Характерным здесь является то, что при решающем значении государства существенная роль принадлежит волеизъявлению лица, направленному на установление с государством отношений по поводу приобретения гражданства.

Согласно Закону о гражданстве Российской Федерации 1991 г. в редакции 1993 г. гражданство Российской Федерации приобретается:

o в результате признания;

o по рождению;

o в порядке его регистрации;

o в результате приема в гражданство;

o в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

o путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации;

o по иным основаниям, предусмотренным настоящим законом (ст. 12).

Как видно из текста статьи, в основания для приобретения гражданства законодатель включил пункт о его признании. Признание гражданства и его приобретение - две разные формы его возникновения, отличающиеся между собой по наличию либо отсутствию волеизъявления лица. Следовательно, включать одну форму в состав оснований для образования другой неправомерно.

Необходимо отметить, что в законодательных актах о гражданстве СССР не существовало данного противоречия, нет его и в законах о гражданстве Белоруссии, Украины, Казахстана, Грузии, Узбекистана, Туркменистан, поскольку норма о признании гражданства содержится в главе, посвященной общим положениям по вопросам гражданства, а не в главе о приобретении гражданства, то есть законодатель проводит четкую границу между признанием гражданства и его приобретением.

Думается, что было бы целесообразно использовать данную практику и в нашем законодательстве, и тогда в Законе о гражданстве Российской Федерации не было бы этого противоречия.

Это не тождественно признанию гражданства Российской Федерации за ребенком, оба родителя которого являются российскими гражданами. Приобрести гражданство РФ могут дети, рожденные от родителей, имеющих разное гражданство, при этом необходимо письменное согласие родителей на то, чтобы ребенок получил российское гражданство.

В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопрос гражданства Российской Федерации в редакции от 27 декабря 1993 г. (п. 3) устанавливается, что родители, имеющие различное гражданство, при выборе гражданства ребенка подают до исполнения ему 1 года в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства копию свидетельства о рождении ребенка и письменное соглашение о выборе его гражданства.

Согласно ст. 18 Закона о порядке регистрации гражданство РФ приобретают:

o Лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации.

o Лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

o Дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

o Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территории Российской Федерации после б февраля 1992 г., если они в течение 3-х лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

o Лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РФ или других республик, непосредственно входящих в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона они заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

o Иностранные граждане и лица без гражданства, независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состоял в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации. 18 февраля 1995 г. Государственная Дума одобрила изменения к Закону о гражданстве Российской Федерации, вследствие чего срок действия правил получения гражданства РФ гражданами бывшего СССР, который действовал до б февраля 1995 г., был продлен до 5 лет. Теперь бывшие советские граждане, желающие получить российское гражданство, могут это сделать до 1 января 2000 г.

Решение о предоставлении гражданства Российской Федерации в порядке регистрации принимают органы внутренних дел или соответствующие консульские учреждения за рубежом, обращения в адрес Президента РФ не требуется.

В государствах - бывших союзных республиках упрощенный порядок приобретения гражданства не предусмотрен, все вопросы о приеме в гражданство решает президент соответствующей страны.

Государство предъявляет различные требования к лицам, желающим принять российское гражданство.

Обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории Российской Федерации: для иностранных граждан и лиц без гражданства всего 5 лет или 3 года непосредственно перед обращением с ходатайством, для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы, лечения или не более чем на 3 месяца (ст. 19 ч. 2).

В настоящее время самый продолжительный "ценз оседлости" (10 лет) содержится в законах о гражданстве Грузии, Казахстана и Молдавии. В законах о гражданстве Белоруссии и Туркменистана - 7 лет, наименьший - 5 лет в законах о гражданстве Украины и Узбекистана.

Если законы о гражданстве Российской Федерации и Казахстана содержат только одно условие, необходимое для приема в гражданство, - "ценз проживания", то в законах о гражданстве других стран СНГ список условий более широкий. Так, например, в законах о гражданстве Украины, Молдавии, Узбекистана предусмотрен отказ от иностранного гражданства; владение языком необходимо согласно законам Украины, Белоруссии, Молдавии, Грузии, Туркменистана. Законодательство о гражданстве Белоруссии, Украины, Молдавии, Грузии и Узбекистана содержит такое условие для приема в гражданство, как наличие законного источника существования. Почти все бывшие союзные республики выдвигают требование о признании и исполнении конституции и законов страны.

Наряду с условиями для приема в гражданство, в российском Законе о гражданстве предусмотрены обстоятельства, облегчающие лицу процедуру приема в гражданство и дающие право на сокращение или отмену "ценза проживания". Такими обстоятельствами являются (ст. 19 ч. З):

а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; б) усыновление ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации: в) наличие высоких достижений в области науки, техники, культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющей интерес для Российской Федерации; г) наличие заслуг перед народом, объединенным в Российскую Федерацию в возрождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; д) получение убежища на территории РФ; е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.

Рассматривая данные обстоятельства, нельзя не отметить тот факт, что некоторые из них носят спорный характер. Так, вызывает сомнение необходимость пункта "г", поскольку он имеет достаточно пространную формулировку. Спорным является и пункт "в", так как в мировой практике нет однозначного отношения к льготному приему в гражданство лиц за их высокие достижения в какой-либо области, либо за высокие заслуги перед государством. Однако данное условие, облегчающее прием в гражданство, содержится в законах о гражданстве Украины, Казахстана, Грузии, Узбекистана.

Более того, в законах о гражданстве стран СНГ указаны и другие обстоятельства. Например, брак женщины с гражданином страны облегчает прием в гражданство Украины; связи со страной либо заинтересованного лица, либо родственников по восходящей линии предусмотрены в законах о гражданстве Украины, Казахстана, Узбекистана. Без ценза проживания принимаются в гражданство Туркменистана лица, которые постоянно проживали на ее территории, но были принудительно изгнаны или выехали в результате преследований по политическим или религиозным мотивам, а также их потомки.

Возникает вопрос: во всех ли случаях человек, имеющий достаточные основания, будет принят в российское гражданство?

Лицу может быть отказано в приеме в гражданство, а его ходатайство отклонено в случае, если данное лицо:

а) выступает за насильственное изменение конституционного строя в РФ; б) состоит в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации;

в) осуждено и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам Российской Федерации.

При анализе обстоятельств, препятствующих приему в гражданство, можно сделать вывод о противоречии (о несоответствии) пункта "б" ч. 4 ст. 19 Закона о гражданстве части 1 данной статьи, где указано, что лицо может ходатайствовать о приеме в гражданство "независимо от политических и иных убеждений". Согласно же пункту "б" принадлежность к партии или организации, неугодной официальным властям, может привести к отклонению ходатайства. Более того, формулировка данного пункта носит достаточно пространный характер, что позволяет должностному лицу произвольно решать дело в зависимости от личности ходатайствующего или любых иных обстоятельств.

Почти все законы о гражданстве, принятые в бывших союзных республиках, также содержат перечень обстоятельств, препятствующих приему лица в гражданство. Исключение здесь составляют лишь Белоруссия и Молдавия.

В соответствии с законом о гражданстве Грузии, Украины, Туркменистана не принимаются в гражданство лица, осужденные за тяжкие преступления. Законы Украины, Казахстана и Туркменистана содержат основание, не предусмотренное в российском Законе о гражданстве. Это - совершение преступления против человечности, квалифицированное международным правом, или осуществление геноцида. Думается, что российский законодатель также должен был учесть данное обстоятельство.

Обстоятельства, при которых отклоняется ходатайство о приеме в гражданство Республики Узбекистан, аналогичны содержащимся в российском Законе о гражданстве.

Самый подробный перечень обстоятельств, препятствующих приему лица в гражданство, мы найдем в Законе о гражданстве Республики Казахстан, причем многие из них тождественны тем, что содержались в Законе о гражданстве СССР 1990 г. Принимая во внимание важность ряда обстоятельств, отметим, что игнорирование их российским законодателем было серьезной ошибкой.

Институт гражданства еще в первых декретах Советской власти предусматривал возможность восстановления гражданства у лиц, ранее его утративших. Так, после войны 1914 г. и гражданской войны солдаты русского экспедиционного корпуса во Франции, военнопленные оказались за рубежом, причем значительная их часть стремилась на Родину и выражала желание приобрести советское гражданство. Такая возможность была им предоставлена.

Вновь проблема восстановления в советское гражданство потребовала к себе большого внимания в 1939-1940 гг. и после второй мировой войны, поскольку в этот период усилилось стремление находившихся еще со времен революции и гражданской войны на чужбине соотечественников восстановить гражданство и вернуться в Россию.

В качестве актов, регулирующих порядок восстановления советского гражданства в данный период, можно назвать: указы Президиума Верховного Совета СССР о восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской Империи, проживающих на территории Манчжурии (от 10 ноября 1945 г.), Франции, Югославии, Болгарии (от 14 июня 1946 г.).

Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. предусматривает два способа восстановления лица в гражданстве: в порядке регистрации и в порядке ходатайства.

В порядке регистрации восстанавливаются в гражданстве Российской Федерации лица, у которых российское гражданство прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства.

В течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста восстанавливаются в гражданстве лица, у которых оно прекратилось в результате изменения гражданства родителей. В отличие от ст. 18 пункта "б" здесь ребенок имел российское гражданство, а потом его утратил вместе с родителями.

"Бывшие граждане Российской Федерации, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ", - гласит ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве. Авторы этого положения закона имели в виду Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. № 818 "О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль", о чем и было прямо сказано в первоначальном тексте ст. 20. Но поправки к закону устранили ссылку на этот указ, и текст статьи стал для должностных лиц, занимающихся рассмотрением вопросов гражданства, не вполне ясным, допускающим различные толкования. Возникает вопрос: считать ли россиянами всех бывших советских граждан, уехавших в Израиль с 1967 по 1991 г.? И что подразумевается под "свободным волеизъявлением"? Ведь отказ от гражданства СССР был необходим как условие для получения разрешения на выезд из страны.

Кроме того, как видно из текста ст. 20 ч. 2, здесь не учитываются желания и воля самого лица, лишенного гражданства. Прежняя редакция статьи носила более демократичный характер, поскольку в ней указывалось, что лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, если они не заявят о своем отказе от российского гражданства.

Вопросы восстановления в гражданстве в порядке регистрации решают соответствующие органы МВД и МИД России.

Восстановление в гражданстве Российской Федерации лиц, не имеющих оснований для применения регистрационного порядка, производится по их ходатайству, путем приема в гражданство Российской Федерации (ст. 20 ч. 3). В данном случае решение принимается уже Президентом РФ.

Восстановление в гражданстве, как один из способов его приобретения, предусмотрено во всех законах о гражданстве стран ближнего зарубежья. В соответствии с законами о гражданстве Украины, Казахстана, Молдавии, Узбекистана восстановление лица в гражданстве производится по его ходатайству президента соответствующей республики. Согласно законам о гражданстве Грузии и Туркменистана, для восстановления в гражданстве лицо должно на момент подачи заявления проживать на территории республики и отвечать требованиям, необходимым для приема в гражданство.

В законах о гражданстве республик СНГ урегулирован вопрос о повторном рассмотрении ходатайств о приеме, восстановлении либо выходе из гражданства. Повторные заявления по вопросу приема, восстановления или выхода из гражданства рассматриваются по истечении одного года после предыдущего решения по данному вопросу. А в случае возникновения существенных для дела обстоятельств, которые не были и не могли быть известны ранее заявителю, повторные заявления могут быть рассмотрены и ранее. К сожалению, в российском Законе о гражданстве вопрос о повторном рассмотрении ходатайств не урегулирован. Думается, что данную норму необходимо было включить в Закон о гражданстве РФ, поскольку практика по вопросам гражданства не раз будет выдвигать эту проблему.

Гражданство Российской Федерации может быть приобретено путем выбора (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации.

Следует отметить, что при приобретении гражданства по данному основанию решающее слово принадлежит самому заинтересованному лицу, а не государству и связано оно с территориальными изменениями. Как пример можно привести Советско-Чехословацкий Договор от 29 июня 1945 г., которым предусматривалось воссоединение Закарпатской Украины с Советской Украиной и вхождение ее в состав Украинской ССР.

Лица украинской и русской национальности, проживающие в районах Словакии, имели право добровольной оптации гражданства одного из подписавших договор государств. Аналогичное право приобретали лица словацкой национальности, проживающие в Закарпатской Украине.

Закон о гражданстве Российской Федерации предусматривает также иные основания для приобретения гражданства.

К ним относится: приобретение гражданства Российской Федерации детьми до 14 лет, оба родителя которых приобретают российское гражданство (ст. 26); приобретение гражданства РФ в результате усыновления, удочерения (ст. 29); приобретение гражданства недееспособными лицами (ст. 30). Согласно общим принципам гражданство детей до 14 лет следует гражданству родителей. Гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменяется при наличии их согласия. Гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав.

Гражданство недееспособного лица следует гражданству опекуна.

Во всех случаях, когда речь идет о гражданстве ребенка, закон становится на его сторону. Все споры между родителями, опекунами или попечителями о гражданстве детей, недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

В вопросах приобретения гражданства наше законодательство в сравнении со странами СНГ носит в целом самый демократичный характер, что проявляется в следующем: круг обстоятельств, необходимых для приема в гражданство, ограничен только "цензом оседлости"; предусмотрен упрощенный порядок приема путем регистрации, где решение принимается не президентом, а органами МВД и МИД. Но порой в законе проявляются пережитки прошлого, не учтен ряд положительных моментов, имеющих место в законах о гражданстве бывших союзных республик, а также в Законе о гражданстве СССР 1990 г.