год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Бюджетное финансирование образования продолжает играть немалую роль, поскольку другие источники по разным причинам пока слабы. В принципе существуют разные подходы к укреплению бюджетного финансирования: первый - установить минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на образование; второй - ввести целевые налоги или установить в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенные доли налоговых поступлений, имеющие строго целевое назначение; третий - установить минимальные нормативы расходов государства, исчисленных в денежном выражении на душу населения или как доли ВВП в целом на сферу образования; четвертый - расширить перечень видов затрат, включаемых в понятие "защищенные статьи бюджета", т.е. расходные статьи, финансируемые в первую очередь (сейчас к ним относятся зарплата и отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду зарплаты).

У первого способа наименьшие шансы на реализацию. Такие попытки уже делались, например когда в "Основах законодательства о культуре" (1992 г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ оказался более реалистичным: в некоторых регионах введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Одни эксперты считают, что введение специальных налогов или целевое направление на финансирование образования определенных долей налоговых поступлений гарантировало бы стабильность бюджетного финансирования этой сферы. Другие отмечают, что такой подход противоречит самому принципу формирования бюджета за счет налогов: они, независимо от их характера, должны поступать в "общий котел" и затем распределяться по направлениям государственных расходов. Поэтому из проекта Налогового кодекса были исключены все целевые налоги.

Хроническое недофинансирование сферы образования со стороны государства сочетается с неэффективным использованием бюджетных ресурсов. Это обусловливает медленное обновление основных фондов учебных учреждений и их оборудования, низкую зарплату работников образования и хроническую ее невыплату, нехватку кадров и т.п.

Доля расходов на образование в государственном бюджете составила в 1991 и в 1992 гг. - по 3,6%, в 1993 г. - 4,1, в 1994 г. - 4,5, в 1995 г. - 3,4, в 1996 г. - 3,7, в 1997 г. - 3,6%, в 1998 г. - 2,9%.

Дефицит государственного бюджета требует полномасштабной реформы финансирования сферы образования, но социально-экономическая ситуация в стране неблагоприятна для ее проведения. Поскольку на нужды образования из бюджета поступают крохи, реформаторские начинания зачастую отходят на второй план.

В марте 1998 г. Минобразования предложило меры экономии бюджетных денег внутри самой системы образования, которые, по замыслу, позволили бы привести в соответствие гарантии, обязательства государства и реальные финансовые возможности (путем сокращения гарантий). Речь шла о том, чтобы сократить общий прием в вузы за счет федерального бюджета на 10%, а количество мест на дневных отделениях - на 15%; передать федеральные учреждения начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Федерации; увеличить плату за общежития, объекты бытового и другого назначения, не связанные с процессом обучения; уменьшить стипендиальный фонд на 30% и давать стипендии только отличникам и особо нуждающимся студентам; сократить фонд оплаты труда в вузах на 20%; слить однопрофильные вузы; ввести категории вузов (первая - соотношение числа преподавателей и студентов 1:8, вторая - 1:10, третья - 1:12). Оппоненты восприняли эти меры как окончательный приговор существующей системе образования.

В течение лета 1998 г. Минобразования разработало пакет проектов постановлений правительства, содержащих конкретные предложения по преодолению кризиса бюджетных платежей, прежде всего за счет изменения системы финансирования высшего образования. В частности, предлагалось узаконить личный образовательный кредит, который студенты могли бы брать на время учебы в банках под 3-4% годовых; четко регламентировать порядок и размер оплаты за проживание в общежитиях; запретить исполнительной власти открывать новые вузы федерального подчинения и снять законодательные ограничения на прием студентов в государственные вузы по определенным специальностям на платной основе (ныне - не более 25% числа студентов, получающих образование бесплатно). А также в ближайшие три года планировалось провести эксперимент по внедрению нового организационно-экономического механизма в системе общего образования: придать школам статус юридического лица, ввести нормативное подушевое их финансирование без разбивки по отдельным статьям расходов, возложить на непосредственных учредителей общеобразовательных учреждений расходы на содержание зданий и коммунальные платежи.

Кроме того, Минобразования предлагало выпустить облигации на сумму задолженностей по коммунальным платежам на 1 сентября 1998 г.; установить порядок финансирования вузов через министерство; установить перечень платных услуг вузов и школ; сохранить льготы по налогу на прибыль, используемую на цели образования; не взимать налог с продаж с внебюджетных доходов государственных вузов и школ; не взимать таможенные сборы и НДС с пожертвований и дарений образовательным учреждениям; освободить физические лица от подоходного налога в части их расходов на оплату образовательных услуг государственных вузов и школ; сохранить льготы в налогообложении земель и имущества образовательных учреждений.

В подготовленном пакете были предложения о структурной перестройке начального и среднего профессионального образования, о предоставлении министерству права собственника на имущество образовательных учреждений федерального подчинения и о внедрении образовательного страхования.

Перечисленные предложения Минобразования по экономии выделяемых ему бюджетных средств были выборочно включены в постановление правительства от 17 июня 1998 г. № 600, которым была утверждена "Программа экономии бюджетных средств". Но в нем отсутствовали меры по структурной перестройке и внедрению в сферу образования новых организационно-экономических механизмов, зато было предусмотрено упорядочение действующих норм оплаты труда педагогов. Образовательным организациям разрешили самостоятельно устанавливать надбавки и доплаты учителям за классное руководство, проверку письменных работ, заведование учебными кабинетами и лабораториями - конечно, если на то у организации есть деньги. А поскольку их нет, это равнозначно ликвидации самих доплат, что вызвало резкий протест педагогов и самого министерства. После событий 17 августа 1998 г. реализация предложений министерства оказалась еще более проблематичной, хотя их актуальность не уменьшилась. Поэтому остановимся на некоторых из них более подробно.

Дефицит государственных ассигнований вызывает потребность устанавливать минимальные социальные нормативы на образование. В централизованной плановой экономике социальные нормативы фиксировали основные параметры функционирования производства и социальной сферы, устанавливались от достигнутого, не носили целевого характера. Всеобщность охвата социальных и хозяйственных процессов нормативами подчас прикрывала произвольные управленческие решения. Сегодня, когда компетенция государственных и муниципальных органов в распределении ресурсов на социальную сферу ограничивается масштабами бюджета, уместно отказаться от множественности и всеобъемлемости социальных нормативов, но повысить их научную обоснованность, целевую направленность, адресность и уровень исполнения.

Существуют две методики формирования государственных социальных нормативов: нормирование затрат на содержание образовательных учреждений (постатейное финансирование) и определение подушевых (на одного учащегося) затрат, обеспечивающих финансирование федерального образовательного стандарта.

Обе методики небезупречны. Когда за основу определения нормативов берут затраты на содержание образовательных учреждений, неизбежно сталкиваются "с ножницами" между фактическим бюджетным финансированием и необходимыми средствами.

А применение подушевого стандарта ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Действительно, если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового, набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. А регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.

Разрабатываемые на федеральном уровне нормативы затрат на образование предусматривают для каждого региона свой объем финансирования. Для чего на региональном уровне нужно установить, во-первых, нормативы затрат по отдельным статьям расходов образовательных учреждений; во-вторых, нормативы затрат, необходимых для предоставления набора образовательных услуг в расчете на одного учащегося. Вместе с тем одной из главных причин невыполнения утвержденной системы социальных нормативов в регионах была и остается слабая проработка ее реализации.

Степень и характер расхождения фактических и нормативных данных, с одной стороны, нормативов в регионе (городе) и среднероссийских (или отклонение от максимальных социальных гарантий), с другой, должны сигнализировать местным властям о необходимости корректировки региональных нормативов, чтобы не допустить социальной напряженности.

В проекте "Концепции очередного этапа реформирования системы образования" (осень 1997 г.) предлагалось перейти от постатейного финансирования к нормативному подушевому, но механизм формирования таких нормативов не был определен. Подушевое финансирование увязано с предоставлением учащимся свободы выбора, что должно, по мнению разработчиков проекта, создать конкуренцию на рынке образовательных услуг: ведь образовательное учреждение, которое хорошо работает и пользуется спросом, стало бы получать больше денег. Такая система позволила бы выявить неблагополучные учебные заведения.

Поскольку рассчитывать на серьезный рост бюджетных ассигнований в образование без стабильного роста бюджетных доходов не приходится, нормирование затрат на содержание образовательных учреждений может стать реальностью только после преодоления кризиса в экономике. Тем более это справедливо в отношении нормирования затрат по предоставлению набора образовательных услуг в расчете на одного учащегося.

Судя по опыту других стран, прогрессивный принцип "деньги следуют за учащимся" удается реализовать с помощью образовательных ваучеров (своеобразных именных документов). Каждый ученик получает в органах образования ваучер на обучение и, если в его районе нет подходящей школы, выбирает другую, отдавая ее директору свой ваучер. Затем школа передает его в городской отдел образования, и тот финансирует обучение ребенка в данном учебном заведении. А, к примеру, в штате Вермонт (США) учащиеся (благодаря ваучерам) за счет средств штата могут посещать любую школу высшей ступени.

В нашей стране консервативно настроенные управленцы всех уровней образования противодействуют внедрению образовательных ваучеров. Ваучерная система для них чрезмерно нова, ломает сложившиеся стереотипы экономической модели функционирования системы образования. Во внедрении этой системы не заинтересованы и неконкурентоспособные педагогические коллективы, поскольку она обнажит их профессиональное несоответствие, что в новых условиях неизбежно отразится на экономическом благополучии. Что касается конкурентоспособных коллективов, то значение ваучеров в обеспечении им экономических преимуществ снижается из-за нейтральной позиции тех родителей, для которых ценность образования невысока. И все же внедрение ваучеров вполне возможно хотя бы в отдельных регионах, готовых пойти на эксперимент.

В последние годы наметилась тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов Федерации. Такое делегирование полномочий предусмотрено статьей 78 Конституции РФ.

Доля федерального бюджета в финансировании образования сокращается, а региональных и местных бюджетов растет. Так, в 1995 г. доля федерального бюджета составляла 14,7%, в 1996 г. - 13,5%, остальную нагрузку несли региональные и местные бюджеты. За этим стоят серьезные позитивные процессы: уход от централизации в финансировании образования, а следовательно - децентрализация управления, регионализация образования и ориентация образовательных учреждений на местные рынки труда, повышение внимания региональных и местных властей к нуждам системы образования, оптимизация структуры и приоритетов бюджетов различных уровней.

Перед федеральным образовательным бюджетом, помимо финансирования учреждений образования федерального подчинения, стоят такие задачи, как межрегиональное выравнивание расходов, поддержка отдельных регионов, финансирование научных исследований в образовании, стимулирование инновационного образовательного движения, контроль за качеством образования.

Чтобы проводить федеральную политику в сфере образования, подкреплять государственные гарантии доступности, бесплатности, обязательности среднего образования, субъекты Федерации вправе выделять субвенции местным бюджетам. А для этого они могут устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования и определять льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и педагогов (дополнительно к федеральным). Кроме того, на региональном уровне управления устанавливаются национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов.

Однако растущая дотационность субъектов Федерации приводит к тому, что фактически расширяются обязанности региональных органов власти, не подкрепленные соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Поэтому говорить о полноценной децентрализации управления образованием не приходится. По существу, снижается приоритетность развития образования на федеральном уровне. Аналогичная тенденция наблюдается и в некоторых субъектах Федерации, когда расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере образования не сопровождается адекватным увеличением субвенций со стороны субъектов, хотя далеко не все местные бюджеты слабее центрального. Вопрос в другом - в желании регионов поддерживать эти институты, в потребностях местного рынка. Очевидно, региональные бюджеты должны укрепляться. Соответственно и доля их в финансировании местных вузов должна возрасти.

В антикризисной программе правительства по стабилизации экономики и финансов намечалась передача в ведение субъектов Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда. Это означало, что школы, профтехучилища, колледжи и техникумы должны финансироваться из региональных бюджетов. Но Совет Федерации отрицательно отнесся (июнь 1998 г.) к намерениям правительства переложить на регионы финансовую ответственность за профессиональное образование.

Минобразования проработало эксперимент с выделением субвенций (целевых расходов) на образование отдельным территориям, которые должны подписать с министерством соответствующие соглашения. Суть эксперимента: прописывается некий минимальный бюджетный норматив, в рамках которого фиксируется, что местный бюджет должен обеспечить выдачу в срок зарплаты и стипендий, а также по минимуму - оплату учебников и ремонт зданий. Таким образом, как только регион получает трансферты, в местный департамент образования поступают деньги на его "минимум", прежде всего на зарплату.

Ввести на территории целевое использование трансферта можно только с согласия местной администрации. То, что главы некоторых регионов и городов решили пойти на эксперимент, - большое достижение, поскольку субъекты Федерации исконно отстаивают свое конституционное право бесконтрольно распоряжаться финансовой помощью. Впрочем, губернаторы получат немало и главное - решение проблем с учительскими забастовками. Число и точный список регионов - участников эксперимента уточняется. Уже готовы к нему несколько районов Самарской и Ленинградской областей, Татарстана, а также Екатеринбург, Тольятти, Саратов, Томск. Повсеместное внедрение субвенций по социальным расходам - задача не одного года.

Зону многоуровневого финансирования образовательных учреждений федерального подчинения можно расширить с помощью договоров с регионами и соучредительства. При сочетании многоканального и многоуровневого финансирования легче достичь эффективной финансовой поддержки этих учреждений.

Рост региональных затрат на образование, децентрализация управления им и его регионализация объективно ведут к тому, что в руках местной власти концентрируется все больше полномочий в данной сфере. Этот процесс закономерен и, более того, конституционно предопределен. Чтобы он был цивилизованным, его следует тщательно готовить и передавать на места функции по финансированию образовательных учреждений и управлению ими одновременно с правами собственности на эти учреждения.

Примерно 8-10% всех кредитов Мировой банк предоставляет разным странам на нужды образования. Чаще всего их берут развивающиеся страны. Россия долгое время не претендовала на такие кредиты. Затем ситуация изменилась. В частности, в январе 1998 г. правительство утвердило соглашение между Россией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования инновационного проекта развития образования.

В его рамках предусмотрено выделение России займа в размере 71 млн долларов. Из них 39,5 млн намечено предоставить российским вузам, в том числе 7,2 млн на платной, срочной и возвратной основе - эту часть займа должны погасить сами вузы (и еще примерно 5% - за обслуживание взятой суммы), а остальные 32,3 млн долларов - правительство из федерального бюджета. Деньги будут возвращаться в течение 15 лет. Субъектам Федерации опять же на платной, срочной и возвратной основе планируется направить 8 млн долларов для финансирования возобновляемого фонда кредитования учебного книгоиздания (погашаться и обслуживаться эта часть займа будет из их бюджетов), 23,5 млн долларов пойдут на развитие учебного книгоиздания для общеобразовательных учреждений (погашение - за счет федерального бюджета). Реализовывать проект поручено Национальному фонду подготовки кадров, а контролировать реализацию - Минфину и Министерству общего и профессионального образования.

По программе поддержки инноваций в высшем образовании деньги между вузами будут распределяться по трем приоритетным направлениям. Первое - развитие способности вузов давать в области общественных наук (экономика, социология, политология) образование, сопоставимое с тем, которое молодой человек может получить в ведущих университетах мира (на это выделяется 70% средств); отдельный вуз может получить до 3 млн долларов. Второе - совершенствование управления вузами (20% средств); величина гранта может достигать 300 тыс. долларов на несколько лет. Третье - поддержка академической и другой деятельности в сфере общественных наук (8%) - и не обязательно кафедр, институтов или факультетов. Претендовать на грант могут также несколько человек, решивших написать книгу или провести конференцию.