушения, связанные с ограничением избирательных прав граждан. Типичным нарушением является введение ценза оседлости и ограничение возрастного ценза для приобретения пассивного избирательного права.

Это положение нарушает статью 4 закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

Вторая группа. В законодательстве субъектов Федерации сложились два подхода к решению ситуации, которая возникает при равенстве голосов, полученных кандидатами. В одном случае устанавливается, что избранным считается кандидат, в поддержку которого собрано большее количество подписей при его регистрации. В другом случае при равном количестве голосов избранным считается тот из них, кто был зарегистрирован раньше. Очевидно, что необходимо восполнить федеральный закон, в котором не учтена данная ситуация. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом от 19 сентября 1997 года данный вопрос должен oрешаться, на мой взгляд, путем назначения повторного голосования.

Сейчас Минюст работает над проектом закона об ответственности руководителей субъектов Федерации за нарушение Конституции федеральных законов, в том числе за нарушение законодательства о выборах. О каких должностных лицах идет речь? Речь идет только о губернаторах, главах исполнительной власти, председателях правительств субъектов Федерация. Если они принимают нормативно-правовые акты, не соответствующие Конституции, если они продолжают исполнять акты, приостановленные Президентом Российской Федерации, то имеются два варианта воздействия на таких руководителей. Первый - приостановление полномочий должностного лица до рассмотрения вопроса соответствующим судом, и второй - отстранение его от должности.

Но кто устанавливает основания или достаточность оснований привлечения к ответственности? По моему мнению, этот вопрос должен решать Верховный Суд Российской Федерации.

Свою точку зрения на то, как отражается и отразится система выборов в нашей стране сегодня и завтра, я попытался изложить подробно в книгах, которые представил вашему взыскательному вниманию. Это -"Россия в XXI веке; демократия или диктатура?", а также "Согласие в Чечне - согласие в России.

Проблемы реформирования избирательного законодательства - это проблемы дальнейшего совершенствования демократии. Вот почему мы считаем крайне интересным и полезным проведение подобного рода семинаров и дискуссий и благодарны организаторам семинара за приглашение принять в нем участие.

Спасибо за внимание.