ЭРОЗИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: причины и возможные последствия

Я.пляйс, доктор исторических наук, профессор

К чему идет новая Россия: к федерации, конфедерации или распаду Проблемы реформирования национально-государственного устройства заметно обострились в последние годы во многих частях нашей планеты. Особенно больших масштабов и высокой степени драматизма эти проблемы достигли на территории бывшего СССР, в бывшей Югославии, Северной Ирландии, на Ближнем Востоке, во многих странах Азии, Африки и даже в тех регионах мира, которые до недавнего времени считались стабильными и благополучными. Например, в Бельгии, где не угасают распри двух общин - фламандской и валлонской, в Великобритании и Испании, где соответственно шотландцы и каталонцы требуют большей самостоятельности и независимости от центральных властей, и в других странах.

Не подвергая сомнению важность процессов, происходящих в сфере национально-государственного строительства ни в одном из регионов мира, отмечу, что процессы, происходящие в республиках бывшего СССР и в нынешней России в особенности, имеют для нашей планеты неизмеримо большее значение. Хотя бы в силу того, что современная Россия - одна из самых больших обладательниц ядерного и другого оружия массового уничтожения. Нестабильность в государстве, неясность взаимоотношений между Центром и субъектами может негативно отразиться на всем, и в том числе на этой, чрезвычайно опасной, сфере.

Высокая актуальность проблемы реформирования национально-государственного устройства России прямо связана и с опасностью ее распада, который может повлечь за собой последствия более трагичные, чем при распаде СССР. Причины обострения проблемы реформирования российской государственности Проблема реформирования национально-государственного устройства России встала сразу же после распада СССР. Но в последние месяцы она приобрела особую и, я бы даже сказал, чрезвычайную актуальность. Это объясняется:

Во-первых, резко возросшим в конце 80-х - начале 90-х годов стремлением автономных национальных образований к повышению своего статуса, значительному расширению своих прав и полномочий, особенно в части распоряжения природными, материальными и финансовыми ресурсами своих территории. Иными словами, борьба за экономический (включая финансовый) суверенитет вышла на передний план и перевешивает сейчас все остальные аспекты борьбы. Прежний статус автономии, как считают национальные элиты, сегодня уже недостаточен для всестороннего социально-экономического развития этих образований.

В полной мере такая линия проявилась сразу же после распада СССР, суверенизации союзных республик и последовавшей вскоре после этого разработки и принятия нового Федеративного договора в России. Однако и до осени 1991 г. было ясно, что глубокий кризис назрел не только в отношениях между Москвой и союзными республиками, но и между Москвой и национальными автономиями. Вслед за союзными республиками они также принимали декларации о государственном суверенитете. Если, например, в РСФСР такой документ был принят 12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов республики, то в Башкирской АССР он был подписан уже 11 октября 1990 г., т.е. спустя всего лишь четыре месяца.

Подписанный 31 марта 1992 г. всеми автономными образованиями, кроме Татарстана и Чечни (Башкортостан подписал документ с приложением), Федеративный договор закрепил еще большую неравноправность (по сравнению с советским периодом российской истории) субъектов Федерации, не являвшихся национальными автономиями, и послужил дополнительным толчком в борьбе за уравнение своих прав. Стремление национальных автономий к повышению своего статуса сопровождалось настойчивыми усилиями компактно проживающих среди других народов (особенно в национальных автономиях) этнических групп добиться для себя национально-культурной автономии.

Во-вторых, подписанием договора и соглашений между Центром и субъектами, не представляющими собой национальные образования. Начало им было положено подписанием в декабре 1995 г. соглашений между федеральными властями и властями Свердловской области, а также подписанием 12 января 1996 г. Большого договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области.1

В течение последующих месяцев 1996 г. процесс развивался достаточно быстро (если не слишком быстро). Непосредственно перед выборами Президента России был подписан договор с Нижегородской областью (8 июня) и Ростовской (11 июня). Во время визита Б.Ельцина в Санкт-Петербург 13 июня был подписан договор и с этим субъектом РФ. В результате по состоянию на конец июня 1996 г. таких документов насчитывалось уже 17. И еще около 10 находилось в работе. Если учитывать и договоры с национальными автономиями, то на конец октября уже 26 субъектов РФ регулировало свои отношения с Центром на основе индивидуальных договоров.

Ситуация, как показывает практика последних месяцев, развивается не только вширь, но и вглубь. Выражается это, в частности, в том, что острые конфликты то и дело вспыхивают не только между Центром и субъектами, но и внутри самих субъектов РФ. Яркой иллюстрацией к сказанному служит конфликт между Тюменской областью и входящими в ее состав Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами, о котором немало говорилось и писалось в наших С МИ. Весьма показательно и то, что перед этим конфликтом по существу спасовал даже Конституционный Суд РФ, переадресовав его решение Совету федерации.

В-третьих, быстро развивающейся законотворческой практикой регионов, чреватой, как убеждает анализ, созданием местных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Такая практика не только разрушает единое конституционное поле России, но и экономическое, социальное и даже культурное. По мнению председателя подкомитета Госдумы по организации системы государственной власти в России А.Аринина, из 22 договоров о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации, заключенных на конец сентября 1996 г., 5 прямо противоречат Конституции РФ. Наглядный пример - Конституция Республики Башкортостан, в которой открыто говорится о том, что республика является субъектом международного права, т.е. полностью независимым государством.

В-четвертых, отсутствием конституционных законодательных рамок, в пределах которых, не нарушая федеральное законодательство, мог бы развиваться нормотворческий процесс в регионах, а также отсутствием механизма контроля за региональным законодательством, а также механизма санкций за нарушение субъектами РФ федерального законодательства. В подтверждение сказанному сошлюсь на то, что с 1992 г. и по начало 1996 г. Федеральное Собрание РФ не приняло ни одного закона, который бы регулировал национальные и федеративные отношения.

Хотя Президент Б.Ельцин своим указом от 12 марта 1996 г. утвердил "Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации", этого документа явно недостаточно, чтобы ввести процесс в конституционное русло. Что и подтверждается практикой. Без особого труда находя лазейки и слабости в неокрепшем федеральном законодательстве, включая и упомянутое Положение, субъекты по-прежнему стремятся "натянуть одеяло на себя" в ущерб общегосударственным интересам.

В-пятых, активным развитием разносторонних договорных связей не только между регионами, что, безусловно, имеет положительное значение, но и между регионами и странами ближнего и дальнего зарубежья,' что оценивается аналитиками не столь однозначно. Главным образом потому, что эти действия, как правило, не согласуются с общегосударственными интересами и осуществляются недостаточно профессионально.

Кроме названных причин есть еще одна, может быть, самая главная, но скрытая от глаз и ушей мировой общественности. Она состоит в стремлении местных властей и особенно национальных элит подвести под свою политическую власть материальную базу, для чего необходимы финансовые и природные ресурсы. Раздел материальных богатств и денег - вот та главная скрытая пружина, которая движет суверенизацией.

Практика и теория реформирования государственности России
Судя по степени внимания к проблеме переустройства государственности, правящие силы новой России вполне осознают сегодня огромную важность этой проблемы и объективную необходимость реформирования государства. В подтверждение такого вывода сошлюсь прежде всего на те конкретные практические действия, которые были предприняты российскими властями за прошедшие после распада СССР годы в этой сфере, а также на те документы, которые были ими приняты в последнее время.

Их можно условно разделить на несколько этапов. Первый начался сразу же после 12 июня 1990 г., т.е. после принятия Первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете России. Не без поддержки российских властей в Москве процесс суверенизации перекинулся в регионы, первоначально на автономные республики. С удовлетворением восприняв призыв "Берите столько суверенитета, сколько сумеете переварить", следуя примеру новых российских лидеров, автономные республики одна за другой потребовали от союзных властей уравнять их в правах с союзными республиками, и это нашло отражение в проекте нового союзного договора о создании "Союза Советских Суверенных Республик", представленного на рассмотрение республикам 23 ноября 1990 г. и вынесенного на следующий день на всенародное обсуждение.

Первый этап практических действий длился, с моей точки зрения, до 31 марта 1992 г., когда уже в принципиально новых исторических условиях, т.е. в условиях распада единого государства, был подписан Федеративный договор, работа над которым продолжалась более полутора лет. По замыслу властей, этот документ должен был закрепить разграничение полномочий между федеральными органами и субъектами РФ - республиками, краями, автономными округами и областями. Выступая на церемонии подписания договора, Б.Ельцин отметил: "В критический момент, который переживает сейчас Россия, нам хватило сил, мудрости и ответственности, чтобы всем вместе отвести угрозу распада, которая нависла над нашей Россией. Сегодня мы можем сказать нашим согражданам, народам, которые столетиями живут вместе, всему мировому сообществу: единая Россия была, есть и будет. Ход отечественной истории не прервется".4 Свои подписи под договором поставили Президент РФ Б.Н.Ельцин, Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов, президенты или председатели верховных советов 18 республик, главы их исполнительной власти, а также руководители краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга, автономий. Не подписали договор, как уже отмечалось выше, лишь Татарстан и Чечня.5

Действия последних поставили перед Кремлем непростой вопрос: что делать, чтобы не допустить их выхода из состава России? Начался поиск ФОРМУЛЫ СОГЛАСИЯ И МИРА, который применительно к Татарстану закончился 15 февраля 1994 г. подписанием Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти. Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан". Выступая на церемонии подписания этого документа, Б.Ельцин подчеркнул, что договоры такого типа являются, по своей сути, единственной конституционной возможностью цивилизованно, без выкручивания рук, снятия противоречий между Конституцией РФ и республиканскими конституциями."

В соответствии с договором Татарстан получил не только право устанавливать и поддерживать отношения и заключать договоры со всеми субъектами РФ (п. 10, ст. II), но и участвовать в международных отношениях, устанавливать отношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам РФ, участвовать в деятельности соответствующих международных организаций (п. 11, ст. II), а также самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность (п. 13, ст. II).7

Столь широкие полномочия, полученные одной из автономных республик, по существу перечеркнули Федеративный договор от 31 марта 1992 г., ободряюще подействовали на всех тех, кто стремился к расширению своего суверенитета. Речь идет не только о Чечне, но и о других автономных образованиях. Поэтому можно обоснованно говорить о том, что после 15 февраля 1994 г. в практических действиях федеральных властей начинается новый этап реформирования государственного устройства, оказавшийся, как показали дальнейшие события, намного сложнее, драматичнее и трагичнее двух предыдущих. Апогеем этого этапа, длящегося до сих пор, стала чеченская война.

Урегулирование отношений с этой непокорной республикой превратилось для Кремля в очень трудно разрешимую задачу. Дело осложняется и тем, что пересмотра своих отношений с Центром настойчиво требуют многие субъекты Российской Федерации. Найти новую формулу согласия и мира в этих условиях представляется делом весьма проблематичным.

Несколько иначе, чем в практической сфере, развивались события в теоретической и нормотворческой области. В последние годы и особенно в 1996 г. появилось немало документов нормотворческого характера, исходящих от высших инстанций исполнительной и представительной властей, призванных наладить взаимоотношения между Центром и регионами. Назову лишь некоторые из них.

Упоминания заслуживает прежде всего ежегодное Послание Президента России Федеральному Собранию РФ, направленное в его адрес 23 февраля 1996 г. и названное "О действенности государственной власти в России". Первая глава этого документа специально посвящена проблеме обеспечения суверенитета, независимости и целостности РФ. В одном из разделов этой главы (раздел 1.2), дана оценка нынешнего состояния российского федерализма и местного самоуправления.

Не вдаваясь глубоко в анализ содержания этого раздела, замечу лишь, что в нем есть как такие положения, которые не вызывают сомнений и возражений (к примеру те, которые обосновывают закономерность федеративного устройства для России), так и те, которые вызывают вопросы и несогласие. Заявления типа "федерализм в России набирает силу, и уже в прошлом году стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма", как показала практика, оказались чересчур оптимистичными.

Наряду с ежегодным Посланием Президента РФ в первой половине 1996 г. были обнародованы и другие документы. Среди них выделяются следующие: "Основные положения региональной политики в Российской Федерации", утвержденные Указом Б.Ельцина от 3 июня 1996 г.9, и "Концепция государственной национальной политики Российской Федерации", одобренная Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. и утвержденная Президентом России 15 июня 1996 г.10 Обращает на себя внимание и Федеральный закон "О национально-культурной автономии", принятый Государственной Думой 22 мая 1996 г. и одобренный Советом Федерации 5 июня того же года.11

Как официальные документы, так и комментарии и суждения различных политиков в целом оправдывают и поддерживают проводимую нынешними правящими силами политику реформирования государственного устройства России. Критические заявления, подобные тем, которые уже неоднократно высказывал председатель Совета Федерации Егор Строев, звучат крайне редко. Особенно из уст государственных мужей.

Что же пытается внушить Строев? Весьма критически оценивая практику заключения особых договоров между Россией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий, Строев исходит из того, что "сама постановка вопроса неправомерна: все наши республики, края, области и автономии - одна страна, а потому, как можно говорить, что Россия заключает договор со своим субъектом, будто это разные государства. Подобная позиция усилит раскол. Неужели со всеми 89 субъектами будут установлены договорные отношения? Если так, то Федерация может превратиться в Конфедерацию. Но не к этому мы стремимся в своем развитии..." Резко критикуя также тезис "губернизации" России, Строев предлагает искать выход из сложившейся ситуации не в вертикальных, а в горизонтальных связях между регионами. "Сетевая система - выход из нынешнего тупика", - считает он.

Тему реформирования российской государственности Е.Строев развивал и в других своих выступлениях. В частности, на "круглом столе", организованном в Совете Федерации 4 июня 1996 г., подписание 14 договоров13 между Центром и регионами и разработка еще 13, по мнению Строева, позволяет говорить о России как о конституционно-договорной Федерации. Один-два таких договора, заключенных в порядке эксперимента, вполне можно оправдать, отметил далее Строев, "но массовость в этом деле приводит к стихии, которая в состоянии захлестнуть страну и нарушить естественный ход ее развития". Примечательно и в некотором роде даже удивительно, что с этим заявлением согласились два основных докладчика на этом "круглом столе": первый заместитель министра по делам национальностей и региональной политике А.Черненко и руководитель Центра федеративных отношений РАН С.Валентей. Критикуя практику договорных отношений, докладчики обращали особое внимание на массу нарушений действующей Конституции субъектами РФ.14

Сказанное означает, что отношение к той политической практике, которую проводят нынешние правящие силы, весьма неоднозначное, порой прямо противоположное даже в руководящих эшелонах.

Подводя итог под сказанным об отношении федеральных властей и политиков России к проблеме ее будущей государственности, следует сказать, что суть его заключена, во-первых, в подписании договоров и соглашений между Центром и субъектами (как национальными автономиями, так и не являющимися таковыми) о разграничении полномочий и предметов ведения и, во-вторых, в том, чтобы обеспечить России лидирующую роль в интеграционных процессах в СНГ. Но еще раз замечу, что отношение государственных деятелей к проблеме реформирования российской государственности не только противоречивое, но и нередко диаметрально противоположное. Если таким является отношение государственных мужей, то что говорить о других деятелях и политических силах. Между ними, как показывает анализ, и вовсе нет точек соприкосновения, что весьма затрудняет поиск столь необходимого в этой сфере единодушия.

Проведенный анализ показывает также, что как федеральные власти, так и отдельные политические силы и фигуры явно игнорируют тот исторический опыт, который накопился в сфере российской государственности и который довлеет над сегодняшней ситуацией. Если этот опыт игнорировать, можно совершить немало непоправимых ошибок. Напомню кратко его суть.

Из истории российской государственности Процессы формирования территории и государственности Российской империи заняли, как известно, немало времени. Несколько веков. Несмотря на явную взаимосвязь и взаимовлияние этих процессов, между ними было немало и существенных различий.

В результате исторического развития в России сложилось самодержавное абсолютистское государство с сильной властью центра и зачаточными формами представительной власти, особенно на общегосударственном уровне. Но это - с одной стороны. С другой же стороны, в России сформировалась достаточно гибкая, по существу компромиссная государственная структура взаимоотношений между центральной властью и различными по своему характеру регионами, прежде всего различными в этноконфессиональном отношении. В этой связи достаточно вспомнить о взаимоотношениях центра с Польшей, Финляндией, прибалтийскими княжествами и герцогствами и другими регионами, в том числе восточными (если вести речь о нашей истории до 1917 г.), или о содержании межнациональных отношений в советское время. Кроме этой черты в процессе исторического развития российской государственности сформировались и другие черты.

1. Самодержавный, авторитарный характер власти, заметно усиливавшийся несколько раз и прежде всего в такие моменты нашей истории, как принятие христианства, создание единого централизованного государства, победа над монголо-татарским игом, превращение в империю, создание советского государства.
2. Господство авторитарной власти, издавна опиравшейся на систему сословных прав и привилегий, неизбежно вело к слабости представительной власти в России. Ни зачатки прямой демократии в виде Новгородского вече, ни Земские соборы, ни земства, возникшие в годы реформ Александра II, ни государственные думы не привели к утверждению демократических начал в российской государственной и общественной жизни. В результате в начале 90-х годов XX в. Россия обладает крайне скудным опытом и прямой, и представительной демократии.

Наиболее показательным примером в этом отношении служит, на мой взгляд, ситуация в России после двух революций 1917 г., когда национально-освободительное движение достигло своего апогея и проблема национального суверенитета стояла, пожалуй, еще острее, чем в наши дни. Эта острота, объективно говоря, и была той главной причиной, которая вынудила В.И.Ленина и его соратников отступить от своей стержневой идеи унитарного государства в пользу федеративного с элементами конфедеративного (право наций на самоопределение вплоть до отделения, зафиксированное во всех советских конституциях и сработавшее как детонатор в конце 80-х-начале 90-х годов). И центробежные и центростремительные тенденции того периода нашей истории связаны не только с практикой царизма в области межнациональных отношений в последние десятилетия XIX и первые десятилетия XX в., но и с идеологией и практикой большевизма.

Не помню (поскольку это отразилось на сегодняшней ситуации), что национальная политика большевиков была направлена, с одной стороны, на декларирование и даже, можно считать, хотя и с определенными оговорками, на фактическое обеспечение равноправия больших и малых народов, на одинаковое право народов в области создания своей национальной государственности, а с другой - на образование, по сути, унитарного государства, которое служило бы мощным средством классовой борьбы пролетариата, а точнее говоря, коммунистической партии: за преобразование мира в социалистическом духе.

Два в общем-то весьма противоречивых подхода к решению вопроса национально-государственного устройства пронизывали и программные документы большевистской партии, например, программу РКП (б) 1919 г. Именно в соответствии с ними осуществлялось национально-государственное строительство и в Советской России и в СССР. Новизна СССР как государственной формы заключалась прежде всего в том, что в отличие от Российской империи Советский Союз состоял не только из административных территорий, но и национальных, имевших свою государственность. Но несмотря на наличие практически всех внешних атрибутов государственности, суверенность союзных и автономных республик в СССР была весьма ограничена.

Тем не менее, оставаясь на почве объективности, нельзя не признать, что национально-территориальное устройство, как одна из главных основ советской государственности, было хотя и вынужденным, но важным шагом вперед и носило, на мой взгляд, в целом прогрессивный характер. Этот шаг дал многим народам надежду -на самосохранение и развитие. Поэтому можно считать, что то решение национально-государственного вопроса, которое предложили большевики, было в целом адекватно историческим условиям, интересам и потребностям народов, стремившихся к большей самостоятельности.

Однако историческая практика далеко отошла от теории. Надежды народов не вполне оправдались и главной причиной тому была конкретная сталинская и послесталинская практика национальной политики в СССР. Она оказалась далекой От идеала и послужила, я уверен, одной из основных причин распада Советского Союза. Остается еще один вопрос: можно ли использовать подход и опыт большевиков сегодня? Думаю, что в целом он устарел. Главным образом потому, что уровень социально-экономического развития и национального самосознания народов, населяющих Россию сегодня, иной, чем в 20-е или 50-е годы. Из чего вытекает, что чисто федеративные отношения уже не удовлетворяют народы РФ. Тот минимум, который их может удовлетворить - федерация с элементами конфедерации. Если же говорить о максимуме, то это - конфедерация. Хотя оптимальной формой государственности для России, как с точки зрения внутренних, так и внешнеполитических потребностей, является конституционно-договорная федерация, надо быть готовым и к тому, что в результате нынешних процессов у нас де-факто сложится конфедерация.

Но поскольку в условиях России конфедерация безусловно откроет путь к распаду страны, такое развитие событий следует, на мой взгляд, предотвратить.

Необходимо предпринять следующие шаги:

1. Приостановить практику подписания договоров и соглашений с теми субъектами РФ, которые не представляют собой национальные автономии. Пора подытожить то, что уже было сделано в этой области, и, только убедившись в верности избранного пути, двигаться дальше.
2. Дальнейшее продвижение в прежнем направлении осуществлять лишь при наличии пакета федеральных законов, закрепляющих цели и принципы и определяющих рамки федеративных и межнациональных отношений в РФ. Разработка и принятие таких законов должны стать приоритетом № 1 Федерального Собрания, Президента и Правительства России.
3. При разработке таких законопроектов следует, с моей точки зрения, исходить прежде всего из того, что русская нация выступила как единое целое и как таковая в лице центральных властей строит свои взаимоотношения с национальными автономиями - республиками, областями и округами - на договорной основе.

   Что же касается взаимоотношений федеральных властей с властями краев, областей и городов федерального значения, то они, как мне представляется, должны строиться как отношения целого со своими частями.

   При таком подходе в РФ сложится лишь два уровня взаимоотношений: 1-й уровень - федеративные отношения с ясно выраженными элементами конфедерации, т.е. конституционно-договорные отношения; 2-й уровень - отношения целого со своими частями. И отношения первого уровня, и отношения второго должны строиться в соответствии с законодательством.

   Все административные единицы РФ вправе развивать между собой горизонтальные связи на основе соглашений. Однако внешнеполитические связи с дальним и ближним зарубежьем являются прерогативой центральных властей. Восстановление дружественного окружения России, если не в виде Конфедеративного союза евразийских государств, что более всего соответствовало бы историческому прошлому, современному уровню и объективным потребностям государств СНГ, то хотя бы в виде объединения типа Европейского союза, является важнейшим приоритетом.

   Неэффективность СНГ уже настолько очевидна, что продолжение этого "исторического эксперимента" теряет всякий смысл.