К числу наиболее важных и острых правительство Российской империи относило вопрос об управлении национальными окраинами. В ряду таковых особое место занимал Кавказ, имевший важное стратегическое значение и отличавшийся сложным расселением более чем ста национальностей. Население данного региона находилось на различных уровнях социального, экономического и культурного развития. В некоторых местностях преобладало натуральное хозяйство.

Национальная политика России на Северном Кавказе в дореволюционное время была противоречивой, но следует отметить, что с точки зрения стратегических интересов государства - довольно эффективной. Осмысление ее позитивного и негативного опыта представляет несомненный интерес для современности. С одной стороны, это позволяет использовать позитивные наработки и избежать ошибок прошлого. С другой - учитывать то, что в общественной психологии народов Северного Кавказа исторически сложились определенные стереотипы, установки, представления о российской власти, которые и через века дают о себе знать.

Существенную роль в управлении Российской империи Кавказом в XVII- XIX вв. сыграл институт наместников. Но его изучение затруднено. В современной литературе практически нет аналитических работ, посвященных изучению деятельности русской администрации на Северном Кавказе, а о работе наместников в том регионе нет ни одной статьи.

Первоначально в Древней Руси в XII в. наместниками назывались должностные лица, возглавлявшие местное самоуправление (в том числе ведавшие судом, оборотом пошлин и т.д.). Наместники назначались великими и удельными князьями. Они имели персонал и военные дружины. За службу вознаграждались правом "кормлений", т.е. правом жить за счет податей, взимаемых на местах. В 1555-1556 гг. наместники были упразднены.

В последствии с введением института губернаторов устанавливается должность генерал-губернатора. До губернской реформы 1775 г. она носила почетный характер, ничем не отличаясь от губернаторской. С введением "учреждения для управления губернии" (1775 г.) назначался генерал-губернатор, или "государев наместник". Эта должность введена в связи с усилением централизованной власти. Наместник (генерал-губернатор) возглавлял управление одной или нескольких губерний, которые составляли наместничество.

В ряде случаев генерал-губернатор являлся командующим войсками военного округа. На этот пост обычно назначались генералы, пользующиеся особым доверием монарха. Губернская реформа 1775 г. предоставляла генерал-губернатору чрезвычайные полномочия, так как он имел статус представителя "высшей политической власти в местности". Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников, ввиду чего они сами себе были "законом" и управляли регионом, как им заблагорассудится. Эта должность признавалась пригодной только для некоторых территорий империи.

Первые наместники на Кавказе

Наместничество и наместники на Кавказе появились со времени его вхождения в состав России и проведения там административных преобразований. Указом Екатерины II от 5 мая 1785г. было образовано Кавказское наместничество. Оно включало две области: Кавказскую и Астраханскую. В первую входили уезды: Екатериноградский, Кизлярский, Моздокский, Георгиевский, Александровский и Ставропольский. Административный центр - Екатериноград.

Во вторую: Астраханский, Красноярский, Енотаевский и Черноярский, отчисленный от Саратовского наместничества. Первым наместником (к Кавказу термин "генерал-губернатор" обычно не применялся) был назначен генерал-поручик князь П.С. Потемкин-Таврический. Он был ответствен лишь перед Екатериной II и наделялся чрезвычайными полномочиями и правом общего надзора над всем местным аппаратом управления и суда.

18 января 1786 г. состоялось торжественное открытие наместничества. На него в Екатериноград были приглашены все кубанские мурзы, кабардинские и кумыкские владельцы как подданные России. Собралось до 100 человек дворян и более 40 человек горских князей и владельцев. Целевые установки были провозглашены Потемкиным: "... радением, беспристрастием и неусыпностью привлечь сердца диких народов, приучить их любить благоустройство, познать пользу законов, цену правительства и их выгоду каждого повиноваться законам, дабы многоразличимые народы, составляющие сию губернию и ее сопредельные разные нации, сами отметали прежнее ослепление свое, возгнушались злонравием своим и чтоб общество их получило и то тепло и тот образ существования, каковым ему быть полагается". Фактически институт наместников выполнял стратегическую задачу - усиление российского владычества на Кавказе.

Для защиты новых российских рубежей и охраны торгового пути из России в Закавказье были построены Владикавказская крепость при деревне Зауре, Григориопольские укрепления, Константиноградская крепость. Проложена Военно-Грузинская дорога. Возведен ряд других сооружений, укреплений. Создавались русские поселения. При этом создание совместных русско-горских поселений не допускалось. Поощрялось создание поселений горцев, бежавших от своих феодалов, возле русских укреплений. Таких горцев принимали в христианство и брали под свою защиту.

Потемкин даже создал своего рода комиссию из представителей четырех главных феодальных фамилий и одного-двух представителей духовенства для рассмотрения жалоб крестьян и наказания их хозяев.

Безопасность селении ввиду малочисленности русских войск строилась на самозащите, так сказать, "местною или земскою силой". Русских селений было относительно мало и князь Потемкин-Таврический решился отдать их "под охрану туземного населения", более или менее подвластного России. По разрешению императрицы было создано войско из осетин, ингушей и кабардинцев. Нанимались лезгины и аварцы. Все состоящие на действительной службе получали чины и довольно приличное жалование. Это было привлекательным для горцев. Правительство при этом стремилось изолировать одни кавказские народы от других.

Учитывались особенности населения, социально-экономические условия, правовые и религиозные различия. В значительной мере брал верх курс на постепенность административных мер. Признавалось право на свободное исповедание веры и соблюдение обычаев и обрядов горцев. Они также имели право "не снимать шапок и в самом присутствии ее величества".

Применение насилия считалось вредным, хотя в действительности оно применялось очень часто. Потемкину были даны полномочия о принятии народов Кавказа в подданство России, и он их использовал в полной мере в отношении Грузии в интересах защиты ее народов от "бедствий, которым эти народы были подвержены, а также в интересах охраны русских границ и укрепления всего Закавказского края России".

История свидетельствует, что добровольное присоединение к России горских обществ сопровождалось порой и военным давлением. До образования так называемой Кавказской линии (своего рода фронтового рубежа) отношения между горцами и русскими были относительно благоприятными.

Характерно, что в период до начала войны в 1817 г. руководство кавказскими делами предпочитали вверять лицам, которые методу военного насилия предпочитали меры гражданского и экономического характера. Примером является указание, данное командующим на Кавказе генералом Гудовичем коменданту Кизляра полковнику Ахвердову (1807 г.): "...Приложите всемерно ваш у попечительность на восстановление во всем народе доброго порядка и спокойствия, ласкайте их елико можно и по просьбам их делайте по возможности вашей удовлетворение; по таким делам, в которых сами удовлетворять не можете, делайте куда следовать будет ваше представление и отношение... внушайте им всемерно о спокойствии их жизни, о домостроительствах, скотоводстве и хлебопашестве, о таких вещах, от которых их благосостояние зависит; вперите в мысль их колько (так в оригинале - Н.Х.) гнусно и постыдно воровство и разбой..." Такого рода обращение с населением не могло не вызвать доброжелательности или, во всяком случае, терпимости горцев к русским. Оно было веским позитивным фактором.

Вместе с тем были и захваты земель, природных богатств, насаждение помещиков из России, заселение регионов казачеством, хищническая торговля, что, конечно же, вызывало недовольство.

"Очищения" и их следствия

Постоянно проводимые "очищения" горских земель для новых казачьих поселений, сопровождаемые выдворением населения, вызывали недоверие к властям и ожесточенность горцев.

В одной из статей П. Гаврилова, написанной по горячим следам событий тех времен, говорилось: "Случайности войны беспрестанно (так в тексте-Н.Х.) меняли положение населения и нередко требовали передвижения аулов с одного места на другое, но и на новых местах земли отводились также временно и почти всегда без указания границ владения землями...

…Такой порядок вещей, конечно, не мог не производить вредного влияния на благосостояние горского населения - и, действительно, население это с каждым годом делалось все более фанатичным, недоверчивым в прочности своего положения и, вынужденное силой к покорности, вело таким образом свое хозяйство, чтобы было всегда возможно, без особых материальных потерь бросить одну местность и перейти к другой.

Проходили десятки лет, положение горцев не менялось к лучшему и только продолжало, так сказать, воспитывать их для ожесточенной войны с нами. Серьезный труд по хозяйству был почти невозможен для горца, и потому горцы вынуждены отыскивать средства к жизни в военной добыче". Вот откуда бралось "злонравие".

В России долго распространялось представление о "дикости" и "жестокости" горцев. Все дело в том, что, как справедливо сказал один из русских исследователей-современников войны на Кавказе, глядя на горцев через прорезь ружейного прицела, ничего другого не узришь. Горцы тоже смотрели на русских подобным образом.

Система управления края носила военизированный характер (см. рисунок). Судебные дела вели верхний пограничный суд в г. Моздоке, разовые суды и расправы, был создан и русский суд, в котором разбирались не только дела русских поселенцев, но и, по желанию, местного аборигенного населения. Религиозными вопросами занимался суд казиев. В 1796 г.

Павел I упразднил должность наместника и наместничество.

и последствии, как считают исследователи, непосредственные военные действия на Кавказе, жалобы отстраненных от участия в управлении местных дворян "вызвали восстановление многих элементов самостоятельности кавказской администрации и специфических учреждений".

В ноябре 1844 г. наместничество на Кавказе было восстановлено. Его учреждение связано с решающим этапом борьбы царизма против Чечни и Дагестана. Наместником был назначен князь Воронцов М.С. Надо отметить, что к тому времени уже был накоплен опыт наместничества в других регионах Российской империи.

Еще в 1816 г. по высочайшему повелению был составлен проект нового учреждения наместничества. Суть сводилась к следующему. Генерал-губернаторы поставлены в совершенно независимое от правительства положение. Они соотносятся с министерствами, как равные с равным. Им предоставлено "важное право непосредственного доклада императорскому величеству " обо всех предметах, "кои признаются нужными и необходимыми", хотя и предписывалось пользоваться этим правом "с должной осторожностью".

Высшее управление не может иметь прямых отношений с местной администрацией. Местные власти поставлены в совершенную зависимость от генерал-губернатора. Генерал-губернаторы не делают представлений правительству по тем делам, которые они представили сами себе или которые отданы им во власть. Генерал-губернаторы вместе с тем могут делать распоряжения для исправления замеченных ими упущений, а местные власти только извещаются об этом "для соблюдения порядка и единства в ходе дел". Они имеют право получать "высочайшее повеление", с обязанностью лишь доводить до сведения министров "о существовании этих повелений".

Пользуясь такой властью, генерал-губернаторы имеют громадное влияние на весь состав местной администрации. Они имеют право при любой открывшейся им вакансии ходатайствовать о назначении на это место известного им лица, и ходатайство, согласно закону, "не оставляется без особых причин без уважения". Все это, как отмечалось еще в те времена, приводит к тому, что "нужно неслыханное мужество, чтобы вступить в коллизию с такой властью, даже имея закон на своей стороне. Чиновники хорошо знают, что циркуляр генерал-губернатора гораздо важнее общего закона, и что, делаясь пассивными орудиями его власти, они ничем не рискуют".

Вместе с тем не столь уж свободен и генерал-губернатор. Ему приходится считаться не столько с высшим правительством, сколько с интересами господствующих классов. Местные олигархии имеют свои "партии" в столице, которые всегда начинают травлю наместника при помощи своих сильных друзей (например, в исторических материалах есть доносы на генерала Ермолова А.П., где он представлялся как деспот, не считавшийся вообще ни с кем).

Любой министр российского правительства согласно указу от 8 апреля 1829 г. "делал административные распоряжения подведомственным учреждениям через генерал-губернатора". Без его заключения никакие меры правительства в отношении "благоустройства, казенного интереса и общей политики вверенного ему края" не принимались.

Все эти права были предоставлены Николаем I согласно его указу от 17 ноября 1844 г. графу Воронцову, назначенному наместником кавказским и главнокомандующим отдельным кавказским корпусом с подчиненным ему Новороссийским и Бессарабским генерал-губернаторством. На должность наместника назначались деятели, которые пользовались полным личным доверием императора.

В рескрипте Николая I о назначении наместником графа Воронцова говорилось: "Считаю нужным избрать исполнителем моей непременной воли лицо, облеченное всем моим неограниченным доверием и соединяющим с известными военными доблестями опытность гражданских дел, в сем поручении важных..." Наместнику были присвоены власть и права министра по отношению ко всем отраслям управления в крае. Дела же, превышавшие министерскую власть, он или разрешал сам, донося о том государю, или же вносил в Комитет по делам Закавказского края. Дела о наградах подчиненным его чиновникам и отчетность представлялись им непосредственно императору. Наместник при этом просил, чтобы влияние министров на дела вверенного ему края было прекращено. Признавалось одно лишь влияние министра финансов на дела, "заключающие в себя ревизию и контроль всякой отчетности".

Совершенствование аппарата управления

Аппарат управления, оформившийся к концу 1846 г., включал в себя Совет наместника и канцелярию наместника, состоявший из назначенных императором чиновников и губернаторов. Он выполнял функции надзора над всем аппаратом управления и суда. Наместнику на Кавказе подчинялись начальники жандармского округа и путей сообщения. Военные губернаторы управляли как военными учреждениями, так и гражданской частью.

Общее руководство осуществляло Главное управление наместника. Имелась впоследствии Экспедиция государственных имуществ на правах министерского департамента.

В 1859 г. Главное управление наместника состояло из пяти своеобразных "министерств"-департаментов; общих дел (заведовавшего личным составом чиновников, почтами, строительными, медицинскими и учебными делами), судебного, финансового, государственного имущества, контрольного. Существовала даже особая дипломатическая канцелярия.

Князь Воронцов в одном из донесений царю писал: "Всякая перемена... и всякое нововведение, изменяющее вековые обычаи, чрезвычайно трудно к введению везде, но особенно в здешнем крае, а потому в подобных случаях надобно действовать с большой осторожностью. Насильственные меры не только не приносят добра, помогут иметь очень дурные последствия". Нельзя забывать, что в этот период на Северном Кавказе велись военные действия, и, естественно, насильственные меры применялись. Ненасильственным методам отдавалось предпочтение в местн остях, не охваченных боевыми действиями.

Воронцов стремился проводить во все управления по возможности местных чиновников из горцев и привлекать "местный элемент к подготовке законодательных и административных вопросов".

Большое внимание уделялось улучшению контингента чиновников, особо тех, которые непосредственно соприкасались с населением - участковых начальников. В обстановке тех лет в участковых начальниках каждый видел "олицетворенное лихоимство, вследствие такой репутации порядочные люди весьма неохотно занимались этим делом", как говорилось в записке, составленной С. Эсадзе. Борьба с таким злом, естественно, была нелегкой.

В 1856 г. на должность кавказского наместника был назначен князь Барятинский. Он учредил при Главном управлении наместника особое Временное отделение, где было сосредоточено производство всех дел, требовавших новых законодательных мер по вопросам, имевшим отношение к устройству различных частей управления и развитию благосостояния в крае, а также велась подготовка и отработка разных проектов. Это отделение занималось также сбором "подробных и верных сведений о состоянии края, об успехах в движении дел, о расходах и других предметах, имевших связь с административной статистикой частей наместничества".

Наместнику был предоставлен высший надзор за исполнением местными учреждениями действующих законов. Ему были подчинены все вообще находившиеся на Кавказе присутственные места и лица. Наместник был главным распорядителем кредитов.

Согласно закону, наместник имел право высылать из края какое-либо лицо, если пребывание такового признавалось вредным. Но высылались не только отдельные лица. Высылались после одержания победы над горцами в кавказской войне целые народы. В 1864 г., угрожая военной силой, царское правительство потребовало от племени черкесов переселиться либо в другие районы России, либо в Турцию. По оценкам историков, в 60-70-е годы XIX века примерно 120-150

тыс. черкесов были перемещены в указанные правительством новые места, а около 1,5 млн. "добровольно" переселились в Турцию. Пресса тех времен представляла это так, что вроде горцы "упрашивали" власти.

Вменялся наместнику и высший надзор за мусульманским духовенством и духовным установлением.

В 1883 г. кавказское наместничество было упразднено. Главой всей администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе.

В феврале 1905 г. на Кавказе вновь было восстановлено наместничество. Назначенному царем и подчиненному непосредственно ему наместнику Кавказа князю Воронцову-Дашкову И.И. (1905-1915 гг.) были даны широкие гражданские и военные полномочия.

Некоторые итоги

Проводимая наместниками императора политика на Кавказе была довольно эффективной с точки зрения стратегических целей политики государства. Она при этом была противоречивой по методам и формам. Одной из наиболее сильных сторон деятельности наместников является создание ими опоры в лице горской элиты, феодальной знати, поддержание администрацией ее прав, привилегий. Это явилось важным фактором обеспечения стабильности на Северном Кавказе. Достигалось и единение данной элиты с русской знатью и администрацией наместника.

Наместники стремились учитывать традиции, обычаи, моральные установки населения. Вместе с тем довольно у мело насаждали общероссийские порядки и государственно-правовые тенденции. Так, например, в одной из записок генерал-лейтенанта Вельяминова говорилось, что сутью действий, дающих успех владычеству в регионе, является: во-первых, занятие важнейших в географическом отношении местностей; во-вторых, отнятие у горцев плоскостей и заселение их казаками; в-третьих, истребление полей горцев на протяжении пяти лет, "что даст возможность их обезоружить" и т. д. и т.п.

Результаты этой политики многоплановы. В области земельной и поселенческой:

было произведено фактическое обезземеливание горцев и вытеснение их с равнин, что лишило их плодородных земель и толкало на набеги и грабежи. В результате земельной реформы на Северном Кавказе был, по существу, создан новый класс помещиков, тесно связанный с системой самодержавия, снизилась рольместныхфеодалов, князей.

В правовой области: произведено ограничение сфер применения шариата и расширение практики обычного права (адата), происходило также параллельное внедрение обычных российских судов.

В политической области: обеспечено довольно эффективное противодействие феодальной оппозиции пантюркской и панисламской ориентации. Преодолены в основном антироссийские движения.

Одним из позитивных действий русской администрации на Кавказе было уничтожение с 30-х годов XIX в. рабства как "несвойственного" по законам российскому подданному. Запрещено даже употреблять само понятие "ясыр" (раб, невольник).

Затем было отменено и крепостничество. Так, например, в Кабарде в марте 1867 г. более 20 тыс. крепостных, зависимых получили свободу. К началу 1868 г. было в основном завершено освобождение от зависимости в Дагестане, а к осени того же года - в Кубанской области.

Надзор за этими процессами осуществлял наместник и его аппарат. Он управлял краем, контролировал деятельность всей административной системы.

В области военной: практиковалась, особенно на первом этапе, военная опора на местные национальные формирования, привлечена на сторону России военная верхушка. На втором этапе проводилась линия реальной опоры на казачество, которому в ряде случаев были предоставлены немалые привилегии. Завершен разгром антироссийских сил.

В области административно-территориальной: произведена перекройка административных границ, искусственно разорвавших исторически сложившиеся этнические и религиозные общности местного горского населения. Отзвуки этого сказываются и сейчас.

В области образования: созданы правительственные школы, хотя в них было запрещено пользоваться местными языками.

В области этнической: на Северном Кавказе поселилось много русскоязычного населения, казачества.

В области управленческой: руководство огромным краем стало возможным благодаря созданию сильного и гибкого аппарата управления, непосредственно подчиненного наместнику и изменяемого им применительно к обстановке в регионе и конкретным задачам.

Централизация власти в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы. Подчинение и ответственность лишь перед высшим лицом государства давали возможность оперативно, не оглядываясь на министерства и т.п., принимать решения, а так как наместниками назначались в своей основной массе довольно умные люди, крупные военные и политические деятели, то им удавалось успешно проводить стратегическую линию политики Государства Российского.

Вместе с тем фактически осуществлялась военная диктатура, что вызывало нарекания. Но условия сложной, порой военной обстановки делали ее оправданной.