V. Гражданский контроль за военной деятельностью

    Гражданский контроль за военной деятельностью является новой и одной из трудных проблем, которую предстоит решать в ходе реформирования Российского государства и его институтов. В промышленно развитых странах понятие гражданского контроля в военной сфере недостаточно разработано. В различных странах контроль имеет свои варианты, осуществляется главным образом парламентами, то есть законодательными органами.

    Обычно парламентский контроль имеет диапазон от немедленного вмешательства и запрета (отмена военных поставок в другие государства, крупномасштабных учений, переброски войск или отдельных формирований в различные регионы страны и т.п.) до глубокого и всестороннего изучения возникших конкретных ситуаций (например, факта нападения на военное судно, пролета через системы ПВО воздушного средства и т.п.). Действуя таким образом убеждаются, что жесткий контроль в целом над военной сферой и, в частности, над всеми силовыми структурами, требует больших усилий и налаженного механизма его осуществления.

    Заметим, что функция гражданского контроля, особенно за разработкой и реализацией военной политики, вряд ли осуществима в полном объеме. Например, члены конгресса США узнали об участии своих вооруженных сил в операции "Буря в пустыне" на Ближнем Востоке только после ее начала. Это подтверждает и практика российского парламентского контроля за ходом военного строительства: безуспешные попытки реформирования ВС из-за отсутствия компетентной государственной поддержки, противоречивость политического поведения некоторых должностных лиц Вооруженных Сил, срыв конверсионной программы, перемещение воинских формирований за пределы РФ без соответствующего правового обеспечения и т.д.

    Наиболее эффективным гражданский контроль будет тогда, когда он осуществляется через соответствующие сферы военной организации: военно-экономическую, военно-техническую, военно-кадровую, военно-социальную, военно-финансовую.

    Военно-кадровая политика, методы ее формирования и реализации являются одной из прерогатив гражданского контроля за военным ведомством. Тем более, что на сегодняшний день отсутствует хотя бы в общем виде программа или стратегия развития кадрового потенциала ВС РФ.

    Потребности и интересы общества в гражданском контроле могут базироваться на следующих принципах: неукоснительное соблюдение международных и конституционных прав и свобод личности военнослужащего; федеральный контроль за комплектованием ВС и профессиональным развитием; поддержание оптимального численного состава ВС. Любое ограничение прав военнослужащих, обусловленное функциональным предназначением ВС, не может проводиться на субъективной а должно определяться строгими рамками федеральных законов.

    В настоящее время решение в военно-кадровых проблем, требует от федеральных органов власти, государственных и военных руководителей времени, опыта, огромных затрат и привлечения немалых сил. Среди них, на наш взгляд, можно выделить следующие.

    Во-первых, Вооруженные Силы РФ, ее кадровый состав переживают трудности, связанные с падением престижа воинской службы, понижением статуса военнослужащего в обществе, снижением интеллектуального потенциала кадрового корпуса армии и флота. Усложняются задачи по укреплению обороноспособности страны увеличивается служебная нагрузка на каждого военнослужащего. Но армия не имеет возможности отбирать наиболее пригодный для военной службы контингент. Рациональное распределение поступающего в ВС личного состава, по соответствующим должностям и специальностям, пожалуй, единственное, но не самое эффективное направление кадрового обеспечения армии и флота.

    Во-вторых, нынешний этап реформирования ВС сопровождается резкими кадровыми переменами, факторами коррупции и бюрократизма в среде военных чиновников, субъективного подхода к оценке профессионально-деловых качеств военнослужащих, увольнением из Вооруженных Сил офицеров, генералов, адмиралов, в том числе и талантливых. Все это свидетельствует о том, что устаревшие принципы номенклатурной кадровой политики продолжают действовать в новой Российской армии. Это приводит к социальной апатии, моральной растерянности, дисквалификации значительной части офицерских кадров, ослабляет их стремление связывать свое будущее с армией.

    В-третьих, сравнительно низкий уровень жизни большинства кадровых военнослужащих, жилищная проблема, неуверенность в завтрашнем дне вынуждают армию изыскивать дополнительные источники финансирования социально-экономических программ в интересах военнослужащих и их семей. Однако отсутствие необходимого опыта рыночных отношений, достаточного количества людей с творческой предприимчивостью, военно-экономическим мышлением, высокой правовой и управленческой культурой приводит к фактам грубого произвола, финансовым махинациям и другим злоупотреблениям должностных лиц.

    В-четвертых, в связи с сокращением бюджетных средств, выделяемых на оборону, низкой укомплектованностью частей и соединений сведена к минимуму боевая подготовка, практически перестали проводиться учения выше полковых, офицерский состав выполняет не свойственные ему обязанности, вынужденно подменяя собой сержантов и солдат, все это ведет к падению боеспособности, управляемости, дисциплины.

    В настоящее время практически утрачен гражданский контроль за кадровой ситуацией в Вооруженных Силах. Формирование Российской армии при отсутствии такого контроля создало дополнительные сложности в поддержании стабильных военно-государственных отношений. Так, по нашему мнению, произошел разрыв традиционных связей в системе "армия - общество". Очевидно противоречие между стремлением руководства МО РФ к поддержанию необходимого уровня боевой и мобилизационной готовности ВС и позицией ряда должностных лиц в правительственных структурах, для которых проблемы кадров военного ведомства - дело не первой важности.

    Без тесной связи с федеральными, региональными органами власти эти задачи армия решить не может.

    Видимо, потребуются меры правительственных органов страны, нацеленные на сохранение наиболее подготовленного кадрового корпуса ВС, создание реальной системы мотивации и условий для повышения профессионального мастерства военнослужащих.

    Офицерский состав не приемлет понижения своей роли в обществе, фактов недостаточного обеспечения войск необходимой боевой техникой, военным снаряжением, продовольствием. Многие кадровые военнослужащие откровенно заявляют, что не желают участвовать в сомнительных акциях по "усмирению" политизированной части россиян или своих собратьев на территориях бывших союзных республик.

    Руководство МО РФ, Главное правовое управление не смогли удержаться от соблазна даже в условиях сокращения ВС увеличить количество действующих генералов и адмиралов, чем вызвали волну критики в средствах массовой информации. Действительно, если в 1991 г. при численности армии около 4 млн. человек генералов и адмиралов было от 1939 до 1991 чел., то к маю 1994 г. при численности армии в 2 млн. человек их количество приблизилось к 2,5 тысячам. Даже в Советской Армии в 1990 г. генералитет состоял из меньшего числа высших офицеров. Только лишь для сравнения отметим, что к концу войны (к маю 1945 г.) в советских Вооруженных Силах было 12 маршалов Советского Союза, 2 адмирала Флота Советского Союза, 3 главных маршала, 11 маршалов родов войск, 13 генералов армии, 5586 генералов и адмиралов при численности войск 11 млн. 365 тыс. чел., т.е. 1 высший офицер на 2 023 военнослужащих (в настоящее время 1 генерал/адмирал на 800 военнослужащих).

    Гражданский контроль, как показывает военно-кадровая практика, не осуществить без создания механизма правового регулирования инициатив и действий со стороны должностных лиц государственных органов, общественных организаций, направленных на сферу деятельности военного руководства.

    В Российской Федерации в настоящее время функционируют субъекты, которые занимаются выработкой теоретических основ и практической реализацией военно-кадровой политики: Президент РФ, Совет Безопасности, Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Правительство РФ, Министерство обороны РФ. Главным субъектом гражданского контроля за всем ходом военного строительства, следовательно, и за военно-кадровой политикой является российский Парламент - Федеральное Собрание. Однако в этом вопросе сложилась неопределенная ситуация.

    Например, в соответствии со статьей 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится целый блок функций, направленных на военную сферу. Этот орган как верхняя палата Парламента утверждает указы Президента РФ о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения, решает возможности использования ВС РФ за пределами территории РФ и др. К кадровым полномочиям Совета Федерации относятся: отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и др. Согласно Конституции РФ (ст. 103) Государственной Думе принадлежат следующие кадровые функции: назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и решение вопроса о доверии к нему, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

    Однако не сложно заметить, что по Конституции военно-кадровая сфера и для Совета Федерации и для Государственной Думы остается закрытой сферой. Думается, именно это обстоятельство вызывает необходимость контроля со стороны государственных и общественных институтов за всеми кадровыми процессами, происходящими в высших звеньях управления военной организацией.

    Поскольку Вооруженные Силы РФ являются одним из важнейших институтов государства, следовательно, комплектование их кадровым составом должно осуществляться исключительно в соответствии с федеральной военно-кадровой политикой. Однако ряд общественно-политических объединений самой различной ориентации стремится реализовать через армию свои конъюнктурные интересы. Так, за последние год-полтора свыше десятка наиболее влиятельных в стране партий заявили открыто о своих кадровых программах, в том числе реализуемых и через структуры Вооруженных Сил, МВД, ФСК.

    Закономерно стремление общественности получать информацию о том, как функционирует механизм назначения на руководящие посты в армии, каковы гарантии продвижения по службе талантливых профессионалов или препятствия на пути карьеристов, людей с низкой социальной зрелостью, готовых и на неконституционные действия ради удовлетворения своих собственнических целей. Но поскольку в разгаре борьба политических элит, попытки установить свой контроль над силовыми структурами, то вполне понятно, что гражданский контроль преследует прежде всего цель оградить военных от участия в политической борьбе.

    Результативность современной военно-кадровой политики вряд ли будет без целенаправленного решения военно-социальных, социально-психологических, социально-бытовых вопросов в армии и на флоте. В конечном итоге гражданский контроль должен обеспечить поддержание устойчивого военно-профессионального самочувствия, уверенность каждого военнослужащего в справедливом решении кадровых вопросов как в процессе прохождения воинской службы, так и надежной социально-правовой защищенности после увольнения в запас. Опыт мирового и отечественного военного строительства свидетельствует, что по своей природе военная организация внутренне противоречива и имеет двойственный характер. С одной стороны, военнослужащие выполняют функции, которые вытекают из сущности и известного предназначения ВС (защита конституционного строя, общества, самих граждан от любого организованного насилия). Однако, с другой стороны, содержание этих функций не всегда совпадает с представлениями и ожиданиями общества, так как для их осуществления требуется платить налоги, посылать молодых людей выполнять воинские обязанности. Нередко первая сторона ведет к тому, что военная элита противопоставляет себя обществу, подчиняет свой самодовлеющий характер ведомственным, нередко корыстным интересам. Своевременно обнаружить и предупредить произвол и дискреционность военной элиты, организаций военнослужащих и призван гражданский контроль.

    В условиях сокращения ВС значительная часть высокообразованных, перспективных специалистов из числа офицеров, уволившихся в запас, не находит применения своим способностям и профессиональным знаниям в государственном секторе, многие вынуждены заниматься деятельностью, не требующей высокой квалификации. Такое неразумное отношение к кадровому потенциалу государства - роскошь, которую не может позволить себе даже самое преуспевающее в экономическом развитии государство. Гражданский контроль, думается, должен быть рассчитан не только на выявление подобных тенденций, но и на согласование долгосрочных программ по использованию в них бывших военнослужащих, обладающих творческим потенциалом.

    Необходимость гражданского контроля за процессами формирования и реализации военно-кадровой политики вызвана также группой противоречий. Рассмотрим некоторые из них.

    Противоречия между потребностями в контроле со стороны федеральных и социальных институтов за кадровыми процессами в ВС и отсутствием нужного понимания необходимости его постоянного осуществления среди значительной части представителей военного руководства.

    Противоречия между развитием демократических процессов в армейской и флотской среде и необходимостью укрепления единоначалия на правовой основе в условиях, когда оказались ослаблены или совсем перестали действовать прежние механизмы предупреждения негативных явлений в военно-кадровой практике, а также механизмы управления воинскими процессами, поддержания дисциплины и организованности в войсках.

    Противоречия между необходимостью гласности и открытости в реализации военно-кадровых программ, конкретных кадровых решений и недостаточной зрелостью и подготовленностью государственных и общественных институтов к такой форме деятельности. Например, судя по составу избранного в декабре 1993 г. парламента России и первым шагам его деятельности, сложно рассчитывать на компетентный контроль со стороны его представителей. Безусловно, формально-нормативный контроль обеспечить можно, но задача заключается в придании ему конструктивно-организующего, плодотворного начала.

    Противоречия между необходимостью сохранения профессионального ядра военных кадров и решением задач обновления и значительного сокращения офицерского корпуса.

    Для разрешения этих и других противоречий, на наш взгляд, следует искать рецепты в определении правильных целей и направлений гражданского контроля. Основные цели гражданского контроля в военно-кадровой сфере могут быть сформулированы следующим образом: обеспечить необходимые условия для наиболее полной реализации военно-профессионального и творческого потенциала каждого военнослужащего, прежде всего офицерского состава, как главной действующей силы армии и флота; поставить заслон на пути воздействия на кадровый корпус ВС с целью манипулирования его сознанием и поведением как со стороны государственных и военных структур, так и со стороны общественно-политических объединений, националистических, сепаратистских движений и фронтов; защитить общество от возможных антиконституционных действий со стороны авантюристически настроенных должностных лиц или групп военнослужащих, преследующих цели смены общественно-государственного устройства или дезорганизации функционирования органов государственной власти, управления, армии, посягательства на безопасность граждан и т.п.; обеспечить поддержание стабильных военно-государственных отношений посредством установления четкого взаимодействия военных руководителей с государственными и общественными учреждениями, отдельными гражданами, а также исключить дезинформацию общества относительно процессов, связанных с призывом на воинскую службу, ее прохождением, служебного перемещения должностных лиц, увольнением в запас военнослужащих и т.д.

    На наш взгляд, необходимо пересмотреть действующие принципы, на которых строится военно-кадровая политика. Настало время привести военно-кадровую теорию и практику в более строгое соответствие с экономическими, внутриполитическими, демографическими и национально-культурными реальностями развития общества. Должны уйти в прошлое традиции и разрушены стереотипы, связанные с преимущественно "потребительским" подходом к использованию кадрового потенциала армии и флота.

    Основные принципы военно-кадровой политики могут разрабатываться государственными и политическими деятелями, военными руководителями, учеными, специалистами, экспертами, обсуждаться соответствующими комитетами Федерального Собрания и выноситься на утверждение Совета Федерации или Государственной Думы. Предварительное обсуждение основных концептуальных положений военно-кадровой политики целесообразно проводить при активном участии общественности и широкой гласности.

    Таким образом, можно в общем виде сформулировать основные принципы военно-кадровой политики и направления ее реализации, что в первую очередь должно подлежать гражданскому контролю. Соблюдение презумпции полной благонадежности военнослужащих, их исходной равноправности независимо от политических симпатий и убеждений; уважение личности военнослужащего; соблюдение прав и свобод военнослужащих; профессионализм и компетентность; демократизация военно-кадровой политики, гласность и конкурсность при любых кадровых назначениях; равенство возможностей для профессионального и служебного роста. В целом, гражданский контроль должен вестись за формированием и воплощением военно-кадровой политики.

    Парламентский контроль в военно-кадровой сфере направлен на решение задач кадрового обеспечения боевой и мобилизационной готовности, возможности использования военно-кадрового потенциала и привлечения людских ресурсов, гарантирующие военную безопасность страны; на проверку эффективности расходования военного бюджета и служебно-функциональной деятельности высших должностных лиц МО РФ в объеме, не ограниченном законом; на проверку хода осуществления военной реформы, а также на контроль за действием механизма формирования кадровых структур функциональных и территориальных командований для управления войсками как на территории, так и за пределами РФ.

    В области комплектования и использования военно-кадрового потенциала контроль должен обеспечивать укомплектованность войск с учетом демографических факторов, возможностей прохождения службы по контракту, использования гражданского персонала и женщин на военной службе. Недопустимо использование ВС в интересах партий, общественных объединений, криминальных групп. Государственные структуры должны соблюдать гарантии по занятию офицерским составом воинских должностей в соответствии с полученной профессиональной квалификацией и результатами в служебной деятельности. При этом должен быть не только определен перечень должностей, занимаемых на конкурсной основе, но и проработан механизм, исключающий профанацию этой процедуры.

    Говоря об общественном контроле за военной деятельностью, следует определить его субъекты. Это могут быть общественные организации, демократические движения, общественно-политические объединения; трудовые коллективы, профессиональные союзы; научные организации и объединения; коллективы независимых средств массовой информации; межведомственные комиссии; независимые общественные экспертизы, армейские общественные институты и др.

    Высокий уровень политизации общества на современном этапе часто отрицательно сказывается на эффективности общественного контроля над армейскими делами. Армия, с одной стороны, сторонится общественности, не желая втягиваться в политическую борьбу, а с другой - многое теряет, замыкаясь на своих проблемах, и вновь подвергается критике. И все же время открытия "зон" критики проходит.

    Мировой опыт подсказывает целесообразность создания при военных академиях, военных училищах попечительских советов, в состав которых могли бы входить, скажем, представители учреждений РАН, профессорско-преподавательский состав образовательных учреждений РФ, СНГ, частные лица, назначаемые персонально Председателем Правительства РФ, а также лидерами российского Парламента. К функциям Совета, по опыту зарубежных стран, могут быть отнесены запрашивание у командования изучения информации о моральном состоянии, уровне военно-профессиональной подготовки и настроениях слушателей и курсантов военно-учебных заведений, участие в работе государственных экзаменационных комиссий, оценка методик преподавания, состояния учебно-материальной базы, изучение жилищно-бытовых условий и материального положения слушателей.

    Итоги работы в виде отчета в конце года могут направляться в парламентский комитет, правительственные структуры.

    В качестве практических мер установления гражданского контроля в военно-кадровой сфере целесообразно, на наш взгляд, сформировать при Парламенте РФ рабочую группу, объединив усилия специалистов от государственных, общественных и военных структур для разработки современной концепции военно-кадровой политики.

    Для обеспечения гражданского контроля необходимо создать правительственную межведомственную комиссию (группу) из ученых и практиков по контролю за реализацией военно-кадровых программ, а также рациональным использованием кадрового потенциала, продолжающего военную службу и высвобождаемого в связи с сокращением Вооруженных Сил. Военно-кадровая политика должна быть согласована с гражданскими ведомствами (федеральной службой и региональными службами занятости населения, предприятиями, биржами труда, ярмарками вакансий).

    Реализация этих и других мероприятий, проявление внимания к данной проблеме со стороны общества, гражданских институтов позволят поставить под надежный контроль общества всю сложную сферу военной политики и Вооруженные Силы РФ.