год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В состоявшемся 14 октября 1999 года заседании приняли участие Е.Примаков, С.Степашин, Ю.Скуратов, Н.Ковалев (бывший руоководитель ФСБ), Г.Степанков (бывший Генпрокурор РФ) и др.

1. Коррупция - замыленный термин, вызывающий ассоциации с чем-то, что всегда было и всегда будет и, следовательно, с чем бороться бесполезно.

2. В дискуссиях производится подмена понятий и на одну доску ставится: с одной стороны - подарки и благодарность за выполнение своих функций мелким клерком, с другой - скрытая зависимость важнейших элементов системы госуправления от теневых интересов, и соответственно, работа системы госуправления не в интересах большинства избирателей, а вопреки им. Конечно, в основе обоих явлений - одни и те же человеческие качества. Тем не менее, суть явлений и масштаб общественной опасности - принципиально различны. Представим себе три варианта.

а) есть на стройке толковый прораб, но - слаб, из каждых десяти бревнышек одно тащит себе;

б) другой вариант: чтобы украсть одно бревно, он заключает такие контракты, по которым половина поставляемых на стройку бревен оказывается гнилыми, а построенный дом - некачественным;

в) третий вариант - когда прораб вообще занимается не строительством дома, а прямым переводом казенных денег в собственный карман.

Нынешняя ситуация в стране - сочетание второго и третьего вариантов. То есть, практически, основная логика функционирования власти заключается сегодня не в попытках созидания, а исключительно в передаче своим тех или иных еще оставшихся кусков и в создании особых, льготных, исключительных условий опять же для своих - при том, что остальные граждане вынуждены пребывать в условиях совершенно неприемлемых.

3. Коррупцию в государственной системе тоже целесообразно разделить на две основных составляющих:

а) проблема коррупции в госаппарате - классическая проблема обеспечения надежности всех звеньев управленческой системы; применительно к корпоративному управлению все основные рецепты давно

известны; не идеальные, но практические решения найдены, и глобальной теоретической проблемы нет;

б) коррупция на самом верху, в государственно-политической системе - основная и главная проблема.

4. В рамках абсолютной монархии или диктатуры можно говорить лишь о коррупции в аппарате: царь у себя не ворует. Но у царя норовят воровать холопы. Соответственно, решения понятны и известны: учет, контроль, наказуемость - с одной стороны; вкусный пряник и орден из рук властителя за добросовестную работу, то есть, надлежащая материальная и моральная мотивация - с другой.

5. В демократической системе вопрос о коррупции в госаппарате также не представляет особой проблемы: при желании ее можно свести к относительно безопасному минимуму. Но на первый план выходит коррупция в ключевом элементе госуправления - в политической системе. Типично несоответствие истинных целей деятельности нанятых обществом управляющих целям декларируемым, осознаваемым обществом как общегосударственные.

6. В нашей стране, безусловно, налицо не та или иная степень коррупции в госаппарате (в силу слабости власти, ее неспособности контролировать своих чиновников), а практически нескрываемая коррумпированность всей высшей государственной власти, всех ее ветвей.

При этом, коррупция в средних и нижних этажах власти на протяжении последних лет сознательно допускается, если не стимулируется, что является, с одной стороны - одним из скрытых механизмов реального управления, с другой - методом обеспечения собственной безопасности и несменяемости во власти путем ослабления общества, его разложения и растления граждан.

7. Уровень коррумпированности высшей власти в нашей стране не позволяет всерьез говорить о решении властью каких-либо общегосударственных проблем. Это именно тот случай, когда система работает даже не вхолостую, а, зачастую, на полную мощность - против интересов граждан своей страны.

8. В рамках сложившейся системы невозможно рассчитывать не только на справедливость государства, выполнение им своих основных социальных функций, но и на сколько-нибудь интенсивное экономическое развитие. Для не имеющих возможности дружить с властью невозможны серьезные инвестиции в развитие, так как завтра власть вас разорит, и за это никто не будет отвечать. Для тех же, кто с властью дружит - более рентабельны инвестиции не в промышленное развитие, транспорт, связь, сельское хозяйство, а в финансовые махинации, в дальнейшее коррумпирование власти...

9. Логическим следствием коррупции в политической системе является известное утверждение: Демократии не воюют - дешевле подкупить чужое правительство, чем хоронить своих солдат... То есть, предательство, продажа национальных интересов - естественное и практически в той или иной степени обязательное следствие масштабной коррупции в государственно-политическом механизме.

10. В сложившейся в нашей стране ситуации уместно говорить не об отдельной проблеме коррупции, а о недееспособности всей системы власти в стране, системы государственного управления, государственно-политической системы. И если обсуждать вопрос не на уровне разговоров о коррупции, а на уровне анализа системы управления, то уместны аналогии с любой иной сложной системой.

а) система госуправления - не проще, например, автомобиля. И если в машине мотор расходует все топливо в основном на самообогрев, чад и копоть, дело не в отсутствии закона против коррупции, а в несовершенстве или неисправности двигателя и системы управления...

б) эффективность и даже сама возможность работы любой сложной системы определяется не тем, сколько сделано, а тем, все ли сделано, что нужно для нормальной работы; Мы уже столько делали, а коррупции все не меньше...; но представьте себе, что вы по этой логике чините автомашину: я уже три колеса поставил (из четырех), а она все не едет...

11. Система управления, одним из элементов которой является живой грешный человек, идеальной быть не может. Но, тем не менее, ничего, кроме: а) кнута и пряника, б) прямой заинтересованности в общем результате - человечество с древних времен не придумало.

12. Проблема коррупции, а точнее, эффективности госуправления - не является отдельной от всей государственно-политической системы. И борьба против коррупции, за обеспечение эффективности государства - суть и смысл всей конституционной системы и всей системы законодательства любого современного демократического государства.

13. Главный вопрос эффективного госуправления в демократическом обществе - способность к объединению и организации слабых для противодействия сильным. Этот же вопрос является основным для обеспечения эффективного управления акционерными обществами с большим количеством мелких акционеров.

14. Способность к объединению слабых для противостояния сильным (основа демократического государства и демократической системы управления) имеет две основных составляющих:

а) психологическая готовность, способность противостоять манипулированию, не быть индивидуально каждому сиюминутно мелкопродажными;

б) инструментальная составляющая - система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля и нормы ответственности за нарушения правил.

15. На протяжении десяти лет реформ под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации мы двигались в противоположном направлении:

а) через систему СМИ пропагандировался не индивидуализм в современном понимании, основой которого является способность к солидарным действиям для защиты своих прав и интересов, а вульгарный индивидуализм вплоть до полной атомизации общества, а также апологетика коррупции как одного из механизмов развития, вплоть до лозунгов: коррупция - на страже демократии и коррупция - лучше коммунизма...

б) вместо надлежащей системы сдержек и противовесов в государственно-политической системе воссоздавалась модель управления под хорошего реформатора, сутью которой является право на бесконтрольность в распоряжении чужим и право на безнаказанный произвол.

16. Ярким отражением этой системы является Конституция страны и система законодательства, в частности, Конституционный закон о правительстве и Уголовный кодекс:

а) при замечательных декларациях о правах человека Конституция не содержит реализуемых механизмов привлечения власти к ответственности за попрание прав гражданина, но зато содержит целый ряд системных решений, позволяющих никому ни за что не отвечать:

- Президент является фактическим главой исполнительной власти, и от него одновременно по процедуре назначения и функционирования (в том числе, через материальное обеспечение) зависит вся судебная система;

- процедура отстранения Президента от власти чрезвычайно затруднена (например, по сравнению с американской системой) и практически нереализуема;

- Правительство является подставным, так как не может и шагу сделать вопреки воле Президента;

- парламент (а значит и общество) лишены фундаментального права представительной власти на всеобъемлющий контроль за работой исполнительной власти, расследование ее деятельности;

б) Конституционный закон о правительстве страны предоставил исполнительной власти право принимать решения коллегиально, что влечет за собой невозможность привлечения кого-либо к персональной уголовной ответственности за нарушение закона и нанесение государству и обществу ущерба;

в) Уголовный кодекс предусматривает уголовное наказание за мелкую кражу (батон в булочной), но для высших должностных лиц государства не предусматривает ответственности за незаконное распоряжение бюджетными средствами, госсобственностью, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот и преимущественных прав.

17. Конституционная система является многовариантной: одного идеального решения нет. И возможны эффективно функционирующие и парламентская, и президентская модели. Но нельзя отрывочно, разрозненно выдергивать элементы этих систем без их логической внутренней взаимосвязи.

Так, если мы хотим иметь ответственные политические партии и, соответственно, снизить уровень коррумпированности в этом звене государственно-политической системы, следует иметь в виду, что выборы по партийным спискам - атрибут лишь парламентской системы, при которой победившие партии образуют коалицию большинства, формируют правительство и несут полноту ответственности за проводимую правительством политику, принимаемые парламентом законы. В противном случае (в нашей системе) выборы по партийным спискам - лишь инструмент развращения партий: никто не знает, какие же партии в большинстве, а какие в оппозиции; никому не выгодно создавать коалицию большинства и принимать на себя ответственность, все делают вид, что они в меньшинстве и ни за что не отвечают.

То же касается и парламентского контроля: со стороны парламента в целом он эффективен лишь в президентской системе. В пропагандируемой же сейчас рядом политических сил системе, при которой правительство формируется парламентским большинством, это сводится к самоконтролю и, соответственно, влечет за собой разгул коррупции, резкое снижение эффективности управления. В такой парламентской системе правления актуален не парламентский контроль вообще, а контроль именно со стороны парламентского меньшинства. Например, в Германии меньшинство в 20 процентов депутатов имеет право на самостоятельное создание парламентских комиссий по расследованию действий исполнительной власти.

18. Уместно оговорить еще несколько принципов организации власти, которые могут и должны быть положены в основу конституционной реформы и реформы системы госуправления в целом.

18.1. Применительно к любому органу государственной власти и должностному лицу должно устанавливаться соответствие между:

а) полномочиями;

б) механизмом назначения (избрания);

в) подконтрольностью;

г) санкциями за нарушения закона и действия вопреки интересам общества.

18.2. Все решения, носящие конкретный распорядительный характер, должны приниматься только персонально, с персональной же ответственностью за нарушения закона и последствия решений. Система органов исполнительной власти не должна допускать какой-либо коллегиальности - исключительно персональные решения с персональной ответственностью, в том числе, с полной финансовой и адекватной уголовной ответственностью за нарушения закона, нанесшие ущерб обществу, государству или конкретным гражданам. Не должно допускаться никаких лазеек, позволяющих уводить высших должностных лиц государства (включая Президента) от ответственности за преступление закона.

18.3. Ни одно должностное лицо и ни один государственный орган не должны иметь права принимать произвольных решений, подрывающих равноправие граждан и их экономических, социальных, политических и иных объединений. Принятие должностными лицами органов государственной власти подобных незаконных решений, подрывающих конституционные основы демократического государства, должно рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

18.4. Уголовный кодекс должен включать нормы ответственности высших должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении госсобственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб государству и обществу. Наличие же личной заинтересованности должно рассматриваться не как необходимое условие для привлечения к ответственности, а лишь как дополнительное отягчающее преступление обстоятельство.

18.5. Представительная (законодательная) власть и независимые контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека и т.п.) должны иметь возможность всеобъемлющего контроля за деятельностью власти исполнительной. Всякая попытка ограничить информацию о работе исполнительной власти, сокрыть что-либо от власти представительной (законодательной) и независимых контролирующих органов, представить ложную информацию должна рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

18.6. Органы судебной власти должны быть абсолютно независимы от органов исполнительной власти (в том числе, в нынешней российской системе власти - и от президента как фактического главы исполнительной власти).

18.7. Не только органы прокуратуры, но и контрольно-счетные органы, представители граждан в органах законодательной власти (депутаты) и, более того, сами граждане должны иметь неограниченное право выступать в судах с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе, о признании незаконными действий органов власти и их должностных лиц, расторжении незаконных договоров и соглашений, заключенных органами исполнительной власти с иными лицами.

18.8. Следствие по вопросам правонарушений высших должностных лиц государства должно осуществляться специальными, независимыми от прокуратуры, президента и исполнительной власти органами по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

18.9. Следствие по вопросам правонарушений депутатов - членов органов представительной (законодательной) власти должно осуществляться специальными, независимыми от органов законодательной

власти государственными органами. Неприкосновенность депутата не

должна являться препятствием для возбуждения и проведения уголовного расследования, а также судебного рассмотрения дел. Ограничения должны быть исключительно в части предварительного заключения, процедур задержания и обыска.

18.10. Финансовая власть (Центральный Банк, органы по регулированию рынка ценных бумаг и т.п.) не должна быть исключением из общего правила - полная подконтрольность и подотчетность деятельности этих органов, а также наказуемость за нарушения закона и действия должностных лиц вопреки интересам общества и государства должны быть обеспечены.

18.11. Государственное управление и госаппарат невозможно построить на энтузиазме и альтруизме. Если государственных средств не хватает - госаппарат должен сокращаться, но материальное обеспечение, мотивация труда госслужащих должны быть высокими независимо ни от каких объективных трудностей. Зарплата должностных лиц органов государственной власти и госслужащих должна позволять государству конкурировать в борьбе за наиболее квалифицированных специалистов с частным сектором экономики. При этом должны жестко пресекаться попытки получения должностными лицами любых иных дополнительных доходов.

18.12. Политические партии не должны иметь особых полномочий, в том числе, права замещения по партийным спискам части мест в палатах парламента, если эти полномочия не связаны с принятием на себя ответственности за проводимую государственную политику, в том числе, с обязанностью формировать коалиции большинства и меньшинства в соответствующей палате парламента и формированием правительства на этой основе.

18.13. Финансирование кампаний по выборам органов государственной власти должно быть преимущественно государственным, обеспечивающим полноценную возможность донесения до избирателей информации о кандидатах и партиях без использования средств банков и корпораций, частных пожертвований. Предельные суммы средств избирательных фондов не должны превышать двукратный размер суммы выделяемой кандидату государством (аналогично процедуре, действующей во Франции, Канаде и ряде других государств).

18.14. Граждане должны иметь право отзыва (досрочного освобождения от полномочий) депутатов и руководителей исполнительной власти, если последние не выполняют предвыборных обязательств, нарушают законы, действуют не в интересах своих избирателей.

18.15. Управление государственными финансами и иными ресурсами должно осуществлять исключительно органами государственной власти и их должностными лицами. Любая передача функций по управлению, хранению, перечислению и использованию государственных ресурсов иным субъектам, не являющимся органами государственной власти - финансово-кредитным учреждениям, фондам (например, Пенсионному фонду) и т.п. - должна осуществляться исключительно на основе следующей совокупности обязательных требований:

а) только по специальному федеральному закону;

б) в конкурентной конкурсной процедуре;

в) при гарантировании сохранности, своевременности перечисления и целевого использования средств полноценным ликвидным залогом.

18.16. Управление государственной собственностью должно осуществляться в соответствии с устанавливаемыми законами целями управления применительно к каждому объекту или виду объектов. Должно точно и однозначно разделяться управление госсобственностью:

а) с коммерческими целями, при котором эффективность управления оценивается по чисто экономическим критериям;

б) с социальными, военно-стратегическими и иными целями.

18.17. Государственные средства массовой информации и управление ими должны рассматриваться не как объект госсобственности с вытекающим из этого управлением ими со стороны исполнительной власти, а как инструмент реализации функции государства по обеспечению граждан объективной информацией, прежде всего, о состоянии дел в государстве и работе исполнительной власти.

Соответственно, государственные СМИ должны быть отделены от исполнительной власти, и управление ими должно осуществляться специальным ведомством, формируемым и функционирующим независимо от президента и исполнительной власти, работающим под контролем наблюдательных советов, включающих представителей основных политических партий, общественных объединений, ветвей государственной власти.

Не должно допускаться и скрытое (косвенное) управление частными СМИ со стороны органов государственной власти, в том числе, через предоставление каких-либо индивидуальных льгот и преимущественных прав, а также через владение пакетами акций СМИ непосредственно государством или предприятиями, часть акций которых принадлежит государству.

19. Разумеется, представленные предложения не являются исчерпывающими. Важны и декларации о доходах госчиновников и высших должностных лиц, и этические кодексы, и гражданский контроль, и многое другое. Но важно осознавать, что, во-первых, коррупция не является самостоятельной проблемой, отдельной от проблемы эффективности государственно-политической системы. И, во-вторых, эффективную государственно-политическую систему может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и неподверженное манипулированию, осознающее существо стоящих перед ним проблем.

Not Found

The requested URL /hits/hits.asp was not found on this server.