год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах, принимаемых субъектами Федерации.

Согласно статье 37 Конституции Республики Хакасия, статье 40 Конституции Республики Мордовия, статье 41 Конституции Республики Марий Эл, статье 42 Конституции Республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В Конституциях этих республик установлено, что финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Конституция РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами актов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

В Конституции Республики Хакасия (ст. 38), Конституции Республики Мордовия (ст. 41), Конституции Республики Марий Эл (ст. 42), Конституции Республики Коми (ст. 43) указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это повторяет ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Анализ полномочий республик, закрепленных в республиканских Конституциях показывает наличие сходства и различий в их нормах. Так, согласно Конституции Республики Хакасия, в ведении субъекта РФ находится определение основных направлений политики и принятие республиканских программ в сфере экологического развития.

В Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) записано, что данный субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею делегируются добровольно на основе договора в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации и осуществляются с ее участием. Это противоречит Федеральной Конституции и не подлежит исполнению.

Исключительному ведению Республики Саха (Якутия) в лице ее высших органов государственной власти, согласно ее Конституции, подлежит определение и проведение демографической и народонаселенческой политики, руководство здравоохранением, физической культурой и спортом.

В свою очередь Конституция Республики Адыгея в отношении охраны здоровья граждан устанавливает ряд норм, относящихся к здравоохранению. Так, в статье 38 говорится о том, что граждане Республики Адыгея имеют право на экологически безопасные для их жизни и здоровья окружающую природную среду, продукты питания и предметы бытового назначения. Это право обеспечивается экологическим контролем в соответствии с установленными требованиями и стандартами. В статье 39 зафиксировано, что охрана здоровья является обязанностью государства. Государство проводит и поддерживает мероприятия по предупреждению и лечению болезней, обеспечивает оказание общедоступной бесплатной медицинской помощи. Государство принимает меры по развитию частной системы здравоохранения.

В статье 39 Конституции Республики Бурятия говорится, что каждый имеет право на охрану своего здоровья и медицинскую помощь. В государственных и муниципальных лечебных учреждениях гарантируется бесплатная медицинская помощь в объеме базовой территориально-медицинской программы.

В Республике Бурятия финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В Конституции Республики Бурятия также установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением ; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным и республиканским законодательством.

В Конституции Республики Карелия (ст. 19) и в Конституции Республики Дагестан (ст. 40) указано, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается каждому бесплатно, за счет средств бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В Конституции Карелии, так же как и в ряде других республик, отмечается, что в республике финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, что сокрытие государственными должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, преследуется по закону.

В статье 40 Конституции Республики Дагестан говорится, что платная медицина допускается в соответствии с законом. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с законом. Законодательно установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Положения, определяющие предмет ведения в сфере здравоохранения, закреплены и в уставах краев и областей. В статье 7 Устава Хабаровского края, в которой определены предметы ведения края, отражено только положение о краевой политики в области экологического развития. В то же время в статье 22 "Право на благоприятную окружающую среду" отмечается, что в Хабаровском крае принимаются необходимые меры по обеспечению права на здоровую и благоприятную окружающую среду, получение достоверной и полной экологической информации. Строительство промышленных и иного назначения объектов, осуществление хозяйственной деятельности, представляющей особую опасность для природной среды и жизнедеятельности населения, производится с учетом общественного мнения, в том числе по результатам краевых и местных референдумов.

Статья 23 данного Устава содержит положение о том, что каждому гарантируется право на доступность и бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в пределах средств из бюджета края, страховых взносов и других поступлений. В Хабаровском крае финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, создаются условия развития медицинского страхования граждан.

Согласно Уставу Приморского края, предметы ведения данного субъекта РФ и полномочия его органов государственной власти подразделяются на предметы ведения и полномочия органов государственной власти Приморского края; полномочия органов государственной власти Приморского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края; полномочия, переданные органам государственной власти Приморского края федеральными органами исполнительной государственной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти Приморского края.

Статья 28 "Собственные предметы ведения Приморского края и полномочия органов государственной власти Приморского края" Устава применительно к сфере охраны здоровья населения определение краевой политики и регулирует принятие краевых программ в сфере экологического развития.

Статья 104 Устава Приморского края определяет принципы государственной политики в области охраны труда, здоровья населения и окружающей среды. Так, в Уставе установлено, что органы государственной власти края проводят политику в области охраны здоровья населения и окружающей природной среды на основании следующих принципов: создания системы стимулирования здорового образа жизни населения, контроля за обеспечением безопасности условий труда, развития занятий физической культурой и спортом, сохранения благоприятной для жизни окружающей природной среды; обеспечения государственной поддержки системы здравоохранения и охраны природы, защиты населения от инфекционных заболеваний, санитарно-эпидемиологической охраны на территории края; обеспечение равных возможностей граждан на получение медицинской помощи в любых государственных и муниципальных медицинских учреждениях, развития системы социального медицинского страхования населения; развития краевых санитарно-курортных учреждений и домов отдыха; обязательного лицензированию деятельности по оказанию медицинских услуг; контроля за состоянием окружающей природной среды и рациональным использованием природных ресурсов; предотвращение пагубных технологических последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; возмещения виновным ущерба, нанесенного в результате загрязнения окружающей природной среды.

В Уставе Красноярского края к сфере охраны здоровья можно отнести положения статьи 7. В ч. 1 этой статьи говорится, что охрана и улучшение окружающей среды являются приоритетными целями государственной власти края.

Согласно Уставу Смоленской области, на территории области гарантируется охрана здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации. Основными принципами охраны здоровья граждан в Смоленской области являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этим правами гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

В Уставе Смоленской области установлено, что органы государственной власти субъекта совместно с органами местного самоуправления осуществляют государственную политику Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; разрабатывают и реализуют региональные программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; формируют органы управления здравоохранением.

Устав области определяет, что органы государственной власти Смоленской области совместно с органами местного самоуправления развивают сеть учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения. Данное положение не соответствует законодательству Российской Федерации, поскольку в нем упущена система частного здравоохранения, а без государственной помощи ей не обойтись.

В Уставе Смоленской области зафиксировано, что органы государственной власти области совместно с органами местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, определяют доли расходов на здравоохранение при формировании бюджета, формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан.

В Уставе также установлено, что органы государственной власти области совместно с органами местного самоуправления обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; осуществляют реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях; осуществляют другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской Федерации.

Устав Тамбовской области регламентирует положение о том, что в ведении области находится разработка, утверждение и исполнение территориальных экологических программ. Специальная глава (6) посвящена охране здоровья населения и окружающей природной среды в области. В ней устанавливается, что в области гарантируется право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в областных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, за счет средств бюджета области и бюджетов территорий местного самоуправления, страховых взносов, других поступлений.

В Тамбовской области финансируются областные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию областной, муниципальной, частной систем здравоохранения, системы социального и медицинского страхования граждан, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа (глава 3 "Предметы ведения и полномочия Ханты-Мансийского автономного округа") установлена следующая градация: предметы ведения и полномочия, а также полномочия. В ведении Ханты-Мансийского автономного округа находятся разработка и осуществление политики в сферах здравоохранения, туризма, защиты семьи, материнства, отцовства и детства.

В статье 111 Устава автономного округа отмечается, что финансирование здравоохранения и охраны окружающей природной среды осуществляется на основе сочетания бюджетных, внебюджетных, коммерческих и благотворительных начал. Органы государственной власти автономного округа предоставляют налоговые льготы предприятиям, учреждениям, организациям, осуществляющим природоохранную деятельность и медицинское обслуживание населения.

В Уставе Ненецкого автономного округа (глава 3 "Предметы ведения и полномочия Ненецкого автономного округа" статья 11) к ведению округа в сфере охраны здоровья населения относится только принятие региональных программ экологического развития округа. Упомянем, что подобная трактовка функций в отношении охраны здоровья содержится и в Уставе Еврейской автономной области. Правда, в статье 76 Устава говорится, что органы государственной власти области финансируют областные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимают меры по развитию областной и муниципальной систем здравоохранения, частного здравоохранения, поощряют деятельность, способствующую укреплению здоровья человека и т.д.

В то же время многие из предметов ведения, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, относятся к предметам совместного ведения. С другой стороны, для конституций, уставов ряда субъектов Федерации характерно отсутствие положений о предмете ведения в сфере охраны здоровья. Так, в Уставе Коми-Пермяцкого автономного округа при перечислении предметов ведения субъекта РФ вопросы охраны здоровья населения вообще не обозначены.

Важное значение для организации здравоохранения лежат законы субъектов Федерации по вопросам охраны здоровья населения принимаемые в регионах.

Законы, касающиеся вопросов охраны здоровья граждан и принимаемые в субъектах Российской Федерации, отражают компетенцию субъектов в области здравоохранения (см. Приложение, табл. 1), компетенцию органов местного самоуправления (см. Приложение, табл. 4), а также полномочия высших органов законодательной (см. Приложение, табл. 2) и исполнительной (см. Приложение, табл. 3) власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья граждан.

Однако большинство законодательных актов не различают понятий "полномочия", "компетенция" и "предмет ведения" (см. Приложение, табл. 1 - 4). Так, статья 6 "Компетенция Чувашской республики в области охраны здоровья граждан" закона "Об охране здоровья граждан в "Чувашской Республике" (1994 г.) начинается с положения о том, что "к ведению органов государственной власти Чувашской Республики в вопросах охраны здоровья граждан относится...". Подобная ситуация наблюдается и в нормативно-правовых актах по вопросам охраны здоровья граждан, принимаемых в других субъектах Российской Федерации: например, в законе "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан", в законе "Об охране здоровья граждан Республики Северная Осетия - Алания", в законе "О применении Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан на территории Удмуртской Республики", в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Кабардино-Балкарской Республики", в законе "Об охране здоровья населения Краснодарского края" и др.

Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает, что "республиканский законодатель не проводит различия между понятиями совместная компетенция" и "конкурирующая компетенция". Более того, законы субъектов Российской Федерации об охране здоровья граждан практически полностью дублируют положения Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", где также не различаются понятия "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция". В региональных законах не разграничены и сферы правоотношений.

Характерной особенностью законодательства субъектов Федерации стало то, что в них "не только умалчивается о согласовании международных действий субъектов РФ с Федерацией, но даже указывается на самостоятельность субъектов РФ". Более того, в Конституции Республики Башкортостан, Законе "О международных договорах Свердловской области" "закрепление международной правосубъектности, права заключать международные договоры, осуществлять международные отношения не соответствует п. "к" ст. 71 и п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации".

Аналогичная ситуация складывается и в отношении предметов ведения, зафиксированных в законах об охране здоровья граждан Чувашской Республики и Республики Северная Осетия - Алания, где в разделе "Международное сотрудничество" отмечено, что правовую основу международного сотрудничества данных республик в области охраны здоровья граждан составляют правительственные и неправительственные соглашения, заключаемые в соответствии с законодательством Чувашской Республики и нормами международного права". О Конституции РФ и федеральных законодательных актах, а также о том, что право заключения международных отношений упомянутых республик относится к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "о" и 2 ст. 72 Конституции РФ) речи не идет.

Особо следует сказать, что в Кодексе об охране здоровья граждан Республики Башкортостан , в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Пермской области", в отличие от Республик Чувашия и Северная Осетия - Алания, зафиксировано, что сотрудничество Республики Башкортостан с другими государствами в области охраны здоровья граждан осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации и ее субъектов.

По данным МИД России, в настоящее время "число соглашений субъектов РФ с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами превысило 300".

Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан" 1997 г. посвящен всецело охране здоровья граждан. Из него, как и из федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", полностью выпала такая категория как человек, что противоречит ст. 17, 18 Конституции РФ.

В отличие от предыдущих субъектов РФ, в Республике Тыва принят закон "Об охране здоровья населения". Статья 7 данного закона устанавливает компетенцию органов государственной власти (Верховного Хурала, Правительства) и местного самоуправления Республики в области охраны здоровья населения. Данный законодательный акт наиболее правильный с юридической точки зрения по сравнению с подобными законодательными актами других республик. В данном законе установлена ответственность за причинение вреда здоровью граждан.

Компетенция органов государственной власти Краснодарского края в сфере охраны здоровья населения наиболее полно отражена в краевом законе от 30 июня 1997 г. № 90-КЗ "Об охране здоровья населения Краснодарского края". Статья 7 указанного закона - "Компетенция органов государственной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения" - устанавливает, что к компетенции органов государственной власти Краснодарского края относятся: а) проведение государственной политики в области охраны здоровья, определение принципов функционирования системы охраны здоровья населения края с учетом региональных особенностей; б) защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; в) формирование органов управления государственной системой здравоохранения и аптечной службой края, развитие сети учреждений государственной системы здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения; контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи и др. Всего двадцать две позиции, которые охватывают довольно широкий круг вопросов.

Применительно к органам местного самоуправления компетенция превращается в ведение (см. Приложение, табл. 4).

Особо следует сказать о статье 8 "Ежегодный отчет Администрации Краснодарского края о состоянии здоровья населения края перед Законодательным Собранием Краснодарского края" закона "Об охране здоровья населения Краснодарского края", в которой определяется, что Администрация края ежегодно отчитывается на сессии Законодательного собрания Краснодарского края о состоянии здоровья населения, об итогах выполнения программ государственных гарантий (включая отчет о расходовании средств по всем источникам финансирования) и прочих программ по улучшению здоровья населения (включая затраты).

Законы субъектов РФ о здравоохранении предусматривают ответственность за нарушения в сфере охраны здоровья граждан. Так, например, в статье 36 закона "Об охране здоровья граждан в Белгородской области" записано, что в случае нарушения прав граждан в области охраны их здоровья должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в порядке и на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако в данной статье не учтено положение Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Некоторые нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов охраны здоровья граждан и принимаемые субъектами Российской Федерации, отличаются неточностью, расплывчатостью формулировок статей и положений. Например, законом "О здравоохранении в Свердловской области" устанавливается "взаимодействие Правительства Российской Федерации и Правительства Свердловской области в сфере здравоохранения" (ст. 20). На наш взгляд, корректнее оказалась бы формулировка: "Взаимодействие Правительства Свердловской области с Правительством Российской Федерации".

Часть 2 статьи 20 закона "О здравоохранении в Свердловской области" говорит о том, что Полномочия Правительства Свердловской области по вопросам здравоохранения определяются в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также договорами, заключенными между федеральными и областными органами государственной власти.

В целом закон "О здравоохранении в Свердловской области" устанавливает правовые основы взаимодействия уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области по здравоохранению, областного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и исполнительного органа местного самоуправления по здравоохранению (ст. 22), взаимодействие с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области (ст. 23), взаимодействие с санаторно-курортными и оздоровительными организациями (ст. 24), взаимодействие с государственными медицинскими организациями других ведомств (ст. 25).

Законом "О здравоохранении в Свердловской области" также регламентируется международное и межрегиональное сотрудничество в области здравоохранения (ч. 1, 2, 3 ст. 26).

Отдельно, законом "О государственных гарантиях обеспечения бесплатной медицинской помощью населения Свердловской области", устанавливаются полномочия органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления по обеспечению бесплатной медицинской помощью граждан Российской Федерации на территории Свердловской области. В главе 2 данного закона определены полномочия высших органов государственной власти Свердловской области (ст. 6) - Законодательного собрания, губернатора, правительства области, а также - в статье 7 - полномочия исполнительного органа государственной власти Свердловской области по здравоохранению, полномочия органов местного самоуправления (ст. 8).

Закон "О здравоохранении" в редакции от 20 декабря 1999 г. закрепляет право субъектов Российской Федерации принимать законы в смежных со здравоохранением областях. Однако, как отмечает Ф. Муратшин, процессы формирования законодательства в субъектах Федерации слабо поддаются анализу: "Каждый регион "варится в своем собственном соку".

В отношении законодательства субъектов Федерации А.А. Ливеровский констатирует "слияние" прав и обязанностей с компетенцией и ответственностью".

Анализ законодательной деятельности органов государственной власти центрально-черноземных областей показывает, что "нередко областные законы опротестовываются прокуратурой или признаются судами не соответствующими действующим нормам по причине несоблюдения процедурных правил".

По данным Э.Н. Ренова, "в Минюст России с 1995 г. поступило более 50 000 нормативных правовых актов субъектов Федерации. Более того, по 2 400 из них составлены и направлены в регионы заключения о несоответствии этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

В целом, можно констатировать, что "на настоящий момент примерно 20 % актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, противоречит Конституции России и федеральным законам". При этом акты субъектов Федерации предоставляются на экспертизу нерегулярно и не в полном объеме.

Положение усугубляется тем, что механизм приведения в соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации до сих пор не работает в силу его противоречивости и наличия существенных пробелов в законодательной регламентации на федеральном уровне.

Права субъекта Федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах". Однако, как отмечает Л.А. Окуньков, "в президентских вето неоднократно обращалось внимание на наличие в федеральных законах необоснованных ограничений полномочий органов власти субъектов РФ".

Практика показала, что установленные Конституцией РФ основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. Помимо конституций республик, уставов краев, областей городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также законодательных актов субъектов Федерации конкретизация предметов ведения и полномочий с сфере охраны здоровья населения осуществляется путем заключения договоров, соглашений между субъектом Федерации и Федерацией.

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.