год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Выше шла речь о волне суперэтнизма, несущей с собой опасность дестабилизации миропорядка и устойчивости государств. Можно ли эффективно противостоять подобной волне и как это сделать, не провоцируя встречного потока насилия? Один из возможных путей, позволяющих выйти на позитивное решение поставленной задачи - обращение к принципам федеративного государственного устройства.

Существует узко юридическая трактовка федерализма. Под ним подразумевают конституционно зафиксированное разделение функций между центральной властью и ее составными частями. При этой трактовке федерации противостоят унитарное государство, с одной стороны, и конфедеративная модель государственной власти - с другой. Такая трактовка имеет полное право на существование, помогая классифицировать системы государственной власти.

В основе данной работы лежит, однако, иной - более широкий, политологический подход к проблеме федерализма. Он рассматривается как принцип государственного устройства, который включает в себя многочисленные формы гибких связей между центральной властью и регионами в различных сферах общественной жизни, включая не только жесткую и мягкую федерации, но и другие виды федеративных отношений, в том числе асимметричную федеративную и конфедеративную модели, культурную автономию и т.п. Иными словами речь идет о федерации не как о конкретном типе государственного устройства, а как о способе организации общества, выступающем в различных ипостасях в зависимости от конкретных обстоятельств.

С этих позиций предполагается для начала рассмотреть историю становления федерализма

Традиционный федерализм.

В поисках истоков федерализма погрузимся в глубины истории. Первоначальные признаки федеративного устройства появились еще в то время, когда сообщества людей стали приобретать более или менее организованные, структурированные формы. Основным стимулом к созданию протофедераций служило стремление сравнительно небольших общностей обезопасить себя от потенциальной или реальной угрозы со стороны более сильных и могущественных соседей. С этой целью соединялись ресурсы и вырабатывались механизмы взаимной помощи.

Первые содержательные сведения о сформировавшихся федеративных отношениях содержатся в материалах, освещающих политическую жизнь в городах-государствах Древней Греции. В источниках того времени мы находим сравнительно детальное описание устройства и судеб ахейской и этолийской конфедераций, сыгравших заметную роль в обеспечении самостоятельности тогдашней Греции. К этому же времени относятся и первые попытки теоретически осмыслить содержание и значение данного феномена. Их нетрудно обнаружить, например, в трудах Платона и Полибия.

Начала федеративных отношений встречались и у племенных образований на Апеннинском полуострове в доримскиую эпоху. В какой-то форме они сохранялись во времена Римской республики, а затем империи.

Специфические формы федерации существовали у варварских племен в годы Великого переселения народов. На их основе сложились ранефеодальные государства, возникшие на периферии, а затем и на развалинах Римской империи. Временем широкого распространения федерализма были средние века в феодальной Европе ( братства городов в Италии и Испании, конфедерации в Швейцарии и Нидерландах, союзы княжеств и городов в Германии и т.д. ). Нередко федерации выступали в качестве промежуточной стадии в процессе формирования единых государств, сохраняя при этом большую или меньшую степень региональной самостоятельности.

По мере развития федерализма как формы государственного устройства сложились две основные формы его реализации: договорная и вынужденная. Договорная форма предполагала добровольное вступление субъектов в федеративные отношения и юридическое закрепление ими взятых на себя обязательств. Вынужденная нередко была результатом династических манипуляций. Естественно, что федерации первого типа, как правило, оказывались значительно устойчивее, чем второго, хотя иногда встречались и исключения.

Уже на этом этапе четко проявились преимущества федеративного государственного устройства. Оно обеспечивало значительно более высокую степень безопасности входившим в нее субъектам. С течением времени теряли жесткость , а затем и окончательно исчезали таможенные и иные границы, препятствовавшие свободному передвижению людей и товаром. Тем самым складывались более широкие рынки, а следовательно - и благоприятные условия для развития производства и торговли. Возникала возможность объединения ресурсов, необходимого для осуществления проектов, имеющих надрегиональный характер ( строительство дорог, совершенствование водных путей, проведение мелиорационных работ и т.д.).

К началу Нового времени федерализация стала одним из распространенных способов формирования национальных общностей, а следовательно - и национальных государств. В одних случаях это произошло раньше, в других - позже. Иногда результатом процесса было преодоление федерализма и возникновение унитарного государства ( Великобритания, Франция, Италия ), иногда возникшее единое государство сохраняло федеративное устройство ( Соединенные Штаты Америки, Германская империя ). В целом, однако, основная тенденция оставалась однотипной.

Появились и теоретические разработки проблем федерализма, сохранившие в ряде случаев свою значимость и поныне. Заметное место размышления на эту тему заняли в работах таких мыслителей и теоретиков как Г. Лейбниц, К. Велкер, Г. Вайц и др. При всей специфике высказываемых ими взглядов все они в той или иной степени рассматривали сложившиеся тогда федерации не как простой союз государств, а как некую целостность, выступающую в качестве юридического лица. Федеральные государства определялись ими как наилучший способ примирения свободы и многообразия с единством.

Стали складываться и относительно жесткие правила, регламентировавшие роль и поведение субъектов федерации. В наиболее общей форме эти правила сводились к следующему:

- Существование федерации предполагает передачу ее субъектами определенной части своего суверенитета центральному (федеральному) правительству. Если такой передачи не происходит, возникает не федерация, а межгосударственный союз.

- Общегосударственная конституция должна содержать общее описание прерогатив федерального правительства, достаточное для того, чтобы им могли руководствоваться суды при разрешении споров между региональными и центральными правительствами.

- В рамках федерации не могут существовать таможенные барьеры между участниками федерации, ибо в противном случае невозможно реализовать экономические преимущества единого национального рынка.

- Как общенациональная, так и региональные конституции должны провозглашать принцип верховенства федеральных законов, поскольку трудно рассчитывать на стабильность в государстве, в котором региональные парламенты могут издавать законы, идущие вразрез с законами федерации и других ее субъектов.

- Федеральные суды должны быть наделены правом принуждать стороны к соблюдению как политических, так и экономических соглашений (контрактов), заключенных на всей территории федерации.

- Решения федеральных судов должны обладать верховенством по отношению к решениям региональных и местных судов, поскольку никакое нормальное государство не в состоянии функционировать при наличии противоречий в судебной системе.

Соответственно, проводилась жесткая граница между федерацией, действующей по указанным правилам, и ее более мягкими формами, и прежде всего конфедерацией, о чем уже упоминалось выше.

По мере укоренения этих правил федерация стала во все большей степени выступать не столько как способ урегулирования отношений между целым и частью, основанный на компромиссе, сколько как претендующая на эффективность форма административного управления единой государственной системой. Будучи в принципе вполне функциональной, она, вместе с тем, таила в себе опасность перерождения в унитарное образование, автономия частей которого покоится лишь на бюрократической целесообразности.

Вместе с тем именно в это время стала проявляться еще одна важная функциональная специфика федерализма - его роль в противостоянии дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над своими территориями. Противостоя таким процессам, федерация выступала как наиболее действенное средство урегулирования возникающих конфликтов, предоставляя отдельным территориям свободу выбора форм внутреннего управления и тем самым удерживая их от отделения.

Новый федерализм

До первой половины ХХ века новая функция федерализма, отмеченная выше, проявлялась как вторичная. Однако затем волны национализма, превратившие в развалины прежний миропорядок, сделали ее определяющей. Особенно рельефно это проявилось после окончания второй мировой войны, а затем - после окончания противостояния враждебных общественных систем и ликвидации биполярного мира. В процессе поиска национальной и этнической идентичности, ставшего важнейшей отличительной чертой общественного сознания на исходе ХХ века, федерализм превратился в единственно возможную альтернативу повсеместному дроблению сложившихся государств со всеми вытекающими из этого трагическими последствиями.

Но это должен был быть не прежний федерализм, выступавший и воспринимавшийся как промежуточная ступень к органическому объединению частей в цельный государственный организм. Повсеместно вырастала потребность в гибкой системе отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение основ государственности с максимально возможной реализацией потребности национальных и этнических сообществ в сохранении и развитии своей идентичности. До этого большинство общепризнанных теоретиков федерализма отрицательно относились к подобной постановке вопроса. Теперь реализации этой потребности должен был послужить новый федерализм.

Концепция такого федерализма пока только складывается. Тем не менее уже сейчас можно вычленить некоторые основные черты, отличающие его от федерализма традиционного.

В той мере, в какой новому федерализму предстоит стать барьером на пути дезинтеграции и распада существующих государств, ему надлежит быть ориентированным не только на эффективное управление государственной системой, но, в первую очередь, на удовлетворение идентификационных ( даже если и не всегда оправданных) потребностей национальных и этнических меньшинств. Рациональность такого подхода определяется не текущими, конъюнктурными последствиями принимаемых решений, а долгосрочными, стратегическими результатами. В этих условиях правила образования и функционирования федерации не могут иметь столь жестко обусловленной формы, как это считалось необходимым прежде. Государственные системы, базирующиеся на новом федерализме, должны выступать в более плюралистической форме, чем при федерализме традиционном.

С экономической точки зрения федерации нового типа предстоит быть выгодной не только обществу в целом, как это, чаще всего, было раньше, но в первую очередь национальному (этническому ) меньшинству. В противном случае федерация не состоится или окажется краткосрочной.

В странах, где в основе федеративного союза не лежат национальные или этнические различия, федерализм в сфере культуры не имеет первостепенного значения. Для полиэтнтческих государственных образований, основанных на новом федерализме, широкая самостоятельность в нематериальной сфере ( понимаемой в самом широком смысле) является доминантной. Если она реализуется в полной мере, то все остальные сферы могут оказаться оттесненными на второй план.

При старом федерализме главной установкой региональных элит была, как правило, интеграция в состав центральной элиты и самореализация в ее составе. Для элит в государствах, основанных на новом федерализме, не менее важна самореализация в национальных (этнических) рамках. Поэтому их отношение к центральной власти, как правило, более отстраненное, чем в федерациях старого типа.

Федерациям, созданным на межнациональной основе, приходится считаться с существованием этнически близких групп, находящихся за пределами государственных границ. Данное обстоятельство создает постоянную опасность возникновения ирредентизма - либо в самой федерации, либо на соседних территориях, провоцируя нестабильность - как внутреннюю, так и внешнюю.

Эти, как некоторые другие различия между старым, традиционным и новыми федерализмом, естественно, не снимают далеко идущего сходства, дающего основания относить их к одному классу явлений. Любым федеративным системам, как при узкой, так и широкой трактовке, присущи две специфические черты. Это, во-первых, существование у частей федерации определенного объема суверенных или квазисуверенных полномочий, и, во-вторых, наличие у них собственной системы исполнительной и, нередко, судебной власти.

Кроме того, ни одна федеративная система не в состоянии действовать, ориентируясь на временное существование. При такой ориентации невозможны ни рациональное инвестирование в инфраструктуру, ни создание сколько-нибудь эффективно действующего общего рынка, ни достижение уровня взаимного доверия, необходимого для нормальных отношений как между регионами, так и отдельными гражданами.

Очевидно, что новый федерализм не мог не унаследовать от старого и ряда “родимых пятен”. Их игнорирование может вызвать к жизни эффект мифологизации, за которым, как правило, следует глубокое разочарование.

Вопреки широко распространенному мнению, федерализм не всегда органически связан с демократией. Истории человечества хорошо известны и демократические унитарные, централизованные государства, и авторитарные федерации. Неоднократно фиксировались случаи, когда в результате федерализации в регионах, получивших широкую автономию, власть оказывалась в руках жестоких диктаторов, выходцев из местной элиты.

Серьезные сложности для демократии возникают в связи с федерализацией и в государствах с хорошо функционирующими демократическими институтами.

Общепризнано, что устойчивость и эффективность демократии в развитых странах в значительной степени определяется нормальным взаимодействием между политической системой и гражданским обществом. В государствах, построенных по федеративному принципу, такое общество взаимодействует не только с федеральной властью, но и с властными органами субъектов федерации. В свою очередь, управленческие импульсы поступают институтам гражданского общества и с федерального, и с регионального уровней.

Воздействие данного обстоятельства на функционирование гражданского общества имеет двоякий характер. С одной стороны, сокращается дистанция между ним и региональными органами политической власти. Тем самым увеличивается результативность давления гражданского общества на политическую власть, эффективность его институтов. С другой стороны, возрастают возможности региональной власти, игнорируя общегосударственные интересы, не считаться с местными институтами гражданского общества и даже лишать их легитимного статуса. Тем самым образуются своеобразные территориальные лакуны, где влияние гражданского общества, по сути, сведено к нулю.

Получается, что на региональном уровне гражданское общество, нередко, слабее, чем на федеральном. Соответственно, его способность противостоять политической (административной) власти значительно ниже, чем в стране в целом. Преодолеть это негативное явление можно лишь противопоставив ему разветвленную систему местного самоуправления. Поскольку органы местного самоуправления являются средоточием не только властных, но и гражданских отношений, они в состоянии не только противостоять самовластным устремлениям региональных властей, но и служить своего рода школой, в которой формируется актив других структур гражданского общества

Иными словами, обращение к принципам федерализма не только не избавляет от усилий, направленных на демократизацию общества, но, напротив, делает их еще более насущными.

К числу мифов относится и убеждение, будто федеральная организация государственных структур во всех случаях эффективнее унитарной. Федерализация, естественно влекущая за собой децентрализацию, с особой силой ставит на повестку дня вечную дилемму: централизация обеспечивает лучшую координацию и более простой порядок принятия решений, но одновременно грозит перегрузкой верхнего эшелона власти; децентрализация позволяет более равномерно распределять обязанности между уровнями, но, одновременно, создает риск того, что нижние эшелоны власти начнут преследовать свои цели, отличные от целей системы в целом.

Эшелонирование управленческих функций, выполняемых представительными и административными органами различного уровня, которое обычно свойственно федерализму, само по себе не дает заметного позитивного эффекта. В действительности необходимы не просто перераспределение власти, в результате которого центр тяжести политических решений переносится в нижестоящие административные структуры. Без спецификации функций, свойственных различным эшелонам управленческой пирамиды, подобный перенос, как демонстрирует накопленный опыт, способен привести лишь к ослаблению управленческой вертикали и стимулировать центробежные тенденции.

Поэтому дело не может быть сведено к простой передаче ответственности за проводимую политику региональной власти. Необходим учет объективной специфики задач, выполняемых на четырех ступенях сложно структурированного общественного организма:

а) в первичной территориальной ячейке (микрорайон, небольшой населенный пункт),

б) на муниципальном уровне,

в) в субъекте федерации (регионе) и г) в государстве в целом.

Для территориальной ячейки наибольшее значение имеет первичное жизнеобеспечение, нормальное функционирование местной инфраструктуры, соблюдение населением правил общежития, совершенствование микросреды обитания. На этом уровне лучше всего действуют базовые институты самоуправления.

Муниципальные институты призваны создавать условия для нормального существования первичных территориальных ячеек, в том числе решать такие задачи, которые требуют координации их усилий , а также соответствующего уровня финансирования. В этих условиях базовая демократия, как свидетельствует практика, в чистом виде не эффективна. Оптимально сочетание базовой демократии с низовыми представительными институтами. Важнейшее условие эффективного функционирования муниципальных органов – четко очерченная сфера полномочий, право на самостоятельный бюджет, формируемый за счет муниципальных налогов и региональных (центральных) субвенций, а также интенсивная система обратной связи, способная свести до минимума склонность муниципальных властей играть в миниправительство и использовать полученные полномочия в своекорыстных целях.

В сфере ведения субъектов федерации должны находиться политические и экономические функции, не являющиеся исключительной прерогативой центральных инстанций. В зависимости от конкретной ситуации такая сфера может быть шире или уже. Однако в любом случае она должна распространяться на решение вопросов, имеющих жизненно важное значение для нормального существования региона и благополучия его обитателей.

Это, в свою очередь, предполагает заботу о финансовой стабильности, о нормальном функционировании находящихся в ведении региона промышленных предприятий и других субъектов хозяйственного права, об инфраструктуре, имеющей общерегиональное значение, о нормализации экологической ситуации, обеспечении правопорядка, об образовании и культуре. Реализация подобных функций предполагает не только широкие полномочия при формировании регионального бюджета (за счет региональных налогов и централизованных субвенций), но и законодательные права в пределах региональной компетенции.

Система управления на этом уровне должна быть представительной – при обязательном разделении функций между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Отличие этой системы от общегосударственной – в гораздо меньшей дистанции между электоральной базой и управленческим слоем, а, следовательно, в большей прозрачности принимаемых решений и, следовательно, лучшей возможности осуществлять контроль над ними.

За центральными властями, соответственно, остается решение вопросов общегосударственного значения: безопасность, внешняя политика, создание и поддержание национальной инфраструктуры, определение принципов правопорядка и экономической политики, управление подчиненными центру промышленными предприятиями оборонно-стратегического значения и т.п.

Преимущества эшелонирования властных функций было бы неверным оценивать лишь с точки зрения теории и практики управления. Очевидно, что таким способом достигается более высокая реактивность всей системы на поступающие импульсы. А это, в свою очередь, способствует сосредоточению внимания исполнительных структур на сферах своей компетенции, повышает качественный уровень принимаемых решений. Однако не меньшее значение имеет социопсихологический и политический эффект подобного структурирования управленческой системы. Оно позволяет преодолеть (или, по крайней мере, существенно уменьшить) комплекс гражданской неполноценности, нередко возникающий у национальных (этнических) меньшинств, ослабить их отчуждение от государства, гражданами которого они являются, и, следовательно, от действующих от его имени институтов власти.

Без этого переход к федеративной системе может свестись лишь к разрастанию государственной машины, а также к усложнению согласительных процедур между эшелонами власти, что не может не снизить эффективности и мобильности управленческой системы.

Необходимо иметь ввиду также и то, что создание федерации само по себе не предотвращает опасности эрозии государственного организма. При отсутствии прочных скреп, придающих государственной системе устойчивость, федеративное устройство может стать ширмой, прикрывающей латентный процесс распада.

Таким образом новый федерализм - вовсе не панацея, гарантирующая беспроблемное решение болезненной дилеммы: сохранение существующей государственности или ее разрушение. Это - всего лишь один из подходов к разрешению возможных конфликтных ситуаций, возникающих на мощной волне национализма и суперэтнизма, подходов, основанных на культуре мира и исключающих применение насилия. Полностью эффективным такой подход может стать лишь в том случае, если подкреплен дополнительными усилиями, выдержанными в духе этой культуры.

Сказанное не исчерпывает содержания нового федерализма. В нем все очевиднее прорезается еще одна тенденция, открывающая важные горизонты. Чисто внешне она может быть воспринята как своего рода возвращение к функциям, характерным для традиционного федерализма. В действительности речь идет о его переходе на более высокий виток развития, к иному качеству.

Новый федерализм начинает выступать не только как средство предотвращения дифференциации государственных образований, но и как форма реакции на потребность в интеграции на межгосударственном уровне. Источник этой потребности - углубляющаяся интернационализация все сфер общественной жизни.

Первоначально такая интеграция происходит более или менее стихийно. Но даже на первых этапах возникает объективная необходимость в создании структур, позволяющих упорядочить происходящие процессы. По мере развития интеграции значение таких структур постоянно возрастает. Структурирование экономических взаимосвязей перерастает в структурирование политических взаимоотношений, перебрасываясь на области права, культуры и т.д. Тем самым закладываются основы федеративных отношений, возвышающимися над сложившимися государствами.

Особенность возникающей надстройки состоит, в частности, в том, что она не поглощает подведомственные ей субъекты, а дополняет их. Вместе с тем она приобретает черты, обладающие признаками федерации, и прежде всего уступаемой частью суверенитета. Наиболее зрелую форму такой протофедерации нового типа демонстрирует Европейский союз. Однако движение в этом направлении происходит и на других континентах.

Подробное рассмотрение затронутой проблемы требует особого разговора. Однако некоторые из особенностей протофедераций интеграционного типа имеют прямое отношение к рассматриваемой теме.

При определенных обстоятельствах возникновение таких протофедераций может послужить средством снятия конфликтных ситуаций, сложившихся на этнической почве. Это относится главным образом к тем случаям, когда в основе конфликта лежит разделение этнической общности государственными границами, провоцирующее ирредентистские настроения. Интеграционные процессы, делающие такое разделение менее болезненным, если не снимают провоцируемые им конфликты, то, по меньшей мере, существенно ослабляют их.

Возможно, однако, и обратное воздействие. Интеграционные процессы, размывая сложившиеся поведенческие и культурные степеотипы национальных сообществ, как уже указывалось, вызывают сопротивление, которое нередко сублимируется в стремление к самозамыканию и основанную на нем ксенофобию. Этому способствует и ряд сопутствующих обстоятельств.

Например, интеграция существенно облегчает передвижение людских потоков. При определенных обстоятельствах в рамках протофедерации интеграционного типа они могут приобрести одностороннюю форму - движения из менее в более благоприятные местности. Если оно приобретет значительные масштабы, то неизбежно возникновение новых этнических анклавов в прежде относительно однородной национальной среде, а следовательно - появление дополнительных конфликтных ситуаций.

С точки зрения культуры мира крайне важно добиваться того, чтобы позитивные последствия интеграционных процессов и возникновения на их основе протофедераций брали верх над негативными.

Принципы федерализма и Россия

Согласно распространенной точке зрения, Россия испокон веку была централизованной, унитарной страной. Существует даже теоретическое оправдание этого явления: ссылки на размеры территории и постоянную угрозу по периметру государства.

Однако реальная история не подтверждает данной позиции. На различных этапах существования России возникали разнообразные сложные сочетания унитарных и федеральных тенденций. И хотя в конечном счете верх брали первые, вторые не были столь незначительными, чтобы их игнорировать.

Элементы федерализма определяли общественное устройство докиевской и Киевской Руси. Впоследствии на протяжении столетий они формировали облик Великих княжеств, на базе которых возникло и приобрело доминирующее значение русское государство со столицей в Москве.

О следах федеративного устройства есть все основания говорить, применительно к периоду Российской империи. На разных этапах ее существования в федеративных отношениях с центральной властью находились Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Центрально-азиатские эмираты. Особым статусом обладали Прибалтийские губернии и т.д.

“Русь, - писал выдающийся российский историк Н. Костомаров, - стремилась к федерации и федерация была формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом единодержавия”. И с этой констатацией можно только согласиться.

Вместе с тем элементы федерализма, о которых шла речь выше, были явно недостаточны для того, чтобы соответствовать тому сложнейшему клубку межнациональных и этнических проблем, который образовался в многонациональной России, особенно на позднейшем этапе ее существования. Отсюда большой интерес к проблемам федеративного переустройства, который проявляла на протяжении длительного времени российская творческая мысль.

В начале Х1Х века федералистские идеи нашли воплощение в дебатах, происходивших в Северном тайном обществе декабристов. Согласно проекту, предложенному гр. Дмитриевым-Мамоновым, Россия должна была быть разделена на тринадцать федеральных единиц. При этом, наряду с чисто русскими субъектами предполагаемой федерации, имелось ввиду вычленить и ее этнически окрашенные структуры ( Киевское, Казанское, Астраханское, Польское Царства, Курляндию, Лифляндию, Финляндию, Грузию ). Детальный план федеративного устройства России был подробно разработан также декабристом Н. Муравьевым в представленных им двух проектах российской конституции.

Федеративная идея разрабатывалась также в рамках возникшего на Украине Кирилло-Мефодиевского общества, возникшего в середине Х1Х века ( Т. Шевченко, Н. Костомаров и другие ). В противовес жесткой унитарной системе, доминировавшей в то время в имперской России, общество выдвинуло идею широкого объединения на федеративных началах всех славян. Предложенная им программа предусматривала освобождение славянских народов из-под власти иноплеменников и их организацию в самостоятельные политические сообщества с поддержанием между собой федеративных связей.

Впоследствии Н. Костомаров, характеризуя планы, витавшие в умах членов общества, писал следующее: “Мы стали воображать все славянские народы соединенными между собой в федерации, подобно древним греческим республикам или Соединенным Штатам Северной Америки, с тем, чтобы все находились в прочной связи между собою, но каждая сохраняла свято свою отдельную автономию... Во всех частях федерации предполагались одинаковые основные законы и права, равенство веса, мер и монеты, отсутствие таможен и свобода торговли, всеобщее уничтожение крепостного права и рабства в каком бы то ни было виде, единая центральная власть, заведующая отношениями вне союза, войском и флотом, но полная автономия каждой части по отношению к внутренним учреждениям, внутреннему управлению, судопроизводству и народному образованию...”

Более детализированный федералистский проект был предложен в 80-е годы Х1Х века украинским историком и фольклористом М. Драгомановым. Согласно проекту, Россия должна была быть поделена на десять автономных областей (штатов), соединенных между собой федеративной связью. Во главе каждой из них предполагалось поставить представительное собрание (областную думу) и избираемую им управу. Руководство делами всего российского государства, как и общефедеральная законодательная деятельность, должны были осуществляться двумя думами: Государственной, избираемой всенародным голосованием, и Союзной, члены которой делегируются областными думами.

Федеративные симпатии были свойственны также А. Герцену, высоко оценивавшему государственный строй, сложившийся в Швейцарии и в Соединенных Штатах.

Однако в левых кругах выдвигались в эти годы и более радикальные федералистские планы, предполагавшие, в частности, полную деэтатизацию России. С такими планами выступал, например, теоретик анархизма М. Бакунин.

В основе его взглядов на эту тему лежала идея свободного конфедеративного союза общин, долженствующего заменить современные государства. Свое видение оптимального взаимоотношения между индивидами, обществом и политическим устройством он изложил на конгрессе Лиги мира и свободы в 1868 году в виде следующих требований: “ 1) уничтожение того, что называется историческим правом и политической необходимостью государства, во имя каждого населения, большого и малого, слабого или сильного, также как каждой отдельной личности располагать собой с полной свободой, независимо от потребности и притязаний государства, ограничивая эту свободу только равным правом других; 2) уничтожение всяких вечных контрактов между личностями и коллективными единицами - ассоциациями, областями, нациями..; 3) признание для личностей, также как и для ассоциаций, общин, провинций и наций, права свободного удаления из союзов с единственным условием, чтобы выходящая часть не поставила в опасность свободу и независимость целого, от которого отходит, своим союзом с иностранной и враждебной державой...”

Весьма активны были, естественно, и противники федерализма. Наряду с представителями официальной России к их числу принадлежали и выходцы из либеральных и демократических кругов. Среди декабристов бескомпромиссным отрицателем федерализма был такой яркий представитель этого движения как П. Пестель. Федерализм в его трактовке - государственное устройство, несущее в себе семя саморазрушения. Для России он особенно пагубен ввиду ее пространственных размеров, разнородности населения и конфессионального разнообразия. Поэтому, считал Пестель, любая мысль о федеративном устройстве должна быть отброшена как величайшее зло.

На позициях решительного отвержения федерализма применительно к России стоял крупнейший русский исследователь этой проблемы А. Ященко, фамилия которого уже упоминалась выше. С его точки зрения федерализм, как политическое средство объединения разрозненных народов, для России не актуален, поскольку в ней уже сложилось общее политическое пространство и единая государственность. В другой своей ипостаси - как способ раздробления существующих унитарных государств в имя удовлетворения националистических амбиций - он крайне опасен, ибо является выражением провинциализма, пережитой стадии политической жизни человечества, борющегося против более высокой и совершенной формы государственного бытия, возвышающегося в своем высшем единстве над мелкими областными различиями”.

“Осуществить такую национальную программу значило бы, - по мнению Ященко, - повернуть назад весь исторический ход человечества, значило бы не только раздробить существующее государство, но и уничтожить существующие государственные границы, создавши новые, этнографические или национальные. Поэтому во всяком провинциально-племенном федерализме всегда есть известная доля анархизма, отрицания существующих государств.”

Практика, как известно, показала, что при всей рациональности многих воспроизведенных выше идей и обоснованности ряда выводов, по большому счету, Ященко оказался неправ. Ход событий после 1912 года, когда была написана его работа, убедительно продемонстрировал, что исторический процесс не так однолинеен, как ему представлялось, что путь человечества к большему единству лежит не только через укрепление уже существовавшей государственности и усиление унитарного начала, но и через сложное волнообразное движение многочисленных противоречивых процессов, в ходе которого не менее вероятны и распад старых государств, и возникновение новых, и противодействие связанным с этим негативным процессам на путях федерализации, способной принимать различные формы.

Актуальное практическое значение проблема федерализма приобрела для России после февраля 1917 года, когда молниеносный распад самодержавной власти вызвал к жизни многочисленные дезинтеграционные процессы. Эти процессы, в основе которых лежали прежде всего внутренние причины, был усугублены и интенсифицированы внешним вмешательством.

Германия, оккупировавшая огромные российские территории, стремясь легитимизировать захваты, стимулировала местные сепаратистские силы в их стремлении дистанцироваться от России, создавая “независимые” государственные образования под немецким протекторатом. Так возникли отделившиеся от России прибалтийские государства и Белорусская народная республика. Общеизвестна роль немецких оккупантов в становлении гетманской Украины в 1918 году.

На Закавказье процесс отделения от России инициировался первоначально Турцией и Германией, а затем и бывшими союзниками России, прежде всего Великобританией, решившей использовать в своих интересах существенное ослабление российской государственности. Нечто подобное происходило в Центральной Азии и на Дальнем Востоке, где особо активную роль в активизации сепаратистских движений играли также Япония и Соединенные Штаты.

Изнутри сепаратизму, поразившему не только окраины, но и сердцевинные районы России, в решающей степени способствовали глубокие социальные потрясения, вызвавшие Октябрьскую революцию, а затем углубленные ею, окончательный распад старых государственных скреп и изнурительная гражданская война. В результате переплетения всех этих событий Россия оказалась перед реальной дилеммой: либо полный распад государства, либо нахождение неординарных политических средств, способных обеспечить собирание земель, возможное лишь на обновленной основе.

Сейчас почитается модным винить политические силы, вознесенные к власти ходом Октябрьской революции, прежде всего В.И. Ленина, в том, что, выйдя из гражданской войны, они создали сложную многоступенчатую и тем самым не очень прочную систему федераций и союзов, получившую затем наименование Советского Союза. При этом не учитывается то обстоятельство, что реальный выбор был весьма ограничен. В сложившихся условиях Россию можно было воссоздать только как союз республик, являющихся в свою очередь федерациями. И Ленин, и его соратники сознательно пошли на это, хотя в идейном плане слыли унитаристами и, как показали последующие события, были ими на деле.

Реальной истории федерализма в Советский России ( Советском Союзе) посвящена богатая литература. Ее анализ требует специального разговора. В данной связи важно отметить лишь следующие принципиально важные моменты.

Использование федеративных принципов государственного устройства позволило на первых порах ослабить наиболее острые конфликтные ситуации, что способствовало стабилизации в стране в целом.

Федеративные структуры оказались эффективной формой содействия развитию национальной культуры и включения национальных и этнических меньшинств в общий поток экономического и социального развития.

Вместе с тем по мере стабилизации общей ситуации, укрепления однопартийной системы, перерождения сложившегося в стране режима в жесткую единоличную диктатуру федеративная система стала терять содержание, превращаясь в чисто внешнюю, формализованную оболочку. Юридически Советский Союз оставался эшелонированной системой республик и автономий. На практике еще до второй мировой войны он превратился в высокоцентрализованное, унитарное государство и практически оставался таковым до самого конца.

В результате, на место прежних, частично снятых, либо ушедших в тень противоречий и конфликтов пришли новые, не менее, а в чем-то даже более серьезные. Форсируемое создание местных национальных кадров, повышение грамотности населения окраин, подъем культуры - все это, вместе взятое повышало самосознание, чувство национальной самозначимости значительной части национальных меньшинств, усиливало экономические, социальные и политические амбиции их элиты. В то же время жесткие централизованные структуры власти препятствовали реализации возросших потенций и амбиций, играя роль постоянного, все более интенсивного раздражителя.

С течением времени возникшее противоречие приобрело крайне острые формы и, актуализировав все старые межнациональные и межэтнические конфликты, создало своего рода гремучую смесь. Для ее детонации требовались лишь благоприятные внешние условия. В конце 80-х годов такие условия возникли и последствия не заставили себя ждать.

Обстоятельства, связанные с распадом СССР и превращением Российской Федерации из части более широкого государственного образования в самостоятельное суверенное государство, до сих пор находится в центре острых, не столько научных, сколько политических дискуссий. С точки зрения темы, рассматриваемой в книге, особой значение имеют два комплекса проблем, порожденных этим распадом и последующими процессами на бывшем советском пространстве. Это, во-первых, непосредственное влияние произошедшего на взаимоотношения между проживающими на нем народами и этническими группами и, во-вторых, опыт урегулирования межнациональных и межэтнических конфликтов.

Непосредственно для России эти проблемы реализовались в виде необходимости преобразовать свое внутреннее устройство на новых, действительно федеративных началах и урегулировать взаимоотношения с входившими в СССР союзными республиками, ставшими суверенными государствами.

Опыт, накопленный народами бывшего СССР после его распада, вновь, со всей убедительностью подтвердил огромную тяжесть последствий дезинтеграции единого государства, сложившегося на протяжении столетий. Эту тяжесть в полной мере ощутили не только Российская Федерация, но и большинство других бывших союзных республик. И дело не ограничивалось большими экономическим потерями, вызванными распадом общего хозяйственного механизма и болезненным разделом некогда совместных владений, необходимостью создания новых государственных структур, обустройства границ и т.д. Не меньшее значение имело и то, что вместо ожидавшегося решения сложных межнациональных проблем произошло их обострение, в том числе там, где они прежде не были заметны.

Так, России после выхода из состава СССР пришлось приложить огромные усилия для того, чтобы не допустить дальнейшего распада страны. Ориентация на углубленную федерализацию позволила затормозить этот процесс, Однако окончательно пресечь его не удалось.

Проявлением остроты дезинтеграционных процессов явилась предпринятая в 1995-96 годах попытка федеральной власти военным путем помешать выделению из состава Российской Федерации Чеченской республики. Стоившая десятков тысяч жизней, эта попытка завершилась полупризнанием ее суверенитета. Чеченский кризис вновь убедительно продемонстрировал миру малую эффективность военно-силовых методов разрешения конфликтов, возникающих на межэтнической основе.

В отношениях с другими субъектами федерации ситуация складывалась более благоприятно. Это было достигнуто главным образом благодаря значительным уступкам федеральной власти. В 1992 году был подписан Федеральный договор, содержавший косвенное признание того, что власть в государстве исходит от регионов. Начиная с 1994 года между федеральным центром и регионами заключена серия двухсторонних договоров, значительно ограничивавших компетенции центральной власти.

Серьезным ослаблением управленческой вертикали явилось предусмотренное Конституцией 1993 года непосредственное избрание на местах руководителей региональной власти (губернаторов). Осуществленное в 1996-97 годах, оно еще больше ограничило возможности центра влиять на ситуацию в регионах.

Особенность ситуации, складывающейся в России, состоит также в том, что широкого объема прав в качестве субъектов федерации добиваются ныне не только территории, населенные национальными меньшинствами, но и регионы с доминирующим русским этносом. Иными словами, федерализация оказывается неразрывно переплетенной с регионализацией. Это придает проблеме еще более сложный, противоречивый характер.

Вряд ли есть основания считать проблему целостности и единства России решенной. Тем не менее очевидно, что обращение к принципам федерализации и их частичная, хотя далеко не всегда последовательная реализация на практике предотвратили худшие варианты развития.

Сейчас перед Россией стоит задача сделать складывающееся федеративное устройство устойчивым и эффективным. Это, в свою очередь, предполагает осуществление совокупности мер, среди которых наиболее существенными представляются:

- обеспечение действенного контроля за соблюдением общефедерального законодательства;

- определение объема неотчуждаемой общефедеральной собственности;

- конкретизация объектов собственности, относимых к сфере совместного ведения и выработка механизмов управления ими;

- незамедлительный переход от унитарных форм налогообложения и бюджетной политики к действительно федеративным.

В не менее сложной, конфликтной ситуации оказались и некоторые другие бывшие республики СССР. Многочисленные, частично латентные, частично открытые межэтнические конфликты создают постоянную угрозу единству Азербайджана. Наиболее болезненный из них - фактический выход из его состава населенной преимущественно армянами Нагорно- Карабахской автономной области. Попытка помешать этому выходу вылилась в длительную войну, завершившуюся неустойчивым перемирием. В ходе этой войны оказались оккупированными и значительные азербайджанские территории, не входившие в состав Нагорного Карабаха, произошло массовое бегство автохонного населения.

В Грузии после провозглашения суверенитета республики была предпринята попытка ввести унитарное государственное устройство, ликвидировав уже существовавшие автономии в Абхазии и Южной Осетии. В результате возникли два очага военных действий. После длительных кровопролитных боев Грузии удалось достичь компромисса с Южной Осетией на основе сохранения слабых форм федеративных связей. Абхазия же добилась фактической независимости.

Межэтнические конфликты возникли после распада СССР и в Молдове. Первоначально утвердившиеся в ней власти встали на путь создания унитарного молдавского государства. Против этого курса решительно выступило гагаузское (тюркское) население, компактно проживающее в южных районах Молдавии, и жители восточного Приднестровья, большинство которых составляют русские и украинцы.

Попытки молдавских властей подавить сопротивление силой окончились неудачей. С Гагаузией удалось достигнуть согласия, предоставив ей широкую автономию. Население Приднестровья на компромисс не согласилось и провозгласило независимую Приднепровскую республику. Вопрос о ее отношениях с Молдовой остается до сих пор подвешенным.

В острой форме развивались межэтнические отношения в Таджикистане, где выявились и приобрели вооруженный характер конфликты между низинными и горными таджиками, между таджиками и горно-бадахшанцами. В результате разразилась многолетняя гражданская война, отзвуки которой ощущаются поныне.

Нездоровый характер приобрела ситуация в Латвии и Эстонии, где демонстративно дискриминируется русскоязычное население. В более латентной форме проявляются межэтнические противоречия на Украине, в Казахстане, Узбекистане и Киргизии.

Все это имеет самое прямое отношение к проблеме федерализма. Можно с полным основанием утверждать, что трагический опыт развития на территории бывшего СССР вновь подтвердил вывод, сформулированный еще ранее. Само по себе обращение к принципам федерализма не дает полной гарантии решения возникающих конфликтов. Вместе с тем решать такие конфликты, не прибегая к этим принципам, или сознательно игнорируя их, зачит создавать трудно решаемую, а то и прямо тупиковую ситуацию.

Об этом же свидетельствует опыт взаимоотношений России с партнерами по так называемому Содружеству независимых государств (СНГ). При создании этого Содружества, пришедшего на смену Советскому Союзу, предполагалось, что после решения проблем, связанных с цивилизованным “разводом”, оно приобретет форму международного сообщества, сохраняющего значимые признаки федеративных отношений. Ставка на это во многом определила отношение к происшедшему большинства населения СССР, не желавшего полного разрыва вековых связей, скреплявших единое государство.

Если бы развитие пошло этим путем, то многие проблемы межгосударственных отношений в рамках СНГ, в том числе и межнациональные, нашли бы сравнительно простое решение. Этого, однако, не произошло.

Созданное в декабре 1991 года Содружество не состоялось в том виде, в каком было провозглашено первоначально. Не сохранено единое экономическое, правовое, оборонительное и культурно-информационное пространство. Принятые за истекшие годы совместные решения, как правило, остались на бумаге. Совместные координирующие институты, вопреки договоренностям, не оказали заметного влияния на ход событий.

В экономической сфере продолжают разрушительно действовать дезинтегрирующие тенденции. Разорваны многие производственные связи. Объем торговых отношений России -самого экономически мощного государства СНГ - с партнерами по Содружеству ныне в несколько раз меньше, чем с так называемым “дальним зарубежьем”. Резко ухудшилось качество товарообмена. В экспорте России в страны СНГ доминирует минеральное сырье, в импорте из этих стран - сельскохозяйственные продукты, продовольственные товары и минералы.

Углубляется ров между странами СНГ в политической, правовой и культурно-информационной сферах.

Ситуация с интеграцией в рамках СНГ определяется ныне неустойчивым равновесием дезинтегрирующих и интегрирующих тенденций. Указанные процессы протекают с различной интенсивностью и в ряде случаев различаются векторно, что делает положение в разных странах- членах СНГ неоднозначным.

Этим, в частности, обусловлено наличие в СНГ нескольких различных уровней интеграции. Наиболее высокий из них - отношения между Россией и Белоруссией в рамках созданного в 1997 году Союза. На среднем уровне находятся отношения с Казахстаном и Киргизией, заключившими Таможенный союз с Белоруссией и Россией. Интерес к более тесной интеграции с Россией проявляет последнее время Армения.

Менее интенсивна интеграция между Россией, с одной стороны, и Украиной, Туркменистаном и Азербайджаном, с другой. Все очевиднее проявляется также тенденция к объединению на постсоветском пространстве помимо и против России

Вместе с тем существуют объективные обстоятельства, по прежнему питающие тенденцию к интеграции. Если говорить о России, то ее интерес к подобному развитию определяется следующим:

- страны СНГ составляют непосредственное окружение России;

- ее экономика сохранила тесные органические связи с народным хозяйством большинства стран СНГ;

- через некоторые страны СНГ проходят важнейшие сухопутные торговые пути России и осуществляется выход к морским коммуникациям;

-после расчленения СССР за пределами России осталось около 25 млн. этнических русских и еще больше “русскоязычных”, которые с полным основанием относят себя к русскому культурному ареалу;

- между населением России и других стран СНГ существует множество родственных связей;

- значительная часть граждан России, как и других стран СНГ, до сих пор не приемлет расчленения единого государства и на уровне массового сознания не воспринимает “ближнее зарубежье” как настоящую заграницу.

Со временем влияние названных выше обстоятельств может ослабеть. Пока, однако, они представляют собой фактор, существенно влияющий на обстановку в Содружестве. Таким образом , тенденция к интеграции, как ни оценивать ее силу, является не вымыслом идеологов и политических спекулянтов; она обусловлена объективными и субъективными обстоятельствами и должна реализоваться через конкретную государственную политику.

Очевидно, однако, что на пути интеграции стоят серьезные препятствия и трудности, преодоление которых требует вдумчивости, выдержанности и терпения. В этих условиях особую актуальность приобретает разработка выверенной стратегии и тактики федералистской ориентации применительно к каждому этапу.

Необходима продуманная программа последовательного подхода к специфическим проблемам, определяющим взаимоотношения между Россией и другими странами СНГ. Предстоит, например, решить вопрос о масштабах, интенсивности и пределах миротворческой деятельности, направленной на содействие урегулированию конфликтов, являющихся непосредственным следствием распада СССР. Особая роль и ответственность России в этом деле очевидна и определяется ее сохранившимся влиянием на вовлеченные в конфликты группы населения, хорошим знанием местных особенностей и менталитета, территориальной близостью к ареалу событий, наличием эффективных рычагов воздействия на их развитие. Вместе с тем Россия не может и не должна втягиваться во все конфликты, могущие возникнуть на постсоветском пространстве.

Предстоит тщательно проработать пути решения совокупности юридических и практических вопросов, не до конца урегулированных в момент провозглашения бывшими союзными республиками своих суверенитетов. Таких вопросов не очень много. Однако некоторые из них ( например, о государственной принадлежности отдельных территорий и заключительной демаркации границ, об окончательном разделе собственности, принадлежавшей в прошлом СССР, о предоставлении гарантий соблюдения прав человека и сохранения национальной идентичности национальным и культурным меньшинствам, оказавшимся за пределами своих этнических территорий) крайне важны для утверждения и упрочения отношений, ориентированных на федеративные связи.

Существует острая необходимость минимизировать экономические, социальные и политические потери, вызванные разрывом прежнего органического единства и крайне негативно сказавшиеся на благосостоянии населения всех бывших республик СССР, на их внутренней и внешнеполитической стабильности. Развивая отношения между странами СНГ, России предстоит найти ключ к решению такой кардинальной проблемы как растущая неплатежеспособность ее партнеров по Содружеству.

Если установка на интеграцию, как цель государственных устремлений, действительно займет одно из видных мест в шкале приоритетов внешней политики России, то за этим могут последовать и некоторые юридические и практические действия. Возможна, например, фиксация данного обстоятельства в тексте Российской Конституции. Это даст России основания добиваться того, чтобы в заключаемых ею международных договорах содержались оговорки, касающиеся возможной реинтеграции в будущем. В пределах допустимого принятие Россией законов, обеспечивающих право любого гражданина бывшей союзной республики, не совершившего уголовно наказуемого деяния, автоматически получать российское гражданство, и содержащих обязательство России обеспечивать юридическую защиту гражданам, обладающим таким правом, за рубежом.

В этом же направлении могла бы быть ориентирована и перспективная политика России в области культуры, науки и образования. Такая ориентация предполагала бы и удовлетворение культурных и образовательных нужд русскоязычного населения в бывших союзных республиках, и сохранение подготовки в России квалифицированных специалистов из стран СНГ, население которых проявляет готовность к сближению и интеграции.

В области практической политики можно предвидеть наращивание усилий, направленных на создание в СНГ ядра стран с более высокой степенью интеграции. В центре таких усилий по-прежнему будет находиться стремление поднять уровень отношений России и Белоруссии до образования более или менее устойчивой конфедерации.

Вокруг этой проблемы продолжится внутриполитическая борьба как в России, так и в Белоруссии. Можно предположить, что исход усилий, имеющих целью еще сильнее сблизить Россию и Белоруссию, окажет влияние на ход интеграции на всей бывшей советской территории. Такое влияние, скорее всего, будет двояким. Те из стран СНГ, которые уже взяли курс на дистанцирование от Содружества, используют более тесную интеграцию России и Белоруссии, чтобы подтвердить занятую ранее позицию. Остальные будут присматриваться к тому, как сложатся отношения между ними. В случае, если они окажутся положительными, это может стимулировать присоединение к складывающемуся ядру новых стран СНГ. В противном случае процесс интеграции окажется заторможенным и даже повернутым вспять.

В конечном итоге речь идет о возможности применения федеративных принципов применительно к процессам, происходящим в рамках СНГ. Если эти принципы возобладают и движение пойдет в данном направлении, быть может будет найден ключ к серьезной стабилизации ситуации на этой части европейского континента.

Международный опыт разрешения межэтнических конфликтов

Проблемы межнациональных ( межэтнических) отношений рассматриваются во многих международных документах. Однако, насколько известно, наиболее детальное освещение они нашли в материалах Совещания ( а затем Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе ( СБСЕ/ОБСЕ).

Уже в Заключительном акте Хельсинского совещания, подписанном 1 августа 1975 года, страны- участницы, на территории которых имелись национальные меньшинства, взяли на себя обязательство соблюдать права лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, на равенство перед законом, предоставлять им полную возможность практически пользоваться правами человека и свободами и таким образом защищать их законные интересы в этой сфере.

Этот первоначально весьма общий подход неоднократно уточнялся и конкретизировался на сессиях Конференции по человеческому измерению. В декларации Копенгагенской сессии ( июнь 1990 года) был зафиксирован ряд важнейших положений, очерчивавших рамки решения межнациональных отношений. В частности, в ней было отмечено, что принадлежность к национальному меньшинству - дело свободного выбора, который не может повлечь за собой никаких невыгод. Иными словами, вопрос о наличии или отсутствии в данной стране национального меньшинства должен был решаться самими гражданами, а не государственными органами.

В декларации было вновь, в развернутой форме решительно подтверждено право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самостоятельность, сохранять и развивать свою культуру во всех ее формах в безопасности от всяких покушений на насильственную ассимиляцию. В документе содержалось также признание роли неправительственных организаций, включая политические партии, профсоюзы, правозащитные организации и религиозные объединения, в поиске проблем, касающихся национальных меньшинств, а также права национальных меньшинств на создание местных или автономных органов управления.

Вместе с тем, в декларации подчеркивалась неприкосновенность принципа территориальной целостности государств.

Основополагающее значение для международного подхода к проблемам межнациональных отношений имела Хартия, принятая на конференции глав государств и правительств стран- членов СБСЕ /ОБСЕ в ноябре 1990 года в Париже ( Парижская хартия). В ней в самой решительной форме провозглашалось, что этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств будет защищена и что лица, принадлежащие к этим меньшинствам, имеют право выражать, сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации и при полном равенстве перед законом.

Подтвердив принципы Копенгагенской декларации, участники конференции особо подчеркнули драгоценный вклад национальных меньшинств в жизнь обществ и провозгласили свою решимость бороться со всеми формами расовой или национальной вражды, антисемитизма, ксенофобии, дискриминации по отношению к любому человеку, а также с преследованиями по религиозным или идеологическим мотивам.

На очередной сессии Конференции по человеческому измерению, проходившей в Москве в сентябре- октябре 1991 года, был создан новый специальный инструмент международного посредничества: миссии экспертов, направляемых по приглашению или с согласия соответствующих государств, и миссии наблюдателей, которые могут быть посланы в страны, в которых возникает конфликтная ситуация, даже без учета мнения местных властей. В перечень компетенций этих миссий были включены защита и расширение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Дальнейшее совершенствование механизмов предупреждения конфликтов и управления кризисами, в том числе возникающими на этнической почве, было осуществлено на встрече глав государств и правительств, состоявшейся в Хельсинки в июле 1992 года ( Хельсинки 2).

На основании документов, названных выше, был предпринят ряд конкретных действий. Учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств. Сформированы службы, необходимые для выполнения им своих функций. Миссии СБСЕ/ОБСЕ неоднократно посещали районы межнациональных конфликтов, где предпринимали усилия, направленные на поиски взаимного согласия и компромиссных решений. Был проведен ряд научных конференций, посвященных поиску путей разрешения кризисных ситуаций. К делу решения проблем межнационального противостояния привлечены многочисленные неправительственные организации.

О том, какие результаты принесла эта деятельность, какие выводы вытекают из накопленного опыта, можно судить на основании промежуточных итогов международной посреднической деятельности на территории бывшего Советского Союза.

В Грузии впервые были испробованы на практике механизмы предотвращения конфликтов, выработанные на международных встречах в рамках СБСЕ /ОБСЕ. С декабря 1992 года в стране начала работу специальная миссия. Ее основные усилия оказались сосредоточеными на урегулировании конфликта в Южной Осетии. Проблемами конфликта между Грузией и Абхазией занималась главным образом ООН.

Несмотря на предпринятые усилия, посредническая деятельность миссии оказалась не очень эффективной. В конечном итоге военные действия были прекращены. Но произошло это не столько благодаря деятельности миссии, сколько в результате решений, принятых в рамках СНГ и согласованных с ООН, прежде всего введения на линию разделения Грузии и Абхазии миротворческого контингента, сформированного из военнослужащих России. С точки зрения долгосрочной перспективы конфликтная ситуация не решена, ибо трактовка сторонами принципов федерализма и возможных вариантов согласия остается несовместимой.

Более успешной оказалась посредническая деятельность СБСЕ/ ОБСЕ при решении вопроса о Нагорном Карабахе. В марте 1992 года на внеочередном совещании Совета Организации было принято решение о создании специального форума, названного впоследствии Минской группой. Этому форуму было поручено содействовать постоянному диалогу сторон, втянутых в конфликт, и мирных переговоров между ними.

Одним из промежуточных результатов работы Минской группы стало прекращение военных действий в районе конфликта, продолжающееся уже много лет. Был разработан и обсужден ряд проектов компромиссного решения конфликта. Однако окончательных позитивных результатов пока не достигнуто, ибо не найден устраивающий стороны вариант соотношения между сохранением гибких федеральных связей и суверенитетом Нагорного Карабаха.

В Приднестровье миссия СБСЕ (ОБСЕ) самостоятельной роли не сыграла, однако внесла вклад в урегулирование конфликта. Она, в частности, выступила в качестве третьей стороны и гаранта подписанного в апреле 1994 года соглашения, обязывающего стороны искать мирное и всестороннее решение спорных проблем. Если наметившееся развитие найдет продолжение, роль миссии в разрешении конфликта можно будет оценить как позитивную.

Во время военных действий в Чечне роль миссии СБСЕ /ОБСЕ была минимальной. По сути дела она была ограничена информационной деятельностью. Основные решения принимались помимо нее и без ее ведома.

В Таджикистане представителями СБСЕ /ОБСЕ была проявлена более значимая активность. Вместе с представителями ООН они сыграли заметную роль в переговорах между правительственными и оппозиционными силами, наблюдали за соблюдением достигнутых соглашений. выступали в роли посредника при разборе спорных ситуаций.

Весьма противоречивой оказалась роль миротворчества СБСЕ (ОБСЕ) за пределами бывшего Советского Союза - прежде всего в Югославии. По ряду причин, требующих специального рассмотрения, не были соблюдены важные принципы, зафиксированные в документах Организации.

Внешняя активность миссий в странах этого региона была заметной. Они работали в Македонии, Косово, Санджаке, Воеводине, в Боснии-Герцоговине. Однако в конечном счете СБСЕ/ ОБСЕ не сумела предотвратить трагический вариант развития и оказалась вынужденной передать миротворческие функции НАТО и ООН. Относительное замирение в этом регионе, прежде всего в Боснии-Герцоговине и Косово, представляется мнимым и может в любой момент смениться новым вооруженным конфликтом.

Подводя итоги изложенному, можно сформулировать следующие промежуточные выводы:

Сама по себе идея международного посредничества при решений межнациональных (межэтнических) противоречий, несмотря на все трудности ее реализации, не опровергнута практикой. Потенциальные возможности такого посредничества очень велики, а его нравственная направленность безоговорочно положительна и полностью соответствует принципам культуры мира.

Вместе с тем оценка такого посредничества как решающего средства улаживания конфликтов, возникающих на национальной почве, не вполне правомерна. Если в поддержку международных усилий не включены региональные и местные внутриполитические силы, позитивных результатов ожидать трудно.

Эффективность международного посредничества выше всего в тех случаях, когда оно осуществляется на начальном этапе межнациональных конфликтов. После того, как они переходят в вооруженную фазу, посредники нередко оказываются беспомощными. Негативное воздействие на эффективность посредничества оказывает широко распространенное использование двойных стандартов, когда однотипные действия в одних случаях вызывают решительное осуждение, а в других - молчаливую поддержку.

Силовое воздействие международных посредников, имеющее целью прекращение вооруженных конфликтов, следует рассматривать как крайний, исключительный способ действий, ибо внешнее насилие редко приводит к положительным результатам и чаще всего провоцирует ответное насилие.

Основные усилия международных посредников должны направляться на урегулирование межнациональных противоречий в рамках существующего государства, ибо его расчленение, как правило, влечет за собой больше потерь, чем преимуществ и для тех, кто уходит, и для тех, кто остается. Вместе с тем принцип безусловной территориальной неприкосновенности не должен возводиться в догму. Если федеративные связи даже в самой мягкой форме являются абсолютно неприемлемыми для одной из сторон конфликта, то окончательный “развод” становится неизбежным, ибо альтернативой ему является либо постоянный, в том числе вооруженный конфликт, либо генеральная “этническая чистка”.

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.