год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Важное значение в определении сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе применительно к сфере охраны здоровья населения, призваны играть двухсторонние договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Их суть состоит в том, что, как отмечает К. Колибаб, "договоры с субъектами Федерации представляют собой специальные правила, изъятые из положений ст. 71 - 73 Конституции". На наш взгляд, с этим нельзя согласиться: статьи Конституции не могут изменяться договорами.

Из-за сложности разработки федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения в стране стала складываться практика решения этих вопросов путем заключения соглашений о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федерации. На 1 марта 2000 г. договора подобного типа Федерацией подписаны с 46 субъектами, в том числе с 10 республиками, 4 краями, 26 областями, 2 городами федерального значения, 4 автономными округами.

Так, согласно Договору "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края" , к предметам совместного ведения, в части охраны здоровья населения, отнесено развитие курортного региона "Белокуриха" (п. "е" ст. 2).

Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области" , к предметам совместного ведения относит вопросы обеспечения экологической безопасности объектов федеральной собственности, находящихся на территории Саратовской области. (п. "н" ст. 2).

По Договору "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Костромской области" , к предметам совместного ведения отнесены вопросы социальной защиты населения, включая медицинское страхование населения области, вопросы обеспечения мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды на территории области и осуществления мер по ее восстановлению, вопросы охраны и обеспечению экологической безопасности (п. "з", "т" ст. 2).

Анализ содержания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами показывает, что наиболее часто в раздел совместного ведения применительно к сфере здравоохранения регионы включают вопросы состояния окружающей среды. Так, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Челябинской области , Ивановской области , Амурской области , Воронежской области к предметам совместного ведения относят оценку состояния окружающей среды на территории области, осуществление мер по ее восстановлению, охране и обеспечению экологической безопасности.

В то же время имеются договоры, где при определении предметов совместного ведения вопросам охраны здоровья не уделяется никакого внимания. Например, в Договоре "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Марий Эл" при перечислении предметов совместного ведения вопросы охраны здоровья населения не значатся.

Наибольший интерес в деле уточнения предметов совместного ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения представляют соглашения по вопросам здравоохранения. В настоящее время таких соглашений подписано несколько десятков. Соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения подписаны, например, с Свердловской, Ростовской, Волгоградской, Саратовской, Ярославской областями.

В указанных соглашениях отмечается, в частности, что стороны будут принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации. В порядке, определяемом соглашениями, стороны совместно осуществляют долевое финансирование важнейших федеральных и региональных программ в сфере охраны здоровья населения.

При этом в соглашениях практически всегда отмечается, что жители конкретного региона Российской Федерации пользуются равными с жителями других субъектов Российской Федерации правами на получение медицинской и санаторной помощи в федеральных учреждениях здравоохранения.

В соглашениях, как правило, четко разграничены полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определена сфера совместного ведения. В то же время сфера совместного ведения в области охраны здоровья населения в разных соглашениях обозначена по-разному. Наибольшее число соглашений подписано по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения; в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; санитарно-эпидемиологического обеспечения.

Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, предусматривается, что стороны совместно разрабатывают федеральные целевые программы по курортно-рекреационному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Краснодарского края; создают и поддерживают единую информационную систему, содержащую сведения о наличии и состоянии на территории Краснодарского края производства товаров и услуг в сфере санаторно-курортного дела, лечения, отдыха и туризма и представляют информацию участникам Соглашения.

В сфере совместного ведения Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края находится организация и осуществление в установленном порядке лицензирования и сертификации предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма на территории Краснодарского края; организация охраны и защиты природных лечебных ресурсов (ст. 3).

По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, к совместному ведению сторон отнесено определение по согласованию с органами государственной власти Республики и присвоение статуса "лечебно-оздоровительная местность", "курорт федерального значения".

В совместное ведение Правительства РФ и республики Северная Осетия - Алания входит разработка совместно с органами государственной власти Республики государственных целевых программ, освоение лечебно-оздоровительных местностей и развитие курортов федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов, а также установление порядка его осуществления; распоряжение совместно с органами государственной власти Республики курортами федерального значения на территории республики.

Правительство РФ и Правительство республики Северная Осетия - Алания совместно осуществляют международное сотрудничество по вопросам изучения, использования, расширения и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, организация и осуществление курортного мониторинга, системы наблюдения за состоянием природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 3).

Изучение соглашений в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения населения показывает, что в них к предметам совместного ведения в сфере охраны здоровья населения относят специфические вопросы санитарно-эпидемиологической деятельности. Так, согласно Соглашению между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения Свердловской области, стороны проводят согласованную политику в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации.

В Соглашении отмечается, что назначение и освобождение от должности руководителей организаций Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в Свердловской области осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, по согласованию с губернатором Свердловской области (ст. 4). Данное положение частично не отвечает законодательству Российской Федерации.

К совместному ведению, по Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Правительство Российской Федерации вводит (отменяет) в установленном порядке совместно с администрацией Хабаровского края особые условия и режимы проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей.

В Соглашении установлено, что Правительство Российской Федерации совместно с администрацией Хабаровского края реализует меры, направленные на спасение людей, защиту их здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности при чрезвычайных ситуациях, информированию населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах (ст. 2).

В то же время, согласно Соглашению, ряд почти идентичных обязанностей, которые могли быть отнесены к совместному ведению, отнесены к сфере исключительных полномочий Федерации и к сфере исключительных полномочий администрации Хабаровского края. Так, согласно ст. 2 данного Соглашения регламентирует организацию Правительством Российской Федерации проведения мероприятий по предотвращению распространения на территории Российской Федерации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, завоза потенциально опасных химических и биологических веществ. Согласно статье 3, Администрация Хабаровского края осуществляет мероприятия по предупреждению возникновения, распространения и ликвидации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, связанных с влиянием на организм человека неблагоприятных факторов среды его обитания. Как можно заметить, положения почти идентичны, но они не отнесены к сфере совместного ведения.

К сфере совместного ведения могло бы быть отнесено и положение статьи 3, в котором говорится, что Администрация Хабаровского края совместно с территориальным органом Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской федерации в Хабаровском крае координирует деятельность санитарно-эпидемиологических служб федеральных органов исполнительной власти на территории края, предприятий, учреждений и организаций по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, организации и проведению гигиенических и противоэпидемических мероприятий, профилактики заболеваний населения, в том числе при возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 3).

"В области здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, - как отмечает Л.С. Мельникова, - подписаны и выполняются без нарушений соглашения с семью территориями: Свердловской, Ростовской, Вологодской, Кировской, Саратовской, Ярославской областями, Хабаровским краем".

Наибольшее количество Соглашений, как уже отмечалось ранее, подписано непосредственно по вопросам здравоохранения. В них рассматриваются наиболее общие значимые вопросы охраны здоровья граждан. Так, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, стороны обязуются принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации (ст. 1). В соглашении также записано, что назначение на должность руководителей расположенных на территории Ростовской области федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения производится по согласованию с администрацией Ростовской области (ст. 4).

Важное значение имеет положение Соглашения о том, что стороны договорились о недопущении приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до введения в действие федерального закона, регламентирующего порядок приватизации в сфере здравоохранения.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения включает в себя положение о том, что стороны будут содействовать разработке и реализации совместных инвестиционных программ, информировать друг друга о ходе преобразований в здравоохранении по всем вопросам, представляющим взаимный интерес (ст. 6).

Соглашением определено также, что назначение на должность руководителей федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения, расположенных на территории Вологодской области, производится по согласованию с администрацией Вологодской области (ст. 7).

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения похоже на вышеупомянутые. Согласно данному Соглашению, Правительство РФ и Правительство Свердловской области проводят согласованную политику в сфере здравоохранения (ст. 1). В отношении назначения на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории Свердловской области, записано, что оно осуществляются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Правительством Свердловской области (ст. 3).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, во-первых, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов в вопросах охраны здоровья населения еще не уточнена окончательно; во-вторых, определение конкретных предметов совместного ведения осуществляется, как правило по актуальным вопросам, иногда временного характера; в-третьих, субъекты Федерации стараются назначение и освобождение руководителей федеральных организаций, расположенных в регионах, взять под свой контроль.

Как видно из проведенного анализа, в конкретизации полномочий в сфере совместного ведения большую роль начинают играть соглашения между Правительством РФ и субъектами Федерации; подобных соглашений становится все больше. Вместе с тем, по мнению ряда ведущих юристов, "с развитием федерального законодательства, расширением круга охватываемых им проблем, повышением уровня законодательной техники удельный вес договорного нормотворчества в федеративных отношениях со временем будет уменьшаться".

В целом анализ договоров и соглашений подтверждает высказывания значительного числа правоведов, в т.ч. И.А. Умновой, о том, что "большинство договоров и соглашений заключено не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Федерации, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции РФ и федерального законодательства".

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.