Cлучилось так, что буквально накануне парижского совещания "Конференция по человеческому измерению" государств-участников Хельсинкского процесса мне был дан на отзыв законопроект о свободе печати, написанный группой коллег по Институту государства и права. Взяв его с собой, я решил выяснить: как бы он был воспринят на родине парламентаризма? И обратился к главе делегации Великобритании Энтони Уильямсу.
          Через пару дней он вернул мне текст с письменными замечаниями и одним устным резюме. "Под влиянием вашего тезиса о партийном руководстве печатью, я бы внес в нашу Конституцию идею руководства со стороны Ее Величества, - сказал сэр Энтони, - Жаль, что в Англии Конституции нет…".
          Так я впервые соприкоснулся с примером зарубежной экспертизы. В последние годы общественная экспертиза занимала все более видное место в нашей правотворческой работе. Уместно напомнить, что на страницах журнала "Обозреватель-Observer" было начато обсуждение законопроекта о дипломатической службе - предшественника акта о государственной службе. Совершенно очевидно, что эта и иные формы участия общественности в нормотворческом процессе будут приобретать все большую актуальность.
          Именно поэтому, а также учитывая усиливающуюся "прозрачность" Государственной Думы, журнал обратился к В.Б.Исакову, который не только является крупнейшим теоретиком в этой области, но и связан с ней постоянно в своей практической деятельности.
          Публикуемый материал поможет читателю глубже понять суть и процедуру работы Государственной Думы и тем самым - занять активную гражданскую позицию.
          А это прямо вытекает из итогов недавно состоявшегося в Москве "Гражданского форума".

Необходимо заметить, что какой-то унифицированной схемы подготовки законопроектов нет и не может быть. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Одно дело - крупный кодифицированный нормативный акт, кодекс, другое - закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной-двух статей. Свои особенности имеют законопроекты о ратификации международных договоров, о федеральном бюджете. Тем не менее можно выделить некоторые общие черты, которые относятся ко всем законопроектам, независимо от их вида.

Законотворчество - процесс, находящийся под влиянием множества политических, экономических, правовых, демографических, идеологических и иных факторов. Выявить и проследить истоки идеи о необходимости разработки и принятия того или иного закона - далеко не простая задача. Эта идея может быть сформулирована в ранее принятых законах. На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом - наиболее простой и эффективный способ ее реализации. Но в законодательной деятельности существуют как стимулирующие, так и тормозящие факторы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции РФ и Гражданского кодекса, до сих пор не осуществлена в полной мере. А Земельный и Трудовой кодексы стали объектами жесткой общественной критики.

Идея принятия нового закона, пакета законов, поправок к действующему законодательству может содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока, может родиться в общественной дискуссии. Часто принятие законопроекта инициируется экономической или социальной потребностью.

Разумеется, существует разница между идеей "текущего" законопроекта, поправками к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. В последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, о концепции, лежащей в основе нормативного акта.

Если идею "текущего" нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов.

Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это правильная идея. Жизнь общества складывается из взаимодействия множества социальных интересов, и найти внутри сложной и достаточно разбалансированной системы безупречное нормативно-правовое решение - не простая задача.

Автору законотворческой идеи можно дать совет: сомневайся! Многократно проверяй свою идею, какой бы простой и внешне убедительной она ни казалось. Вынеси ее на обсуждение специалистов различных отраслей знаний, отдай ее на растерзание заведомым противникам - они скорее обнаружат уязвимые стороны замысла. Не огорчайся, если в ходе дискуссии обнаружится, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей. Надо разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы, но не торопиться засорять законодательство новыми юридическими конструкциями, полезность которых сомнительна. Серьезная и объективная проверка законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от бесполезной работы, а общество - от принятых, но не работающих нормативных актов.

Планирование законопроектных работ у нас в стране организовано не самым лучшим образом. Это связано с традиционной для России недооценкой роли закона и законотворчества в государственной жизни. Отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов РФ, что ведет к ослаблению единства правовой системы России, возникновению в ней многочисленных противоречий. Не до конца отработана техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ, которая зачастую верстается механическим объединением предложений депутатов Госдумы, Правительства, субъектов Российской Федерации. Принятая Думой Программа законопроектных работ на практике исполняется менее чем наполовину, наполняясь по ходу реализации новыми предложениями и незапланированными инициативами.

Но, к сожалению, сегодня недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными законодательными "экспромтами", формирование правовой базы затягивается, люди не видят результатов действия законов, на которые они вправе рассчитывать.

Следующий этап в разработке законопроекта - создание рабочей группы для превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст.

Наиболее продуктивных результатов добиваются те рабочие группы, в которых равноправно представлены и специалисты-предметники, и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. Когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, в содержании законопроекта появляется односторонность: либо превалирование производственно-технических подходов при отсутствии четкой юридической формы их реализации, либо излишне детальная разработанность юридических конструкций при слабости содержательной стороны законопроекта. Решение обнаруживается на пересечении "специально-предметного" и "специально-юридического" подходов.

Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных актов (Гражданского и Уголовного кодексов, Транспортного устава железных дорог и т.д.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от группы энтузиастов, глубоко знающих свой предмет, имеющих четкую профессиональную позицию, воспринимающих подготовку законопроекта не только как служебную обязанность, но и как свой гражданский долг.

Работа над текстом законопроекта - творческий участок законопроектной работы. Каких-либо общих правил и устоявшихся принципов здесь не существует.

Как правило, любой законотворческой идее предшествуют ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения о совершенствовании действующего законодательства.

Прототип, от которого исходят последующие законотворческие усилия, имеет принципиальное значение. Неплохой прием - пробная разработка двух или нескольких прототипов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный вариант.

Экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции РФ (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Конституционным Судом), международным договорам России, федеральным законам.

Законопроект должен пройти проверку с точки зрения соблюдения системности законодательства (что особенно важно для актов, вносящих изменения и дополнения в действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедурных "кругов", практически неисполнимых предписаний), отсутствия формально-логических противоречий.

Апробация проекта нормативного акта в подразделениях государственных органов - налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения и т.д. - распространенная практика. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может вызвать его реализация.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу является представление вместе с ним:

• пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
• перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
• финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
• заключения Правительства Российской Федерации.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и о порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым законом.

Пояснительная записка - сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Пояснительная записка - превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем - депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новшества, ответить на возможные вопросы оппонентов, "проагитировать" депутатов за принятие данного закона. Написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка - немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта.

Финансово-экономическое обоснование - сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации законопроекта, разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников ("затратных"), представление финансово-экономического обоснования обязательно.

Заключение Правительства Российской Федерации - сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции нацелено на то, чтобы ограничить принятие к рассмотрению Государственной Думой "затратных" инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. Внося законопроект в законодательный орган, его авторы должны четко представлять себе последствия его реализации и брать на себя публичную ответственность за эти последствия. Равным образом каждый законопроект должен получить объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам - негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности.

С момента внесения законопроекта в Государственную Думу работа над ним не заканчивается, напротив, начинается совершенно новая - внутрипарламентская стадия работы над законопроектом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и сопроводительные документы к нему направляются субъектом законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Он направляет законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и ответственный комитет Государственной Думы, который обязан проверить соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в двухнедельный срок представить законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы. Совет Государственной Думы включает законопроект в Программу законопроектных работ Государственной Думы, окончательно определяет ответственный комитет (обычно подтверждает решение Председателя Государственной Думы), назначает, если это необходимо, комитеты-соисполнители и определяет примерные сроки рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении определяется ответственным комитетом. Для подготовки законопроекта к слушанию комитетом может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа.

В необходимых случаях ответственный комитет вправе принять решение о направлении законопроекта на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется обычно в трех чтениях, если Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов, и они представили различные заключения, заслушиваются также содоклады комитетов, не согласных с позицией ответственного комитета.

Если законопроект внесен Президентом, Правительством, субъектом Российской Федерации, рассмотрение начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта.

При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума вправе принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний, отклонить законопроект, или принять закон в целом.

При внесении более двух законопроектов по одному вопросу, они рассматриваются одновременно. Государственная Дума решает, который из них принять за основу для дальнейшей работы.

Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Государственной Думы, который изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.

Доработанный законопроект представляется в Совет Госдумы для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.

В Государственной Думе первого созыва процедура второго чтения была существенно упрощена: на голосование ставились лишь те поправки, на которых настаивали депутаты. В Госдуме второго созыва к таблицам принятых и отклоненных поправок добавилась таблица поправок, по которым не принято решения. Процедура второго чтения приобрела современный вид.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Ставится на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении поправок. Так снимаются возражения депутатов по принятым и отклоненным поправкам. Персонально голосуется каждая из поправок, по которым не принято решения. Затем на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет, и если по итогам повторного голосования не набирается необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным.

Большинством голосов депутатов Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Но это бывает в случаях, когда в ходе второго чтения обнаруживаются дефекты концептуального характера, требующие существенной доработки законопроекта.

При третьем чтении уже не допускается внесение поправок, или возвращение к обсуждению законопроекта. Но возможны ситуации, когда какие-либо существенные возражения по нему появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.