год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Когда-то гениальный русский самородок, представитель холмогорского крестьянства и сын отважного помора Михаил Васильевич Ломоносов выдвинул положение: могущество России Сибирью прирастать будет. Как потом оказалось, оно на века предопределило развитие государства российского. Издревле на Руси политический климат формировался центром-Москвой, Петербургом, снова Москвой. Но общественное самочувствие страны, ее благосостояние определялись тем, насколько жизнестойкой и жизнеспособной оказывалась провинция. От того, как складывались между ними отношения, всецело зависело здоровье нации, ее способность на масштабные, исторически значимые свершения.

Когда эти отношения были понятны обеим сторонам, опирались на учет обоюдных интересов, дело шло к взаимной выгоде. В обществе торжествовали стабильность и благополучие. Стоило кому-то из них, центру или регионам, нарушить равновесие, тут же в кровеносных сосудах государства, общества, хозяйства появлялись тромбы. Происходила закупорка в жизнеобеспечении российского организма.

Я позволил себе это отступление, чтобы еще раз напомнить и себе самому и, может быть, всем нам: судьба нынешних реформ во многом, если не целиком, оказывается взаимосвязанной с изменениями, происходящими на местах, в регионах, с преобразованиями не только в центре, Москве, но и во всей Российской Федерации.

Образование представительных органов в полной мере отразило специфику регионов, их государственно-конституционный статуе, национальный состав, что и проявилось уже в самом выборе их названий, насчитывающих свыше 20 различных терминов. В основном варьируется набор "имен существительных"-от традиционных "совет", "собрание", "дума" до несколько пока что непривычных уху россиян-как, например, Верховный Хурал Республики Тыва или Законодательный Суглан Эвенкийского автономного округа. А также "имен прилагательных"-"государственный", "законодательный", "представительный" и другие. Вновь избранные органы в субъектах Федерации отличаются и по своей структуре. Есть как однопалатные, так и двухпалатные.

В тех регионах, где представительные органы уже есть, завершается процесс их организационного структурирования. Его анализ-впереди. Ныне же важно разобраться с тем, как наиболее рационально приступить к решению возложенных на представительные органы Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, Уставами и Положениями краев и областей, где они приняты, задач.

Общеполитические подходы тут известны. Кратко напомню основные из них. В Конституции Российской Федерации заложены необходимые предпосылки для кардинального изменения структур власти в стране.

Значительно расширены нрава субъектов Российской Федерации в решении вопросов государственного строительства. Они наделены всей полнотой власти на территории соответствующих регионов, за исключением четко оговоренных предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

И здесь хочу подчеркнуть то, о чем говорил на прошедших 9 июля 1994 г. в Думе парламентских слушаниях, посвященных укреплению взаимодействия федеральной законодательной власти с законодательными собраниями республик, краев, областей, национальных округов, автономных областей.

Мы должны сделать все для того, чтобы в деле реализации полноты власти наши законодательства не смогли бы разбежаться далеко друг от друга. В этом есть опасность. И она реальна. Для чего нам нужно взаимодействовать? Именно совместная дружная работа по разработке законов в развитии конституционных положений с учетом практики, положительного и отрицательного опыта, накопленного в ходе политических и экономических реформ, с разумным использованием зарубежного и отечественного исторического опыта-является сегодня одной из актуальных задач как для Государственной Думы, так и для органов государственной власти в регионах.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Конституцией России отнесены вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека; регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничения государственной собственности; установления общих принципов налогообложения и сборов; формирование ряда отраслей законодательства - административного, административно-процессуального, трудового, жилищного, земельного, водного, лесного, о недрах, об охране окружающей среды.

Особое место в этом ряду отведено выработке и установлению общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Это особенно важно, так как около 80 процентов жизненных интересов граждан реализуется на местном уровне. Впервые в России конституционно провозглашена самостоятельность органов местного самоуправления, исключающая их из системы органов государственной власти. Становление подлинно самоуправленческих начал, нахождение и закрепление в соответствующих законах, подзаконных актах оптимального сочетания прав и обязанностей, принципов и форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления-актуальнейшая задача, от решения которой напрямую зависит улучшение жизни каждого человека, развитие демократии снизу.

Фактически речь идет о реформе местного самоуправления. На выходе в Государственной Думе проект так ожидаемого закона об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации. К его разработке подключены правительственные структуры, союзы российских городов и малых городов, российский союз местного самоуправления, ученые-государствоведы.

Очень важно, чтобы ври разработке основных принципов организации самоуправления. наряду с созданием условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения и выработкой местного самоуправления, удалось избежать искуса создания правовых предпосылок для самоизоляции местных структур, торжества местнического эгоизма.

Такова, что называется, гамма общеметодологических подходов и соображений. Осуществлять их приходится сообразно конкретным условиям места и времени на весьма кочковатом поле российской действительности, многократно доказывавшей самым упрямым и несгибаемым революционерам и реформаторам всяких мастей: то, что приемлемо в условиях Центральной России,-оказывается малопригодным в Сибири или на Дальнем Востоке, что хорошо для русского Севера,-дает обратный результат на русском же Юге, не говоря о Северном Кавказе.

Вспомним трагедию коллективизации деревни начала 30-х годов, хрущевские совнархозы в 60-е или, наконец, совсем свежий пример уже из новейшей практики бездумного экспериментирования с поголовной суверенизацией региональной России. Словом, есть над чем задуматься, чтобы,-не дай Бог,-снова, точно головой в омут, не кинуться в новые крайности, какие бы, на первый взгляд, "преимущества" они не сулили. Вот об этом как раз и хотелось высказаться чуть подробнее.

С распадом СССР в пределах современной России стало складываться принципиально новое социально-политическое и экономическое пространство, новая региональная структура, не имеющая аналога в прошлом и активно формирующая будущее страны.

Доминирующей тенденцией стала интенсивная территориальная дезинтеграция России: политическое, хозяйственное, культурно-этническое и иное обособление региональных элементов единого государственного организма. Этот процесс, с одной стороны, стал неизбежной реакцией на прошлые устремления к унитаризму. С другой-отразил реальные различия в условиях, предпосылках, ограничениях и, главное, в интересах развития конкретных регионов.

Раскрепощение их внутренней энергии, мобилизация возможностей самовыживания приобретают чрезвычайную актуальность в условиях переходного периода, когда всеохватный кризис и отсутствие последовательной региональной политики государства резко ограничили возможности федеральной поддержки отдельных районов России.

Процесс разобщения экономического, социального, политического и ресурсно-экологического потенциала не мог не породить ряд проблемных ситуаций.

Прежде всего рост дезинтеграции экономического пространства, следствием которой во многих регионах доминантной хозяйственной практики стала стихийно складывающаяся "идеология" экономического сепаратизма. Появились территории с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и тому подобное. Процесс своеобразной "льготной дезинтеграции" охватил почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциалов.

Изменились региональные приоритеты России в результате продолжающихся еще геополитических сдвигов. Россия по преимуществу преобразилась в северную страну. Неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, от которых в обозримом будущем зависит не только внешнеполитическая и внешнеэкономическая, но и внутренняя жизнь всей страны. Резко обострились проблемы обеспечения населения и традиционных отраслей хозяйства (в первую очередь легкой промышленности) сельскохозяйственной продукцией южных регионов.

Подавляющая часть сельскохозяйственных угодий России сосредоточена в зоне неустойчивого, так называемого рискованного земледелия. Без государственной поддержки многие регионы обречены на неминуемое поражение в грядущей конкурентной борьбе на рынках сельскохозяйственной продукции.

Возникла новая миграционная ситуация. Причем она оказалась не только следствием, но и дополнительным стимулом дезинтеграционных процессов. Начался мощный отток рабочих рук из северных районов. В центральных, западных и южных регионах напряженная социально-экономическая ситуация осложняется неуклонным увеличением на их территории числа беженцев и вынужденных мигрантов.

Дезинтеграция экономического пространства России стимулируется главным образом тремя обстоятельствами. Во-первых, проявлением реальных, объективно и исторически обусловленных региональных различий в системе и характере производства, а также сбыта продукции, ранее регулируемых государственной политикой выравнивания экономических и социальных условий. Во-вторых, использованием новых местных механизмов хозяйственной деятельности. В-третьих, стали заметными вполне предсказуемые последствия региональной экономической самоизоляции.

Административно создаваемые барьеры между республиками, областями и краями России ограничивают перемещение от 5 до 20 процентов производимой в них продукции, а по некоторым видам-до 30-50 процентов. Дифференцируются и стимулы производства.

Поистине взрывоопасный характер приобрели проблемы финансирования ряда регионов. По результатам 1993 года расходная часть бюджетов некоторых регионов превысила доходную в 3-5 раз. В 27 регионах дефицит местных бюджетов превысил 30 процентов. Не смогли свести расходы с доходами власти всех республик Северного Кавказа, Республики Марий Эл, Мордовии, Псковской области, ряда регионов Южной Сибири и Крайнего Севера. Причины - хронический недобор налогов и чрезмерно раздутые бюджетные расходы (особенно на поддержку народного хозяйства).

Местные власти пытаются спасти крупные предприятия от банкротства, предоставляя им всевозможные льготы- отсрочки платежей в местные бюджеты, льготные кредиты, льготы в налогообложении и тому подобное. Это чисто "вчерашняя" практика поддерживает на плаву производителей, но затягивает структурную перестройку промышленности и взвинчивает бюджетный дефицит. Регионы все больше средств расходуют на поддержку "лежачих" предприятий, получая с них все меньше налогов. При этом доля "лежачих" непрерывно растет. Сегодня по Российской Федерации убыточно каждое третье предприятие, а в Магаданской области и на Чукотке их доля превышает 50 процентов.

С точки зрения географии бюджетных дефицитов, четко выделяются четыре зоны. В каждой из них причины возникновения дефицита имеют свои особенности.

Это-районы Крайнего Севера и приравниваемые к ним территории. Они всегда были и, наверное, еще будут планово-убыточными. За добычу полезных ископаемых в сложных природных условиях традиционно расплачивается федеральный бюджет. Россия здесь не исключение. Аналогичная практика существует и в других странах, в частности, США и Канаде. Без денег из центра эти территории не могут свести концы с концами. К тому же при доле убыточных предприятий на Севере, превышающей среднероссийскую на 40 процентов, становится ясно, что здесь требуются особые меры со стороны центра.

Это регионы юга Сибири. Они оказались в замкнутом круге. Убыточные предприятия тут задерживают выплаты местных налогов, при том что на поддержку самих же этих убыточных производств скудеющая региональная казна вынуждена жертвовать половину своих средств. Стремительно растущий дефицит, естественно, делегируется для погашения федеральному центру.

Помимо этого, на юге Сибири значительно выше удельный вес расходов на социально-культурную сферу. Например, содержание работника медицины в Читинской области обходится вдвое дороже, чем в Московской. В ближайшие годы при таких подходах сибирские власти вынуждены будут продолжать кормить стагнирующих производителей. Причем исключительно за счет урезания социальной сферы. Таким образом, на юге Сибири произойдет заметное падение уровня жизни. Научно-производственный потенциал станет скорее производственным, чем научным.

С политической точки зрения важнее всего вопрос: успеет ли Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение" переадресовать растущее недовольство населения на Москву или сама "провалится" в глазах местного населения? В свете традиционной недоверчивости сибиряков к "столичным штучкам" первый вариант выглядит более вероятным.

Далее-Северный Кавказ. Он остается единственным регионом, где бюджеты территорий еще можно пополнять силами налоговой полиции. В республиках наблюдается заметный недобор налогов с физических лиц. По нашим оценкам, например, местный бюджет Республики Адыгея недополучил около 1 млрд. руб., Краснодарского и Ставропольского краев-более чем по 20 млрд. руб. (1993 год).

И наконец, Марийская Республика, Мордовия и Псковская область. В этих регионах структурный кризис местной промышленности принял депрессивный характер. Здесь высока доля оборонных отраслей промышленности (в Марийской Республике 20 процентов экономически активного населения занято в ВПК).

При этом преобладают предприятия электронной и радиопромышленности, где наблюдается максимальный отраслевой спад. За депрессией последовали массовые высвобождения персонала. В результате тут уровень безработицы вдвое выше, чем в среднем по стране. Маловероятно, чтобы местные власти смогли распутать образовавшийся клубок проблем без денежных вливаний центра. Но возможности Правительства оказывать финансовую помощь регионам сегодня низки как никогда.

Не решает проблему массовая смена владельцев предприятий. Специфика приватизации в большинстве регионов такова, что новыми хозяевами обычно становятся прежние директора или люди, близкие к руководству. Чековые аукционы проводятся "между своими", без допуска постороннего капитала. Тому косвенное свидетельство-крайне высокий (в 3-4 раза больший, чем в Москве) средний курс ваучера на аукционах (чем меньше участников и, соответственно, ваучеров, тем больше можно купить на один чек).

В результате предприятие получает "новое" руководство и "новых" хозяев, в принципе неспособных, несмотря даже на некоторое желание, привлечь необходимые инвестиции иначе, как до привычке-"выбивая" льготные кредиты из того же центра.

В связи с переходом к многоуровневой, децентрализованной системе государственного управления и многоукладной (по формам и отношениям собственности) экономике важнейшим условием результативности и законности местного регулирования хозяйственной деятельности становится четкое разделение функций, прав, полномочий и ответственности по поводу регулирования хозяйственной деятельности между уровнями: государственным (в республиках, автономных образованиях, областях и краях) и местного самоуправления.

В соответствии с законодательно декларированной независимостью хозяйствующих субъектов все без исключения действия по регулированию их деятельности со стороны местных органов должны строиться на признании этой независимости, и, соответственно, есть лишь два канала осуществления этих отношений: договор двух равноправных сторон и административно-правовые, экономические воздействия в рамках закона в жестких границах распределения регулятивных функций.

Современное законодательство пока не в полной мере отвечает этим требованиям. В него встроен как бы некий механизм, который серьезно осложняет реализацию экономической реформы, сужает сферу рыночных отношений. Наличие в действующих законах предпосылок для конфликтов между местными властями и хозяйствующими субъектами стало общим явлением.

В этой связи необходимо отметить следующие недостатки законодательной практики.

Декларативность и ненормативный характер довольно большого количества статей практически всех законов не позволяет руководствоваться ими в непосредственной хозяйственной деятельности и контролировать их надлежащее исполнение. Это снижает нормативную силу законов, порождает по отношению к ним неуважение и необязательность.

Значительный ряд статей законов сформулирован таким образом, что допускает неоднозначность их толкования. Под содержащиеся в таких статьях нормативно-правовые формулы можно подвести любое хозяйственное действие, чуть ли не каждую предпринимательскую акцию.

Отсутствие механизмов и процедуры реализации многих важных статей законов-вероятно, одни из самых главных недостатков, поскольку делает фактически невозможным исполнение законодательных актов. К тому же многие из них относятся к категориям не прямого действия. Отсюда дополнительная опасность их превращения в декларацию, лозунг.

Еще более обостряет ситуацию местное нормотворчество, часто идущее вразрез с общегосударственными правовыми актами.

Все эти и другие очевидные несовершенства потребовали изменить "правила игры", создать новые концепции национальной, региональной политики, строительства иного правового фундамента.

В экономической сфере президентский указ "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" (2207 от 22.12.1993), принятый под давлением "богатых" регионов (Татарстана, Башкортостана и Москвы), позволяет субъектам федерации варьировать ставку налога на прибыль от 13 до 25 процентов. При этом 13 процентов поступает в федеральный бюджет, а от 10 до 12 процентов-в местный. В результате в ценах 1993 года поступления в федеральный бюджет сократились на 4 трлн. рублей. Естественно, на эту сумму пополнились бюджеты самих регионов. Богатые регионы и тут будут в выигрыше-именно у них сбирается основная часть налога на прибыль.

Бедные же регионы опять-таки ничего не приобрели. Им налоги брать не с кого, промышленность здесь более чем на треть убыточна. В свою очередь, государство также осталось в накладе. Оно утрачивает рычаги перераспределения средств между регионами, что, как известно, есть одна из его основных функций.

Впервые в России складываются условия для создания внутренних зон льготным налогообложением-внутренним офшором. Многие предприниматели предпочти бы уплачивать вместо 22 процентов налога на прибыль в Москве, 13-15 процентов в Калмыкии или любом другом регионе Федерации, если бы местные органы власти этих регионов приняли решение о снижении ставки налога на прибыль до 13-15 процентов (пусть даже только для нерезидентов). Это могло бы дать в 1994 году около 700 млрд. рублей налога на прибыль.

Соревнование между регионами за право называться "налоговым раем" начала Калмыкия. Но из-за отсталой нерыночной инфраструктуры и некоторого недоверия коммерсантов к национальным автономиям реальных результатов она не достигла.

Любая из областей Центральной России могла бы стать налоговым убежищем для прибылей московских и санкт-петербургских фирм. Привлечение, например, на Псковщину одного из 20 крупнейших банков России дало бы бюджету области 2-2,5 млрд. рублей (при 15-процентной ставке налога на прибыль: 13 процентов в федеральный бюджет и 2 процента в местный), а сам банк сэкономил бы 15 млрд. рублей.

Центральные органы власти создали новые условия во взаимоотношениях федерального и регионального бюджетов. Они открывают новые возможности. Причем как для богатых, так и для бедных регионов. Очень важно, чтобы местные администрации не упустили свой шанс.

Однако ко многому мы еще даже не приступили. Как можно быстрее в качестве рычага развития реформ все действующее законодательство (эту естественную и важнейшую базу перехода к рынку) следует привести в соответствие с местными реалиями и требованиями переходного периода.

Видимо, целесообразно принятие принципиально нового закона, в ходе разработки которого систематизировать положения действующих законов по вопросам взаимоотношений хозяйствующих субъектов с местными властями, исключить в них противоречия и уже устаревшие позиции, создать единственный закон прямого действия по всем аспектам взаимоотношений властей территорий и хозяйствующих на них субъектов.

Большая неразбериха царит и в практике правового регулирования местного самоуправления. Ну не странно ли,- новая Конституция России принята, в Послании Президента Федеральному Собранию главной задачей определено ее неукоснительное соблюдение и скорейшее принятие предусмотренных ею законов.

По всей же России продолжают множиться акты об организации государственной власти и местного самоуправления, в которых неизменно фигурирует формулировка из октябрьских президентских указов: "на период поэтапной конституционной реформы". Знакомство с региональным нормотворчеством убеждает-многие его авторы, видимо, полагают, что повторение этой потерявшей смысл формулы если не освобождает их вовсе, то ставит под вопрос необходимость соблюдать Конституцию России.

Характерной чертой нынешнего переходного периода является ребюрократизация местного самоуправления. Из указов Президента "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (26.10.93) и "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" (22.12.93) следует, что ныне действующие главы администраций оказываются главами местного самоуправления. Они созывают и руководят работой представительных органов. Подписывают их решения. И даже единолично дают согласие на увольнение депутатов с работы.

Кроме того, предусмотрено, что не только глава, но и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа. Самому же этому органу оставлен минимум полномочий:

• принять местный устав (хотя глава администрации вправе, минуя собрание, вынести проект устава на местный референдум);
• утвердить программу развития региона;
• по представлению главы установить местные налоги, утвердить бюджет, а затем и отчет о его исполнении.

Представительный орган, таким образом, оказывается вроде "свадебного генерала". Как правило, глава администрации собирает его для оформления своих решений. А сам состав представительного органа формируется из зависимых от главы, а то и прям® подчиненных ему лиц. Естественно, ни о каком не то что реальном, а даже условном, контроле за администрацией не может быть и речи. Сосредоточившие в своих руках всю местную власть, не подответственны ни перед местным населением, ни перед его представителями.

Заложенная в президентских указах еще до принятия Конституции возможность не избирать, а назначать глав администраций, в большинстве региональных нормативных актов превратилась в недвусмысленную норму назначения местных глав вышестоящим главой местного самоуправления, а в районах и городах-главой государственной власти субъекта Российской Федерации. Ульяновский и Саратовский "губернаторы" желают сами назначать даже глав районных администраций в городах-областных центрах.

Понятно, что восстановление административной вертикали в условиях конфликтного раздела собственности и налогов ведет к блокированию едва начавшегося вычленения местного самоуправления из региональных административных систем, к "наказанию" излишне самостоятельных местных руководителей. Чаще всего ими оказываются мэры городов. Кризис местной власти во Владивостоке и Нижнем Новгороде-лишь наиболее громкие, попавшие в центральные СМИ, из череды подобных конфликтов.

Во многих регионах предполагается формировать представительные собрания в районе и сельсовете из назначенных сельских и поселковых глав местного самоуправления. Это уже будет не представительный орган, а своего рода административная коллегия при главе администрации или, того хуже, близкая к приснопамятному административному отделу в исполкомах Советов народных депутатов.

Но даже таким "обрезанием" прав представительных органов кое-где не удовлетворились. В той же Ульяновской области установили, что во все собрания представителей без всяких выборов, по должности входят не только глава соответствующей администрации, но и его заместители. В Вологодской вообще оставлены лишь два выборных органа местного самоуправления: городские Думы в Вологде и Череповце.

Представительство упразднено в старинных русских городах Тотьме, Белозерске, Великом Устюге, Кириллове, Устюжне, имеющих многовековой опыт местного самоуправления.

Исходя из анализа нормативных актов и их проектов в субъектах Федерации, можно обозначить три группы регионов. Первая-регионы, в которых ограничились воспроизведением положений президентских указов. Вторая-регионы, где ребюрократизация местного самоуправления проходит с еще более широким размахом (и лидируют в этом движении Вологодская, Саратовская, Ульяновская области). Третья группа регионов (Карелия, Хакасия, Красноярский край, Белгородская, Курская, Нижегородская, Омская, Тамбовская области) еще не оставила попытки создать цивилизованное местное самоуправление.

Наиболее мощные, независимые и квалифицированные силы местного самоуправления сосредоточены в городах и их союзах. Но именно активисты городского самоуправления оказались сегодня в чрезвычайно трудном положении. С одной стороны, "губернские" власти стараются вернуть города под свой полный контроль и свернуть их самоуправление. С другой-само население городов по сути дела бойкотировало выборы представительных органов.

В результате многие российские города остались, во-первых, без представительных органов самоуправления, во-вторых, недопредставленными (а где-то вообще не представленными) в региональных законодательных собраниях.

Без принятия срочных мер по правовому и экономическому обеспечению местное самоуправление в России вскоре перестанет существовать как самостоятельный институт. Конечно, многим из нас без самоуправления привычнее. Но вот беда-начальство мы теперь и не уважаем и не боимся. Выбирать же руководителей, а стало быть, и отвечать за свой выбор не желаем. Кого же тогда ругать? В свою очередь неучастие населения в отправлении местной власти и возложение всей ответственности на назначаемых "сверху" начальников усугубляет социально-психологическое и политическое отчуждение. Это растущее отчуждение, эта принципиальная негражданственность нашего общества и есть главная социальная опасность.

Между тем изобретать велосипед нечего.

Исходные общие принципы организации местного самоуправления, соответствующие международным стандартам, установлены в новой Конституции Российской Федерации. Все соответствующие конституционные нормы имеют прямое действие, должны применяться на всей территории страны.

Эти принципы, в частности, включают: круг (хартию) прав местного самоуправления, которые не могут быть ограничены органами государственной власти; гарантии прав граждан при решении вопросов местного самоуправления путем референдума, а также учета мнения населения при решении соответствующих вопросов; принцип выборности представительных органов и глав местного самоуправления, гарантии избирательных прав граждан; нормы, обеспечивающие многовариантность организации и деятельности местного самоуправления; гарантии экономической самостоятельности местного самоуправления; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств, компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти; принципы правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации, гарантирующими соблюдение установленных Конституцией Российской Федерации прав местного самоуправления; механизм обеспечения конституционных полномочий местного самоуправления во всей системе законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.

Настало время Государственной Думе и Совету Федерации совместно с Президентом, Правительством, субъектами Федерации привести в соответствие с Конституцией Федеральные законы, затрагивающие права местного самоуправления.

Далее это откладывать нельзя"-отсутствие oновых конституционных органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, попытки возврата к централизованным формам управления, в том числе в социальной сфере, факты нарушения избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городских, сельских поселениях и на других территориях, а также конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, oполноправно участвовать в изменении границ территорий, в которых оно осуществляется,-все это вызывает особую тревогу.

Для реализации конституционных принципов на практике в первоочередном порядке необходимо принять следующие два закона-закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и закон. Об основах формирования территорий местного самоуправления".

При этом новые федеральные законы о местном самоуправлении необходимо принимать в пакете с законами ®б общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации естественно с соответствующими изменениями бюджетного, налогового законодательства, законодательства о собственности и земельного законодательства.

Следующий очень важный шаг-создание экономической основы местного самоуправления, его фундамента.

Первый "кирпич" в нем-наведение порядка с муниципальной собственностью. Она составляет основу местного самоуправления, и распоряжение ею должно находиться полностью в ведении самого населения и тех органов, которые наиболее полно его представляют.

Между тем в нарушение конституционных положений о признании муниципальной собственности и ее равной защиты наряду с государственной и частной собственностью, государство по-прежнему обращается с муниципальной собственностью, как со своей.

Как покончить с этим? Нужно, чтобы органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления безотлагательно провели разграничение объектов государственной и муниципальной собственности; приостановили, впредь до решения вопросов о разделении собственности, реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговли, местной промышленности и других, традиционно составляющих основу муниципальной собственности.

Следующий "кирпич" в фундаменте экономической самостоятельности местного самоуправления-решение проблемы с землей.

В этой связи существует настоятельная необходимость разделения земель по уровням собственности- на государственные федеральные, государственные субъектов Федерации и муниципальные земли, наделения городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, первоочередная подготовка нового земельного законодательства, регулирующего весь комплекс вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальными землями.

Изменение системы земельных органов, включая передачу земельных комитетов в структуру органов местного самоуправления, введение дифференцированной платы за землю (во многих странах до 50 процентов доходов местных бюджетов составляют налоги от операций с землей.

Депо не сдвинется с мертвой точки, если мы не разберемся с местным бюджетом. Максимальное аккумулирование финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетных субъектов Федерации, огромный дефицит местных бюджетов не дают возможности органам местного самоуправления решать жизненно важные для населения вопросы. В ряде субъектов Федерации принимаются неконституционные решения о ликвидации бюджетов городов и сельских территорий, что фактически означает лишение их статуса местного самоуправления.

В системе межбюджетных отношений доминируют регулирующие налоги, в то время как доля закрепленных за территориями местного самоуправления налоговых поступлений остается низкой и не соответствует их минимальным потребностям. Установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты искусственно приводит к дотационности многих ранее сбалансированных и бездотационных бюджетов.

На федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации принимается масса решений, адресуемых органам местного самоуправления, не подкрепленных бюджетно-финансовыми ресурсами. Продолжается практика принудительного изъятия средств из местных бюджетов.

Что предлагается для исправления существующего положения? Довольно большая и продуманная система мер. Прежде всего необходимо осуществить формирование бюджетов "снизу вверх", произвести разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе четкого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Давно назрела необходимость разработать принципы формирования бюджетов для дотируемых и недотируемых территорий местного самоуправления, предусмотреть формирование региональных фондов поддержки территорий.

Многим очевидна необходимость обеспечивать уровень закрепленных доходов местных бюджетов до 70 процентов их доходной части, как этого требует Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Настала пора осуществлять централизацию доходов на федеральном уровне исключительно в целях реализации общегосударственных экономических и социальных программ. Государство просто обязано проводить компенсацию органам местного самоуправления дополнительных расходов, вызываемых установлением органами государственной власти более высоких социальных норм и нормативов и введением повышенных цен и тарифов, до принятия соответствующих решений.

Настоятельна необходимость установить механизм возмещения ущерба, наносимого местному самоуправлению решениями органов государственной власти. В целях совершенствования управления финансами, может быть, следовало рассмотреть вопрос о целесообразности объединения налоговых служб, органов налоговой полиции и казначейства в единую систему на федеральном и территориальных уровнях.

Только так мы можем гарантировать реализацию конституционных прав органов местного самоуправления на местные налоги и сборы, на освобождение муниципальных предприятий на определенный срок от государственных налогов, предоставление налоговых льгот муниципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций, вкладываемых в их развитие, налогообложение филиалов различных предприятий и банковских учреждений по месту их расположения.

Среди других прав возможность оставлять часть налогов, поступающих от предприятий, в распоряжение органов местного самоуправления с последующим целевым направлением их на строительство и эксплуатацию объектов социального и культурно-бытового назначения; возможность закрепить за местными бюджетами налоги на землю, с земельных операций, на недвижимость, на дороги, доходы от реализации лицензий, административных штрафов, инвестирования муниципального хозяйства. Свою роль должны сыграть муниципальные банки.

Органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, выступая их соучредителями, получают возможность вовлечь в хозяйственный оборот муниципальную собственность, муниципальные земли, средства населения. Муниципальные банки могли бы проводить кассовое исполнение местных бюджетов, обеспечивать концентрацию бюджетных и внебюджетных средств, участвовать в кредитовании муниципальных программ, ускорять взаиморасчеты муниципальных предприятий, размещать ценные бумаги, выпускаемые муниципалитетами, оставаясь при этом, естественно, инструментом финансового обеспечения интересов населения территорий местного самоуправления.

Как нам лучше реализовать замыслы по совершенствованию законодательства в сфере региональной политики и местного самоуправления?

Участниками парламентских слушаний по проблемам реформы местного самоуправления было предложено, например:

• разработать программу государственной реформы местного самоуправления в Российской Федерации с изложением в ней поэтапных действий федерального центра и субъектов Федерации по решению всего комплекса проблем местного самоуправления;
• привлечь представителей местного самоуправления к процессу подготовки соглашения о гражданском согласии, ибо местное самоуправление по своей природе является основой действительного народного согласия и гражданского мира;
• проводить заседания Правительства Российской Федерации по проблемам местного самоуправления с участием руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• создать консультативную тройственную комиссию, объединяющую представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Многие из отмеченных мною проблем уже нашли свою проработку в законотворческой практике Думы. Прежде всего, в проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он уже не раз обсуждался. Был рассмотрен в Правительстве Российской Федерации. При всех спорных положениях законопроекта и разногласиях стороны сошлись в основном о главном. Чтобы самоуправление на местах, как бы ни oвзвали его звенья, по старинке: городское, сельское, районное и другое, или с использованием введенного в законопроект нового понятия "местное сообщество",-смогло перестать выступать в роли просителя, а стать полновластным хозяином на вверенной ему территории, оно должно опереться на пять "китов".

Во-первых, право самостоятельно владеть, пользоваться ж распоряжаться муниципальной собственностью.

Во-вторых. четко отработать механизм договорных отношений органов местного самоуправления с предприятиями, не являющимися муниципальной собственностью.

В-третьих, самостоятельно формировать, утверждать и ис-нолнять местный бюджет.

В-четвертых, располагать гарантиями обеспечения муниципальных государственных стандартов.

И в-пятых, отрегулировать процесс выполнения органами местного самоуправления отведенных им государственных полномочий.

Мы должны избежать соблазна сконструировать некую идеальную модель устройства власти, создав оторванный от жизни эталон. Нужно поработать основательно, чтобы на свет появилось реальное, а не мистифицированное законодательство, которое и в теории и, главное, на практике отвечало бы потребностям людей, было бы максимально приближено к их нуждам.

В этом не только Дума, но и Федеральное Собрание в целом, думаю, заинтересованы не менее самих законодательных органов субъектов Российской Федерации. В ходе обмена мнениями по обоюдному согласию при Федеральном Собрании был создан Координационный совет. Его сопредседателями стали председатели обеих палат Собрания. Главная функция этого совета-не воспроизводство команднораспорядительной вертикали, как это во многом было присуще прежней системе советов. Взаимоотношения между Федеральным Собранием, Государственной Думой в частности, и представительными законодательными органами в регионах сегодня строятся на сугубо партнерской, равноуважительной основе, исходя из компетенции, определенной Конституцией России и местным законодательством.

Координационный совет, что следует уже из самого его названия, призван, взаимодействуя с региональными и межрегиональными структурами,-от упоминавшейся выше Ассоциации "Центральное Черноземье" до "Сибирского соглашения" и Дальневосточной ассоциации,-координировать законотворческую деятельность, чтобы она не растекалась по древу. Обобщая накапливаемый опыт, способствовать концентрации совместных усилий не на "открытии Америк", а на углублении и совершенствовании общих принципов и методики законотворчества.

Организовывать на контрактной основе и на базе Государственной Думы стажировку экспертных групп из регионов. То есть исполнять роль своего рода системообразующей константы законодательного процесса в масштабах всей России.

Не настаиваю категорически, но в порядке поддержки инициативы с мест можно было бы использовать и такую форму сотрудничества, как создание совместными усилиями так называемого "модельного законодательства". Речь-о коллективном создании прообразов законов, своеобразных законопроектных лекал, по которым на местах, с учетом конкретной специфики и особенностей, можно было бы прорисовывать региональные законодательства. Тогда, наверное, сама собой отпала бы потребность в разработке законов по отдельным территориям.

Скажем, закона о Сибири или Сахалине и Курилах, Камчатке или Приморском крае, в чем настойчиво просили помочь делегацию Думы руководители этих регионов. Это могли бы сделать сами регионы, реализуя право законодательной инициативы. Ведь не существует же отдельной европейской или азиатской математики. Математическая наука едина и обща. Но в ее рамках были и останутся разные школы математиков, которые привносят свой колорит в науку математики. Также и с законодательством. Его положения должны базироваться на общегосударственных основах и принципах. Но, исходя из них, обретать конкретно-местное содержание и форму. Образно говоря, неплохо бы создать законодательство так, как организуют английский парк. Сначала посмотреть, где, по каким дорожкам ходят люди.

Потом эти дорожки застолбить и сделать удобными для постоянного пользования. А то ведь у нас зачастую получается, как в геометрическом треугольнике: есть катет один, есть другой. Их бетонируют и асфальтируют. Люди же как ходили "по гипотенузе", так и продолжают ходить. Вот этого нам следует поостеречься.

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.