год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Частные лица и компании соглашаются вкладывать свои средства в некоммерческие организации, не имея от этого прибыли, по разным причинам: чтобы способствовать развитию образования в стране или получить квалифицированных специалистов для своих финансово-промышленных групп, из рекламных соображений или для повышения корпоративного имиджа. Спонсорская поддержка образования считается в мире признаком респектабельности, солидности, хорошего вкуса. Спонсор таким образом реализует достойные цели - возвышает образ фирмы и получает шанс войти в историю как известный меценат. Чтобы такие пожертвования государственным и частным школам или вузам, а также благотворительным организациям, которые направляют часть средств на нужды образования, стали регулярными, специалисты предлагают создать благоприятные условия.

Первое условие - освободить благотворительные взносы от налогов. Когда введены весомые налоговые льготы, получается, что, жертвуя средства на подготовку специалистов, на научные исследования, отдельные люди или организации берут деньги не столько из собственного кармана, сколько из налога в бюджет. Но направляют они их в те институты или школы, которые считают лучшими. Тем самым будущее системы образования начинают определять не чиновники, распределяющие бюджетные средства, а граждане - потребители образовательных услуг. Государство в целом выигрывает за счет повышения качества образования и подготовки специалистов. К тому же создается питательная среда для развития духа меценатства. Пока наша страна этим похвастаться не может. В России юридические лица вправе расходовать на благотворительные цели 1,5-3% своей прибыли, в западных странах - 5-10%.

Второе условие - государственная школа юридически вправе принять пожертвование и может должным образом им распорядиться. Эти средства не поступят в "общий котел" РУНО, чтобы там раствориться, не дойдя до конкретного адресата. Иными словами, важна организационно-правовая форма школы: является ли она самостоятельным субъектом финансово-хозяйственной деятельности (т.е. юридическим лицом) или бесправным филиалом РУНО.

Третье условие - меценаты-учредители могут проконтролировать, куда конкретно расходуются выделяемые ими средства. Как показал зарубежный опыт, для этого хорошо подходит такая организационно-правовая форма, как благотворительный фонд (негосударственная некоммерческая организация). В форме фонда может создаваться как благотворительная организация, направляющая полученные средства на нужды образования (в Великобритании на науку и образование расходуется до 45% всех пожертвований благотворительных фондов, в Японии - 40%), так и само учебное заведение (в США многие университеты имеют статус фонда).

На двух последних условиях остановимся более подробно.

Такая возможность предусмотрена в законе "Об образовании", но реализуется слабо. Лишь немногие школы получили статус юридического лица, остальные являются как бы филиалами местных органов образования. Многие школы не торопятся становиться юридическими лицами, потому что, получив самостоятельность, рискуют лишиться покровительства вышестоящих организаций и, следовательно, доступа к государственному финансированию. Страшатся они и дополнительных затрат, скажем, на ведение бухучета, обязательного для любого юридического лица (хотя эта трудность преодолима за счет добровольного создания школами объединенных бухгалтерий).

Получение школой финансово-хозяйственной самостоятельности должно стать непременным условием доведения финансовых потоков из бюджета непосредственно до образовательных учреждений, превращение их в прямых бюджетополучателей. Исключение уместно только для сельских малокоплектных школ с незначительным числом учащихся.

Не секрет, что централизованное финансирование порождает безответственность. Если бы школа сама распоряжалась деньгами, можно было бы решить многие проблемы - обеспечение учебниками, подготовку к новому учебному году (ремонт здания, укрепление материально-технической базы), питание школьников, повышение квалификации педагогического коллектива, проведение аттестаций и т.п.

Скажем, при централизованном обеспечении учебниками нередко в школы завозятся и те книги, которыми никто не пользуется. Если деньги на учебники отдать школе и разрешить сэкономленные средства тратить на ее развитие, она будут заказывать и покупать только необходимые книги. Изменится отношение к учебникам и у детей, если каждый будет знать, что сэкономленные средства пойдут на приобретение спортивного инвентаря или компьютера. Поскольку питание школьников заранее оплачено вышестоящей организацией, столовые не заинтересованы в качестве пищи. Если же школа сама (со своего счета) оплачивает питание, она может применять санкции к столовой. Директор также может найти на рынке ремонтно-строительных услуг недорогих подрядчиков, заключить с ними прямые договоры и сэкономить немалые средства.

Непростая ситуация складывается и с аттестацией преподавателей. Институты повышения квалификации получают гарантированные деньги на свое содержание от комитетов образования, поэтому качество читаемых курсов их мало волнует. Естественно, преподаватели не заинтересованы в таком обучении. Если бы часть денег на повышение квалификации шла через школы, они могли бы выбирать, куда направить педагогов на переподготовку - в институт повышения квалификации, педагогический университет или на частные курсы. Аттестационная же комиссия в соответствии с законом "Об образовании" должна быть независимой, с единым подходом к оценке квалификации учителя.

Изменение юридического статуса школ предполагает расширение состава их учредителей, т.е. введение многоучредительства. Но положения статьи 11 закона "Об образовании", допускающие совместное учредительство образовательных учреждений, противоречат определению учреждения, данному в статье 20 Гражданского кодекса. Это противоречие можно разрешить, приведя их в соответствие или дополнив ГК положениями, которые предусмотрят для сферы образования особый правовой статус учреждений.

Итак, чтобы система образования стала органичной частью экономики, учреждения образования должны быть более самостоятельными и экономически отвечать за результаты своей деятельности (как минимум, быть юридическими лицами, а еще лучше - фондами). Без этого нынешние затратные организационно-экономические механизмы функционирования образовательных учреждений так и будут сводить на нет любые финансовые вливания из бюджета.

Под некоммерческой приватизацией понимается разгосударствление образовательных учреждений путем преобразования их в некоммерческие организации (фонды, некоммерческие партнерства), а не в акционерные общества, которые действуют с целью получения прибыли. В отличие от акционеров АО и пайщиков товариществ учредители некоммерческой организации не вправе делить ее прибыль или имущество. Все взносы учредителей и спонсоров, а также прибыль некоммерческой организации должны расходоваться только на уставные цели.

Некоммерческая приватизация обеспечивает реальные гарантии сохранения профильной деятельности образовательных учреждений и использования их имущества по прямому назначению, т.е. для предоставления образовательных услуг. Соучредителями таких организаций могут быть граждане и юридические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления.

Некоммерческая приватизация позволяет привлечь к финансированию образовательных учреждений средства частных лиц и фирм, обеспечить их контроль за целевым и рациональным расходованием денег. В отличие от государственных организаций, в которых чиновники распоряжаются бюджетными ("ничейными") средствами, в фондах главную роль играют те частные лица и компании, которые жертвуют свои деньги. Они назначают попечительский совет и утверждают главу исполнительного органа, что в принципе исключает бесконтрольность расходования средств. Однако в действительности многое зависит от гражданской позиции членов попечительского совета и их желания реально контролировать работу управляющих фондами. Это теория вопроса.

А российская практика и история более пессимистичны. Закон "Об образовании" в редакции 1992 г. допустил приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений, что вызвало резко негативную реакцию руководящих работников системы образования, педагогов и общественности. Поэтому такая приватизация в редакции закона 1996 г. была запрещена. Однако негативная реакция была спровоцирована тем, что в то время речь шла исключительно о коммерческой приватизации, т.е. о превращении учебного заведения в аналог фирмы, нацеленной на получение прибыли. Но Гражданский кодекс, вступивший в действие с 1 января 1995 г., ввел понятие некоммерческой организации. А затем закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. детально описал этот тип организаций, ориентированных на использование полученных доходов исключительно на уставные цели, а не на их распределение между учредителями. Таким образом, стало принципиально возможным разгосударствление образовательных учреждений путем их реорганизации в некоммерческие структуры. И это не противоречит запрету на приватизацию по образцу, принятому в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях.

Но продолжал действовать закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", принятый в начале 1995 г., который на последующие три года запретил приватизацию всех типов образовательных учреждений, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, а далее запрет продолжает действовать, если не будет принят новый федеральный закон, регламентирующий порядок изменения форм собственности и управления в сфере образования. На три года было запрещено менять состав учредителей образовательных учреждений и передавать их субъектам Федерации. Таким образом, защитив образовательные учреждения от неупорядоченной и поспешной приватизации, грозящей разрушением сложившейся образовательной системы, законодатели законсервировали эту систему, исключили саму возможность организационно-экономических преобразований школ и вузов.

Запрет на изменение состава учредителей по существу сделал нереальными надежды руководителей образовательных учреждений на расширение источников финансирования, так как лишил их возможности привлекать в учредители бизнесменов и финансистов, готовых "в обмен" на такое участие спонсировать школы и вузы. В ответ на давление, оказываемое на законодателей, в окончательной редакции этого закона, принятой в том же году, появилось разрешение менять состав учредителей, правда, лишь за счет представительных и исполнительных органов власти. Иными словами, учреждениям образования была предоставлена возможность искать дополнительные финансовые ресурсы в региональных и местных бюджетах.

Истечение срока действия этого закона и дефицит бюджетного финансирования вновь обострили вопрос о целесообразности частичного или полного разгосударствления учебных заведений, прежде всего для обеспечения устойчивого притока дополнительных средств со стороны новых учредителей. Всколыхнулись и опасения, что применение к объектам социальной сферы общих с предприятиями подходов приведет к коммерциализации и утрате ими своих социальных функций (к перепрофилированию).

В апреле 1998 г. Министерство общего и профессионального образования обратилось в Мингосимущество с предложением предусмотреть в программе приватизации возможность преобразования государственных школ и вузов в негосударственные на началах многоучредительства, сохранив государство одним из соучредителей. Данный статус, по мнению руководителей Минобразования, можно обеспечить, внося движимое и недвижимое имущество преобразуемых учебных заведений, находящихся в федеральной собственности, в активы негосударственных образовательных учреждений. Многоучредительство позволит привлечь в учебные заведения заинтересованные финансовые, коммерческие и некоммерческие структуры при сохранении жесткого контроля со стороны государства.

Однако Союз ректоров вузов России резко отрицательно отнесся к этому предложению, посчитав, что сложно обеспечить жесткий государственный контроль за частными учредителями без соответствующей финансовой поддержки со стороны государства. Мол, государство из-за своего сложного финансового положения вряд ли сможет выполнять свои учредительские обязательства. Солидарную позицию с ректорами вузов заняли руководители профсоюза работников народного образования и науки.

Как показывает мировой опыт, в финансировании сферы образования, кроме государства и граждан, активную роль играют различные благотворительные организации, имеющие чаще всего форму негосударственных некоммерческих фондов. Благотворительная деятельность занимает в мировой экономике достаточно весомое место. В первой половине 90-х годов в развитых станах в негосударственных некоммерческих организациях работали 4,5% всех занятых в народном хозяйстве и 11,8% занятых в сфере услуг. Объем деятельности таких организаций достигал 5-6% ВВП этих стран.

С началом экономических реформ этот сектор развивается и в России. В 1997 г. действовали около 10 тыс. различных благотворительных организаций, половина из них - в Москве. Они оказывали помощь не только в получении образования, но и в оплате сложных операций и лечения за рубежом, предоставляли гранты молодым талантам.

В нашей стране создана правовая база для деятельности благотворительных фондов, но отсутствуют действенные экономические стимулы для перераспределения доходов коммерческих организаций и граждан в пользу таких фондов. В развитых странах государство не только предоставляет налоговые льготы коммерческим организациям и гражданам, финансирующим благотворительные фонды, но и само напрямую вносит существенный вклад в них. К примеру, в США в структуре доходов негосударственных некоммерческих организаций поддержка государства составляет 43%, поступления от продажи услуг - 47, добровольные пожертвования частных лиц, фирм и других благотворительных фондов - 10%.

Этот весьма перспективный в мире способ внебюджетного финансирования образования в нашей стране дискредитирует то, что значительная часть российских организаций, объявивших себя фондами, в действительности использует предоставленные им средства не на уставные цели, а на личное обогащение учредителей. Тем не менее в проектах концепций большое внимание уделяется внебюджетным региональным, муниципальным и негосударственным фондам поддержки и развития этой сферы как важному негосударственному источнику финансирования. Их разработчики считают, что фонды в качестве доходов могут использовать переданную им в пользование государственную и муниципальную собственность, а также должны проводить благотворительные акции (концерты, лотереи, распродажи) и полученные средства направлять на поддержку образовательных учреждений. При этом во избежание использования средств на неуставные цели и личное обогащение учредителей важно, чтобы решения принимались не единолично руководством фонда, а наблюдательным советом, состоящим из представителей педагогической общественности, родительских комитетов, местных органов власти. Не менее актуально обеспечить прозрачность деятельности таких фондов, они должны публиковать отчеты об исполнении своих бюджетов в местных средствах массовой информации.

Следует еще раз подчеркнуть, что важным условием активизации создания и работы таких фондов является государственное стимулирование и поддержка благотворительной деятельности. Современные отечественные меценаты занимаются благотворительностью в той мере, в какой она представляет собой эффективные инвестиции. Весьма незначительные льготы на суммы пожертвований не добавляют им энтузиазма