год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Из всех федеральных институтов, предусмотренных Конституцией РФ, лишь один фак-тически так и не получил развития. Это так называемое местное самоуправление. К при-меру, из 155 тысяч сельских поселений, существующих в пределах Российской Федерации, местное самоуправление по состоянию на 2000 год было создано лишь в 203 (!).

Не лучше обстоит дело и с поселениями городскими. В них, как правило, вместо местного самоуправления функционирует административное управление, в котором представительные учреждения, состоящие, как правило, не более чем из нескольких десятков депутатов, явля-ются мало что значащим, по сути декоративным придатком. И не удивительно. Ведь местное самоуправление, в отличие от других, главным образом формально-бюрократических струк-тур власти, ныне приходится создавать на голом месте. Причина очевидна: те его виды, ко-торые существовали до 1917 года, были упразднены во время "пролетарской" революции, а те, которые были избраны в 1990 году и именовались "советами" - во время революции "де-мократической". Как бы там ни было, когда всероссийский референдум одобрил текст новой Конституции, ныне действующей, в России не было ни одного города, поселка, деревни, ста-ницы, аула или района, в котором бы было избрано, существовало и действовало местного самоуправление.

Задача повсеместного создания местного самоуправления по сути дела является формой воссоздания в стране гражданского общества. Конечно, события 90-х годов не зря называют революцией. Один из ее главных результатов, на который редко обращают внимание, это разрушение и гибель старого общества, всех форм и способов его существования. Теперь, чтобы на месте разрушенного возникло новое общество и новое государство, необходимо создать ее главную предпосылку - гражданские институты. А они могут появиться сравни-тельно быстро, если их будет подталкивать наиболее эффективная и массовая инициатива - вовлечение максимально большого числа граждан, нашедших свое место в новых условиях, в управление их собственными делами. Такой процесс и является местным самоуправлени-ем.

Но за более чем восемь лет, прошедших после принятия Конституции, эта форма граж-данского самоуправления находится все еще в самом зачаточном виде. Разумеется, причин для такого положения более чем достаточно, но одну из них можно считать главной - в но-вой России пока что не сложился субъект самоуправления. Конституция на этот счет недос-таточно конкретна. В ней говорится о местном самоуправлении "на территориях", а право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закреплено за граждани-ном. Но ни в одном законе нет указания, от чьего имени должны действовать эти органы. Самоуправляются, конечно же, не территории, а социальные организмы, сообщества граж-дан, по-русски - общины. Однако законодатель пока что предпочитает не иметь с ними дела. Тем не менее, если появятся жизнеспособные, полноценные в экономическом, имуществен-ном, нравственном отношении общины, то само собой появится и их самоуправление.

Однако не только социально-экономические, главным образом объективные причины тормозят развитие местного самоуправления. Оказалось, этому препятствует и текущее за-конодательство, прежде всего федеральный закон "Об общих принципах организации мест-ного самоуправления".

В чем закон противоречит Конституции

Специальное законодательство о местном самоуправлении, предназначенное, надо пола-гать, для развития и конкретизации конституционных положений на этот счет, в действи-тельности содержит такие нормы, которые видоизменяют их коренным образом, причем от-нюдь не в лучшую сторону.

Если Конституция (ст. 131) предписала создавать местное самоуправление на всей терри-тории страны (буквального говоря - "в городских, сельских поселениях и на других террито-риях"), то федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправле-ния" - лишь в так называемых "муниципальных образованиях" (ст. 1).

Если Конституция (ст. 32) наделяет граждан правомочиями по созданию местного само-управления, то закон определил субъектом в этих правоотношениях население (ст.2).

Если Конституция (ст. 130) определила создание местного самоуправления как обязан-ность, принадлежащую гражданам, то закон - как право, принадлежащее населению (ст. 3).

Мало сказать, что понятие муниципальное образование, чуждое русской истории и тради-ции, конституционное право России не знает и не употребляет. Однако возможность созда-ния местного самоуправления, которое конституционно не ограничено, тем не менее ограни-чивается законом: в нем сказано, что оно создается не везде, а лишь в муниципальных обра-зованиях. При этом имеются в виду лишь тех из них, где "имеются муниципальная собствен-ность, местный бюджет и выборные органы".

Круг замыкается. Если нет муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов, то не может создаваться местное самоуправление, а поскольку нет местного само-управления, то некому создавать муниципальную собственность, местный бюджет и выбор-ные органы местного самоуправления. Но даже если отвлечься от юридической бессмысли-цы этого положения, то все равно остается материальное ограничение, у которого имеется свой предмет. Это сельские поселения. Именно там, прежде всего, могут отсутствовать, а на практике и действительно отсутствуют, муниципальная собственность и местный бюджет. Если же нет того и другого, то, таков текст закона, не может быть и местного самоуправле-ния.

Таким образом, институт местного самоуправления, гарантированный ст. 12 главного го-сударственного закона в качестве безусловной основы конституционного строя, низведен к условному, следовательно не очень-то и необязательному факультативу.

В ст. 2 закона сказано: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответст-венность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его историче-ских и иных местных традиций". Однако ссылка на Конституцию в данном случае неправо-мерна, потому что основной закон, в отличие от федерального, подобных положений не со-держит. Более того, в Конституции предусмотрено нечто противоположное. В качестве об-щего субъекта права осуществления местного самоуправления Конституция определила не население, а граждан. Надо ли объяснять, насколько существенна разница между этими дву-мя категориями. И ведь не случайно существует в Конституции ст. 18, предписывающая оп-ределять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и испол-нительной власти, местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина. Подмена субъекта права на организацию местного самоуправления в законе в данном случае исказила смысл, содержание и применение Конституции.

"Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, дру-гих форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного само-управления". Такова норма ст. 3 закона. Казалось бы, здесь не к чему придраться.

Однако ст. 130 Конституции говорит не о праве на местное самоуправление, а об обязан-ности граждан осуществлять местное самоуправление. И поскольку осуществление местного самоуправления выражено в форме гражданской обязанности, оно есть разновидность пуб-личной власти, хотя и отделенной организационно от власти государственной. К тому же данное положение закона находится в противоречии с Европейской Хартией местного само-управления, к которой Россия присоединилась, согласно которой "осуществление публич-ных полномочий как правило должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи-более близкие к гражданам".

Право граждан на местное самоуправления есть вместе с тем их обязанность осуществ-лять местное самоуправление, обязанность осуществлять власть непосредственно.

Но если в ст. 130 Конституции данное положение выражено предельно ясно: "местное са-моуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм пря-мого волеизъявления" - и уж затем - "через выборные и другие органы местного самоуправ-ления", то в ст. 3 закона оно видоизменено: "граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление… в соответствии с федеральными гарантиями изби-рательных прав". Но ведь формы, в которых выражается местное самоуправление, сущест-венно шире, разнообразнее правомочий, вытекающих из избирательного права. Общее соб-рание граждан, сельский сход, казачий круг вообще находятся за пределами избирательного права, они есть формы, в которых граждане непосредственно осуществляют власть, когда они сами являются субъектами принятия решений, когда как избирательное право, наоборот, предполагает ее осуществление через те или иные формы представительства.

Переиначивание законом императивных положений Конституции на факультативные или допустимые этим не ограничивается. Например, в главе IV закона к местному самоуправле-нию, то есть непосредственному принятию гражданами решений по вопросам местного зна-чения, приравнены муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, индиви-дуальные и коллективные обращения (ст. 23, 25,26), а местный референдум и собрания (схо-ды) граждан из обязательных форм местного самоуправления перенесены в допустимые формы ("референдум может проводиться" - ст. 22, "собрания граждан могут созываться" - ст. 25). А ведь в Конституции прямо указаны и формы прямого волеизъявления, и формы ор-ганов местного самоуправления.

Наконец - территориальное общественное самоуправление (ТОС). Его правовое регули-рование отнесено законом (ст. 27) к уставам муниципальных образований и региональному законодательству. Но поскольку речь идет о гражданском праве, то оно, согласно ст. 71 Кон-ституции РФ, находятся в ведении Российской Федерации. С другой стороны, очевидно не-правильно приравнивать ТОС, которое выражается либо в собраниях по месту жительства, либо в форме органа для защиты интересов населения дома или улицы, к местному само-управлению. Последнее принципиально отличается от него тем, что обладает властными полномочиями, которых у ТОСов нет и не может быть.

Новый закон должен получить общественную поддержку

О том, что существующее нормативное регулирование местного самоуправления неудов-летворительно, сказано и написано немало. Противоречия между федеральным законом о местном самоуправлении и Конституцией настолько серьезны, что вынудили 107 депутатов Государственной думы, принадлежащих к различным ее фракциям, обычно имеющим про-тивоположные мнения, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с еди-ным запросом. Решения суда еще нет, но очевидно, что основания для его появления были более чем серьезны.

И в Послании к Федеральному Собранию на 2002 год президент В. Путин отметил "низ-кое качество законодательной базы местного самоуправления". Обратив внимание парла-ментариев на необходимость "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исто-рический опыт", президент подчеркнул необходимость новой "редакции федерального зако-на об общих принципах местного самоуправления", потребность в дееспособном самоуправ-лении, без которого "эффективное устройство власти невозможно".

Известно, что работа Комиссии по разграничению полномочий между федеральными, ре-гиональными органами власти и местным самоуправлением, возглавляемая заместителем ру-ководителя Администрации президента РФ Д. Козаком, приближается к своему завершению и, скорее всего, ее результатом и будет как раз выработка нового законопроекта, о котором говорил Президент.

Имея в виду негативный опыт разработки и применения аналогичных законов, принимав-шихся в 1991 и 1995 годах, по-видимому было бы действительно необходимо, чтобы этот документ, по сути один из важнейших для становления современного общества, до его пред-ставления в законодательные органы самым тщательным образом был подвергнут всесто-ронней публичной экспертизе и приобрел окончательную форму законопроекта лишь по ее результатам. Ведь закон должен описывать не столько идеал, а делает он это, как мы видим, не всегда удачно, но и способы его достижения. К тому же третью попытку, если и ее по-стигнет участь двух предыдущих, исправить уже будет практически невозможно.

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.