Вопрос федеративного устройства России по-прежнему является одним из важнейших на современном этапе развития нашего общества. Что из себя представляет сегодня Россия? федерацию? Нет, наверное. Федерацию с элементами конфедерации или конституционно-договорную федерацию.

С 1994 по 1996 г. подписано около 20 договоров, свыше 150 соглашений между Центром и субъектами федерации. Отношение к заключенным договорам у политиков, ученых и у представителей субъектов Федерации (как заключивших, так и не заключивших подобные договоры) разные. Е.Строев, председатель верхней палаты Совета Федерации, считает, что заключение одного-двух договоров (Центр - регион) вполне можно оправдать, но "массовость может привести к стихии, которая в состоянии захлестнуть всю страну и нарушить естественный ход развития"¹. А.Солженицын более категоричен в этом вопросе: "договоры - пример капитуляции Центра перед автономиями"². Писатель стоит за унитарное государство, разделенное на губернии, а не по национально-территориальному принципу. В.Лихачев, председатель Госсовета Республики Татарстан, полагает: "Если процесс заключения договоров не привел к нарушению территориальной целостности России, если мы сохраним общее экономическое и правовое пространство, если эти средства политики будут способствовать урегулированию разных по напряженности конфликтов, нивелированию недопониманий и противостояний, значит он нужен"³.

Разнородность оценок существующей конституционно-договорной Федерации вполне объяснима. Договоры, заключенные с Центром, дают одним субъектам исключительные полномочия (республики Татарстан, Саха-Якутия), для других представляют больше политический акт, в частности, для краев, областей.

Вместе с тем нельзя не признать, что своевременное заключение договоров с рядом республик позволило ослабить сепаратистские тенденции, дало свободу для развития экономики. Но это был вынужденный политический компромисс перед угрозой развала Федерации. Однако и сегодня такая угроза по-прежнему существует и исходит она из импровизации с юридическими понятиями при составлении уставов, конституций, нарушающих правовые нормы и ведущих к несоответствию правовых актов, принимаемых на местах, с федеральными законами. По мнению специалистов, отсутствие соответствующей правовой базы ведет к тому, что субъекты Федерации, устанавливая внешние связи, выходят за рамки своей компетенции, нарушают нормы международного права, устанавливают зачастую связи, не отвечающие внешнеэкономическим интересам России.

Зачастую понятие суверинитета республики связывают с понятием международного договора, который может заключить только единое государство. К примеру, в ст. 61 Конституции Республики Татарстан говорится, что Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. В ст. 62 отмечается, что республика вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами...⁴. Все эти положения фактически нарушают ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Аналогичная картина наблюдается и в других субъектах Федерации: в краях и областях. За примером далеко ходить не надо. В Уставе Оренбургской области записано, что "к совместному ведению Российской Федерации и Оренбургской области относятся координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ". Здесь вроде бы все нормально. Но в ст. 22 указывается, что область обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, "вне компетенции РФ и полномочий, переданных Оренбургской областью Российской федерации"⁵. Это противоречит (нарушает) ст. 76 (п. 4) Конституции РФ, где записано "Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов"⁶. Как видим, о передаче полномочий здесь не говорится. Тем не менее в уставе нашей области записано: "К ведению Оренбургской области относятся: международные и внешнеэкономические отношения Оренбургской области"⁷.

Некоторые из политиков, в частности, Р.Хакимов, советник Президента Республики Татарстан, считает, что не субъекты Федерации должны приводить в соответствие с главным законом России, а Российская Конституция должна приводить в соответствие свои положения. Однако это будет уже не Основной Закон единой страны.

Для части субъектов Федерации введено одноканальное перечисление долгов в федеральный бюджет. Это также идет в разрез с п. б ч. I ст. 114 Конституции, в соответствии с которым Правительство РФ "обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики"⁸. Естественно, что введение одноканальной системы ведет и к сокращению федеральных ресурсов, необходимых для финансирования дотационных субъектов Федерации.

Но самое главное, на наш взгляд, то, что в результате подписанных договоров нарушается Конституция РФ, в частности п. 4, ст. 5, где говорится о том, что "во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты между собой равноправны"⁹. На деле это не так. Неравноправие субъектов Федерации наблюдается, в первую очередь, в экономических отношениях. К примеру, большинство республик, заключивших договоры, могут распоряжаться своей финансово-бюджетной сферой. Этот процесс можно проследить на примере

Оренбургской области и граничащих с нею республиках Татарстан и Башкортостан.

Как считает депутат Госдумы РФ В.Лысенко, по Договору и 11 соглашениям федеральный Центр передал властям Республики Татарстан значительно больше полномочий, а соответственно льгот и преимуществ, чем другим субъектам Российской Федерации. Более того, целый ряд соглашений как по форме, так и по содержанию не являются соглашениями о разграничении полномочий. Это соглашения "По вопросам собственности", "О реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан". Тем самым, полагает депутат, создан опасный прецедент:

• фактического повышения статуса субъектов РФ, выходящего за рамки, установленные Конституцией РФ;
• волевого перераспределения предметов ведения и полномочий, не соответствующего Конституции РФ;
• предоставления субъекту Федерации определенных преимуществ и льгот, ставящих его в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами РФ¹⁰.

• вопросы конверсии на предприятиях Оренбургской области;
• вопросы ликвидации последствий испытаний на территории Оренбургской области ядерного оружия, транспортировки, хранения и захоронения радиоактивных веществ;
• установление условий регулирования миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Оренбургской области, как приграничном субъекте Российской Федерации;
• возрождение оренбургского казачества;
• вопросы развития агропромышленного комплекса.

• разрабатывают с участием органов государственной власти Оренбургской области и принимают нормативные правовые акты по предметам ведения;
• разрабатывают с участием органов государственной власти Оренбургской области и утверждают федеральные целевые программы по структурной перестройке экономики Оренбургской области;
• осуществляют координацию деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся предметов совместного ведения, определенных настоящим Договором.

• на основе федерального законодательства, принятого в соответствии со ст. 2 настоящего Договора, принимают свои законы и иные нормативные правовые акты и осуществляют контроль за их исполнением;
• участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ, указанных в ст. 2 настоящего Договора;
• выступают инициаторами заключения соглашения между субъектами Российской Федерации, интересы которых затрагивают вопросы настоящего Договора.

Особое значение для области имела седьмая статья договора, где говорится о создании для осуществления договора совместных комиссий и рабочих органов на паритетных началах. Это позволило иметь нормальные отношения с Центром, так как область пыталась отстоять свою позицию, но это не всегда удавалось. Прошел год.

Однако заключение договора области с Центром не решает проблем улучшения социально-экономического состояния и развития области. Пока его подписание носит больше политический характер.

Область не имеет тех преимуществ, какие имеют соседние республики. В первую очередь финансовой самостоятельности. При заключении договора не было подписано соглашение о межбюджетных отношениях. У большинства областей, подписавших с Центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, таких соглашений также нет.

Сегодня договор не дает области финансовую самостоятельность. Поэтому важнейшими вопросами являются межбюджетные отношения и налоговая политика на территории региона.

Область добивается увеличения с 25 до 50% норматива от налога на добавленную стоимость, что остается в регионе. Это реальный источник доходов, который позволил бы иметь дополнительно в регионе около .500 млрд. руб. А также оставлять полностью плату за недра, акцизы на спиртное, половину пошлин на экспорт нефти и газа. Это примерно еще около 200 млрд. руб.

Сто процентов акцизов на газ, нефть, бензин, оставленные в области, дадут возможность поддержать топливно-энергетический комплекс, так как от него идет львиная доля 1 бюджетных отчислений.

Два года Центр забирает у области 10% налога на физических лиц, обещая вернуть эти средства на содержание жилья, переданного в муниципальную собственность. Вернуть эти деньги пока не удается.

Главные трудности во взаимоотношениях с Центром заключаются в перекосах в налогообложении различных регионов, когда (в данном случае с Оренбургской областью) Центр берет больше, чем с соседних республик (того же Башкортостана). Необходима отработка финансового механизма на федеральном уровне, так как одним субъектам Федерации (титульным республикам порой по политическим соображениям) Центр предоставляет особые полномочия, у других их нет.

Оренбургская область недотационная, но сегодня ее сделали дотационной искусственно. В России более 60 регионов, получающих дотацию, причем, у половины нет денег вообще. А Оренбургская область - донорская. В 1996 г. область перечислила в бюджет РФ более 2 трлн. руб.

У субъектов Федерации и Центра различные взгляды на налоговую политику. Существующий пресс налогов (от Центра) становится невыносимым. Необходим налог на доход, он был бы более эффективен, так как стимулировал бы рост производства, а не "душил" товаропроизводителя.

Ситуация, которая складывается в настоящее время, справедливо считается абсурдной. Все доходы, которые область получает в Оренбуржье, передаются Центру, а затем оттуда возвращаются в область в виде субвенций, субсидий, дотаций, трансфертов и, если повезет, - различных разовых вливаний, фактически унитарная система построения взаимоотношений сохраняется.

В этих условиях субъекты Федерации вынуждены постоянно добиваться каких-либо других дополнительных каналов финансирования для обеспечения жизнедеятельности региона. К примеру, руководство Оренбуржья добилось принятия постановления Правительства РФ "О государственной поддержке социально-экономического развития Оренбургской области в 1997-2000 гг.".

В целом же, если рассматривать Россию как конституционно-договорную Федерацию, нужно решительнее передавать субъектам Федерации избыточную часть своих властных полномочий. Как считает профессор В.Тишков, в Москве растет число центральных органов власти, обременительных для страны, а значит, для налогоплательщиков, для регионов. По его мнению, такие сферы, как культура, образование и т.п., необходимо отдать (за исключением каких-либо координируемых советов) в регионы. В мировой практике существует множество примеров разумного сбора и распределения налогов. К примеру, в той же Канаде, кстати, очень сходной с Россией по своему географическому положению, национальному составу населения, определены правила формирования бюджетов всех уровней - федеральный, провинциальный и местные. В Канаде подоходные налоги граждан идут в федеральный бюджет на финансирование федеральных программ и рас ходов. А налоги на недвижимость стопроцентно поступают в местные, формируя их доходную часть. Есть виды налогов, которые распределяются между федеральными и провинциальными органами, к примеру, налог на покупки и услуги, составляющий 15%; из них 8% относят федеральному государству и до 7% - провинциям, на территории которых осуществлены данные покупки и услуги.

Власти регионов имеют и исключительно свои источники поступлений. Основной из них - налог на недра - достигает 1б%¹¹. Вообще-то плата за пользование недрами и в России может стать надежным источником пополнения бюджета.

Все вышеизложенное позволяет. сделать вывод, что федеративные отношения в России развиваются стихийно. Асимметричная Федерация ведет к неравноправию ее субъектов, и это противоречит Конституции Российской Федерации.

В сложившейся ныне ситуации, в условиях конституционно-договорной Федерации, необходима выработка единой законодательной базы, определяющей "единые правила игры", которые бы признавались всеми субъектами Федерации.

¹ Независимая газета. 5 июня 1996 г.
² Там же.
³ Современный федерализм - опыт и перспективы. Казань, 1996 г.
⁴ Конституция Республики Татарстан. Казань, 1993 г.
⁵ Устав (Основной Закон) Оренбургской области, 1994 г.
⁶ Конституция Российской Федерации, Москва. 1995 г.
⁷ Устав (Основной Закон) Оренбургской области, 1994 г.
⁸ Конституция Российской Федерации, Москва, 1995 г.
⁹ Там же.
¹⁰ В.Н.Лысенко. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Доклад на Международной конференции: Предотвращение смертоносных конфликтов: стратегия и оргформы. Москва, август 1996 г.
¹¹ Известия. 14 февраля 1997 г.