ЗАКОН о местном самоуправлении: плюсы и минусы

В.РЫКУНОВ, кандидат юридических наук

12 августа 1995 г. Государственная Дума приняла Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако еще до принятия закона, при проведении широкого обсуждения проблемы самоуправления, многим, прежде всего специалистам, стало ясно: больших надежд на то, что данный закон сыграет свою историческую роль в развитии России, нет. Такой вывод можно было сделать на основании анализа выступлений в ходе обсуждения проблемы самоуправления. Большинство депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, руководителей администрации различного уровня придерживались, можно сказать, бюрократического подхода к самоуправлению.

Ни в коем случае не следует воспринимать этот подход как крайне негативный. Это традиционный взгляд, в соответствии с которым самоуправление рассматривается в качестве формы управления. Данный подход является официальным в ряде государств.

Объективности ради следует отметить, что в ходе обсуждения проблемы самоуправления все же раздавались редкие голоса с призывом перевернуть пирамиду власти, отдав приоритет именно местному самоуправлению по отношению к высшим органам власти и управления. Однако такие выступления оказались единичными, и к ним фактически не прислушались.

Самоуправление, в отличие от традиционной формы организации общества, характеризуется гибкостью, оперативным реагированием на все изменения, происходящие в социальных отношениях, так как в нем может принимать участие по мере своих способностей и желания каждый самодеятельный член общества. Приближение человека к делам общества может достигаться дальнейшим развитием конкретных видов самоуправления. Важными элементами механизма самоуправления следует рассматривать такие его виды, как территориальное, национальное, производственно-экономическое.

Мы традиционно привыкли перенимать все новое у Запада. Поэтому неудивительно, что одним из основных в Законе Российской Федерации о самоуправлении оказалось понятие "муниципальное образование".

Не лучше ли обратиться за советом к собственной, российской истории. Вот что пишет об управлении обществом у древних славян Н.М.Карамзин. "Сей народ, подобно всем иным" в начале гражданского бытия своего не знал выгод, правления благоустроенного, не терпел ни властелинов, ни рабов в земле: своей и думал, что свобода дикая неограниченная есть главное добро человека. Хозяин господствовав в доме: отец над детьми, муж над женою, брат над сестрами; всякий строил себе хижину особенную, в некотором отдалении от прочих, чтобы жить спокойнее и безопаснее. Лес, ручей, поле составляли его область, в которую страшились зайти слабые и невооруженные. Каждое семейство было маленькою, независимою республикою; но общие древние обычаи служили между ними некоторою гражданскою связию. В случаях важных единоплеменные сходились вместе советоваться о благе народном, уважая приговор старцев, сих живых книг опытности и благоразумия для народов диких; вместе также предпринимали воинские походы, избирали вождей, хотя любя своевольство и боясь всякого принуждения, весьма ограничивали власть их и часто не повиновались им в самых битвах. Совершив общее дело и возвратясь домой, всякий опять считал себя большим и главою в своей хижине"*.

Таким образом, самоуправление как форма организации общества естественно вытекало из быта и характера древних славян. Образцом самоуправления более позднего периода истории Руси является Новгородская республика, где, как и в некоторых других городах Древней Руси, высшим органом власти являлось Вече - народное собрание. Такая форма организации обеспечивала всенародное принятие всех важных решений.

На наш взгляд, именно эта идея не заложена в законе. Статьи 4 и 5 главы I, перечисляющие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, до такой степени регулируют местное самоуправление, что фактически перечеркивают надежда! граждан России на отход от традиционного диктата Центра. Эти статьи наделяют органы власти такими широкими полномочиями в области самоуправления, что самоуправляющимся звеньям общества остаются в основном исполнительские функции по распоряжению местной собственностью.

В статье 6 этой же главы, раскрывающей предметы ведения местного самоуправления, имеется явная неточность. Данная статья относит к предметам ведения местного самоуправления "отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления". Полномочия не могут являться предметом ведения. Авторы, по-видимому, хотели отнести к предметам ведения местного самоуправления реализацию отдельных государственных полномочий.

Наибольший интерес вызывает статья 10 "Ассоциация и союзы муниципальных образований". Авторы закона интуитивно подошли к созданию системы самоуправляющихся звеньев, пронизывающей общество снизу доверху. И только отсутствие объективного подхода к сущности и содержанию самоуправления как формы организации общества не позволило раскрыть эту систему.

Посмотрим теперь на главу III "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления". Данная глава подводит законодательную базу под значительное увеличение слоя чиновников. Между тем самоуправление как форма организации общества должно представлять собой саморазвивающуюся систему.

Конечно, было бы наивным полагать, что самоуправление может осуществляться автоматически, без рабочего аппарата. Однако по сравнению с государственным аппарат самоуправления должен иметь как количественные, так и качественные отличия. В количественном отношении аппарат самоуправления будет несравнимо меньше государственного. Это объясняется прежде всего тем, что бюрократический аппарат современного государства формируется и функционирует практически независимо от людей, составляющих отдельные ячейки и общество в целом. В отличие от государства при самоуправлении формирование и контроль за функционированием аппарата являются прерогативой именно общества и его отдельных элементов. Таким образом, отдельный человек и общество в целом смогут обезопасить себя от бюрократии.

Территориальное или местное самоуправление - основной и универсальный элемент системы, главным предназначением которого является обеспечение такой организации жизнедеятельности общества, когда власть осуществляется снизу, а центральные структуры, формируемые по решению именно местных самоуправляющихся звеньев общества (самоуправляющихся территорий), выполняют исключительно координационные функции.

Это означает, что именно первичные (местные) звенья самоуправления должны определять форму и характер ассоциации, а также количество уровней структуры власти и ее механизм, включающий конкретные формы участия населения в ее осуществлении. Большинство вопросов жизни территорий целесообразно решать на местах, что обеспечит действительную власть народа.

Национальное самоуправление представляет собой форму выражения национального суверенитета, который ни в коем случае нельзя смешивать с государственным суверенитетом. Национальное самоуправление может обеспечить суверенитет любой нации (народа) независимо от числа населения и площади территории проживания. Национальное самоуправление может строиться в местах компактного проживания любого народа вне зависимости от того, на территории какого субъекта Российской Федерации эти места находятся.

Одновременно с учреждением первичного национального звена самоуправления в силу вступают правила функционирования местного самоуправления. Таким образом, осуществляется не просто взаимосвязь двух видов самоуправления, а их взаимопроникновение. В таком многонациональном обществе, как российское, этот вид самоуправления в значительной мере влияет на его территориальную структуру.

Производственно-экономическое самоуправление - особый вид самоуправления, регулирующий социальные отношения в материальной сфере. Самоуправление может принимать самые разнообразные формы, которые зависят от характера, объема производственного, транспортного, коммерческого и иного предприятия, на котором оно реализуется. Но при всем разнообразии форм одно обязательно должно быть общее - управление осуществляется народом (в данном случае сотрудниками предприятия, объединения, фирмы, института и т.п.). Производственно-экономическое самоуправление должно органично входить в систему самоуправления общества.

Несмотря на целый ряд недостатков в содержании закона, сам факт его принятия следует оценить положительно, так как в нем закреплено законодательно народовластие хотя бы на местном уровне.

* Карамзин Н.М. История Государства Российского. Т. 1. С. 45.