В.Кистанов,
доктор
экономических
наук
 
Современная экономика требует активного регулирования государством, размещения и
 регионального развития производительных сил (территориальное развитие), поскольку они относятся к крупномасштабным общенациональным целям, которые слабо реализуются механизмом рынка.
При сугубо общественном характере процессов территориального разделения труда исходные реализуемые формы, прямые регуляторы здесь мало зависят от экономической системы. Например, и государственный план, и федеральная программа региона связаны со значительными централизованными инвестициями. Поэтому во всех передовых и многих развивающихся странах налажено сильное территориальное регулирование. Оно существует в различных формах и видах:

• законодательное регламентирование,
• прогнозирование, планирование и программирование региональной экономики,
• бюджетное перераспределение национального дохода между территориями,
• проведение целевой региональной политики (налоговой, кредитно-финансовой и проч.),
• контроль за ценами, доходами, занятостью, состоянием окружающей природной среды и так далее.

Должна быть решительно усилена роль целенаправленного экономического развития регионов на базе комплексного территориального прогнозирования, планирования и программирования в сочетании со стимулирующими рыночными механизмами. Это предполагает переход к государственно-регулируемой (по сути, модернизированной планово-рыночной) модели экономики, подобной китайской, но с заимствованными элементами из советского НЭПа и централизованного планирования.

Усовершенствовать управление развитием регионов и размещением производительных сил могло бы тщательное изучение и критическое использование не только зарубежного, но прежде всего собственного прошлого опыта территориального регулирования. Никакой натяжки или некорректности в такой постановке вопроса нет, наоборот, она полностью оправдана.

Во-первых, ныне в России с традиционно высокой ролью государства в экономике задействован ряд тех же инструментов территориального регулирования, какие использовались в советское время (прогнозы, программы, налоги и т.д.).

Во-вторых, тогда основное внимание уделялось производственной сфере, регулированию территориального развития реального сектора экономики, что ныне выражено слабо и требует усиления.

В-третьих, в области размещения и регионального развития СССР имел бесспорные крупные успехи, что признано во всем мире.

В-четвертых, советский опыт территориального планирования успешно использовался и используется другими странами, не только социалистическими, но и капиталистическими (программы подъема слаборазвитых регионов и т.д.).

В-пятых, прогресс цивилизации всегда опирается на лучшие достижения науки и практики во всем мире, т.е. достижения как капитализма, так и социализма.

Осуществленные за советский период в неразрывной связи с индустриальным переустройством экономики коренные сдвиги в размещении народного хозяйства, масштабах и структуре социально-экономического развития регионов нашли наглядное выражение:

• в пятикратном (с 4 до 22%) увеличении доли восточных районов (Сибирь, Казахстан и др.) в промышленном производстве страны, благодаря широкому освоению природных богатств которых значительно приросла территория нового размещения и развития хозяйства, возросло экономическое и оборонное могущество государства и повысилась производительность труда;
• в полном обновлении материально-технической и организационной базы старопромышленных районов (Центр, Северо-Запад, Донбасс и др.), получивших современную индустриальную специализацию и многократно умноживших масштабы хозяйства, в результате чего они смогли внести решающий вклад в 200-кратное приращение индустриального потенциала СССР;
• в создании по всей стране 100 млн. новых рабочих мест в городских и промышленных отраслях (рост — 8,6 раза при увеличении населения в 1,8 раза), что, наряду с обеспечением полной занятости и ликвидацией аграрного перенаселения и безработицы, послужило важнейшим условием быстрого экономического роста и повышения народного благосостояния;
• в увеличении количества городов — основных центров экономического и культурного прогресса — с 709 в 1926 г. до 2200 в 1990 г. (в том числе с числом жителей от 100 тыс. с 31 до 291) и удельного веса городского населения — с 18 до 66%;
• в невиданном хозяйственном и культурном подъеме всех союзных и автономных республик на основе рационального территориального разделения труда, когда, например, темпы промышленного роста у многих из них в несколько раз превышали среднесоюзные, в результате чего ликвидировано их фактическое неравенство и успешно решалась проблема выравнивания территориальных уровней хозяйст-венного и социального развития (разрыв между экономическими районами по производству промышленной продукции на душу населения сократился с 38 раз в 1926 г. до 3 раз в 1980 г.);
• в приближении промышленности к источникам сырья, топлива, трудовым ресурсам и районам потребления продукции, формировании рациональной специализации и комплексного развития хозяйства регионов, сокращении и ликвидации излишне дальних, встречных и других неоправданных межрайонных связей, что принесло стране огромную экономию затрат общественного труда, обеспечило рост внутреннего накопления и повышение уровня жизни народа, послужило важным условием укрепления обороны страны.

Непримиримые критики “прошлого наследства” при всем желании не могут опровергнуть такие реальности, обусловленные потенциалом и размещением советской экономики, как высочайшие темпы и огромные масштабы промышленного развития и капитального строительства в большинстве регионов СССР, как решающая роль своевременно созданной промышленной базы Востока в победе над германским фашизмом, как фактически полное (свыше 90%) распространение у нас рабочих мест, созданных по всей стране в годы советских пятилеток, как почти 100%-ная доля в огромной приватизированной собственности основных фондов, введенных повсеместно в советское время и так далее и тому подобное. Эти факты становятся еще более значимы, если учесть, что плановая экономика СССР насчитывала 62 года (с 1928 г.), а «рыночная» дореволюционная в России, где и в помине не было подобных преобразований, — 56 лет (с 1861 г.), т.е. почти столько же.
 

Улучшались методы планирования, начиная с определения ведущего звена, приоритетов экономики (отраслей, регионов) и кончая комплексным и системным подходом к разработке территориальных планов. Линия на комплексное, гармоничное развитие республик и регионов, оптимизацию структуры их хозяйства на базе правильной специализации и интеграции, всемерное использование экономичных производственных ресурсов территорий (посредством развернутой системы плановых заданий и расчетных показателей) неизменно проводилась во всех территориальных планах, давая весомый хозяйственный и социальный эффект.

При составлении планов первой, а затем других пятилеток широко применялся конструктивный метод последовательных (вариантных) приближений к оптимуму (постадийная увязка проектировок по всей территориально-отраслевой системе и ее отдельным элементам), всегда практиковались вариантная проработка планов, метод экспертных оценок и особенно — балансовый метод (ряд балансовых прикидок содержался еще в плане ГОЭЛРО). С конца 30-х годов сложилась традиционная форма материальных и других территориальных балансов, а с 60-х — разрабатывались также межотраслевые. Порайонные балансы рассчитывались постоянно, межрайонные — периодически, позволяя улучшать планирование размещения отраслей, комплексного развития районов и межрайонных связей. Последовательно совершенствовались методы оценки экономической эффективности хозяйства, а в последние советские десятилетия — оптимизационных расчетов (с применением экономико-математических моделей многоступенчатой оптимизации развития и размещения производства и др.).

Задачам обоснования территориального разреза отраслевых и комплексных районных планов отвечала система плановых (директивных) и расчетных показателей (производства, капитального строительства, титульные списки строек и пректно-изыскательских работ, социальной сферы, натуральные и стоимостные, количест-венные и качественные характеристики).

Становление СССР как великой индустриальной державы неразрывно связано с политикой размещения производительных сил. И на этом пути достигнуты бесспорно выдающиеся успехи. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на допущенные при территориальном регулировании серьезные просчеты и недоработки.

В период индустриализации при остроте проблемы внутреннего накопления и жестких сроках капитального строительства, сужении возможностей использования хозрасчета и расширении сферы командного управления допускались частые корректировки планов, делавшие их излишне напряженными и во многом нереальными (например, программа строительства заводов черной металлургии в первой пятилетке). В планах и проектах не всегда должным образом учитывались технико-экономические факторы размещения отраслей.

В довоенных перспективных планах переоценивались возможности развития в европейских районах крупных алюминиевых заводов, химических комбинатов, других энергоемких предприятий и целых промкомплексов — в Подмосковье (Бобрики), на Украине (Запорожье), в Поволжье (Куйбышев) и др., не учитывалось, что в перспективе они превратятся (как это произошло) в гиганты с большим потреблением дефицитного в этих районах топлива. Возможность использования массового труда заключенных (особенно в районах Крайнего Севера) привела к созданию там крупнейших, не имевших аналогов промышленных центров (Норильск, Магадан и др.), функционирование которых в нормальных условиях сильно затрудняется и удорожается тяжелыми климатическими и транспортными условиями. Игнорировались вопросы экологии.

Хотя уже были разработаны надежные методы комплексной оценки экономической эффективности хозяйственных мероприятий, целесообразность выбора мест дислокации предприятий в проектах нередко определялась односторонне — в основном по величине транспортных издержек (Сталинградский тракторный завод и др.). С запозданием, только в третьей пятилетке был поставлен вопрос о планировании комплексного развития хозяйства всех экономических районов. Это вызывалось ростом чрезмерно дальних и встречных перевозок грузов: донецкий уголь в середине 30-х годов завозился на Урал и даже в Сибирь, Среднюю Азию и на Дальний Восток, металл с Юга — в Восточную Сибирь и на Дальний Восток и т. д.

С середины 60-х годов, в том числе в «застойный» период (с 70-х годов), как и прежде, были достигнуты положительные результаты в развитии территориальной структуры единого народнохозяйственного комплекса, однако им сопутствовали и крупные просчеты.

Широко распространенные ведомственность и местничество, низкий уровень исполнительской дисциплины (многие методические требования игнорировались), неотработанность функций и организационной структуры “размещенческого” и регионального планирования, непо-следовательность внедрения новых идей и предложений, отсутствие (в отличие от первых пятилеток) их широкого общественного и профессионального обсуждения и особенно низкая эффективность хозяйственного механизма не способствовали успехам в этой области.

Министерства не выполняли указаний директивных органов об учете в проектах планов предприятий предложений союзных республик и местных органов, а последние не обладали необходимыми правами и средствами воздействия на ведомства. В результате происходило нарушение территориальных пропорций, возникли крупные недостатки в специализации, комплексном развитии, охране окружающей среды, экономических связях регионов, что снижало эффективность территориального регулирования.

Это отрицательно влияло, в частности, на решение такой важной проблемы, как пропорциональное развитие европейских и восточных районов. В 1971—1985 гг. темпы роста производства в промышленности Востока только чуть превышали среднесоюзные и были значительно ниже предусмотренных пятилетними планами (фактическое увеличение 25% против планового — 306%).

Несмотря на принимавшиеся решения о форсированном развитии энергоемких отраслей в восточных районах и резком ограничении их роста в Европейской части, за указанные 15 лет свыше 75% прироста выплавки чугуна в стране и 83% прироста производства синтетических и искусственных волокон, пластмасс и смол дали топливодефицитные европейские районы. Объем транспортировки сюда топлива с востока возрос в 9 раз, намного превысив общее увеличение промышленного производства. Миннефтехимпром, Минчермет СССР, другие ведомства продолжали наращивать мощности высоко-, тепло- и электроемких предприятий в европейских районах, где все более ощущался недостаток эффективных топливно-энергетических ресурсов (Белоруссия, Центральный, Центрально-Черноземный, Поволжский районы и др.).

Длительное время не происходило положительных сдвигов и в размещении машиностроения. За 10 лет (с 1970 по 1980 г.) доля продукции, выпускаемой в Европейской части страны (90%), практически не изменилась. Более того, в металлоемких отраслях машиностроения (энергетическое, тяжелое и транспортное) эта доля неоправданно повысилась, а в трудоемких (приборостроение и электротехника) — необоснованно снизилась. Несмотря на возросшую долю Сибири в потреблении химического, нефтехимического и энергетического оборудования, удельный вес региона в его производстве увеличился очень незначительно.
Предусматривая в программе капитального строительства преимущественное размещение трудоемких производств в Сибири при явной недостаточности трудовых ресурсов, министерства не учитывали напряженный баланс трудовых ресурсов и повышенные затраты на их обустройство, а также большой и постоянно увеличиваюшийся порожний вагонопоток с запада на восток на железных дорогах. При таком положении выгоднее было завозить туда некоторые виды продукции трудоемкого изготовления (машины, ткани, обувь и т.д.) вместо перемещения новых работников с семьями и создания соответствующей социальной инфраструктуры.
 

В данной связи большой научный и практический интерес представляют:

• опыт разработки в период первых пятилеток системы закономерностей, принципов и факторов планомерного размещения и регионального развития производства; широкого круга соответствующих плановых показателей, балансов, методов их расчета, методических приемов районирования отраслей народного хозяйства и транспортно-экономических связей, выбора районов и пунктов дислокации промышленных предприятий, определения путей решения посредством размещения производительных сил национального вопроса, проблемы ускоренного подъема хозяйства и культуры отсталых республик, совершенствования общеэкономического районирования и обоснования производственной специализации районов, “комбинатского” планирования, подготовки крупномасштабной регионально-комплексной программы формирования Урало-Кузнецкого комбината, организации четкой системы взаимодействия центральных и местных плановых и хозяйственных органов в работе по планированию размещения и регионального развития производства;
• закрепление и развитие в предвоенные годы научно-организационных достижений в области нового размещения производительных сил, организация проверки выполнения планов по территории, широкое сочетание основных и местных производственных баз, строительство предприятий-дублеров, развитие внутриотраслевой технической конкуренции (военные заводы), укрупненное экономическое районирование, комплексное развитие районов и экономических очагов, крупные работы по упорядочению межрайонных связей с использованием территориальных балансов и схем районирования перевозок;
• успешное решение проблемы воссоздания и улучшения планового размещения производительных сил в послевоенные годы с использованием принципа ведущего звена (приоритетности) для преодоления огромных трудностей и реализации важнейших народнохозяйственных задач, дальнейшее укрепление организационно-методической базы планирования размещения производства — координация Госпланом СССР научных конференций по экономическим районам, разработка им официальных положений о порядке выбора района, пункта и площадки для строительства промышленных предприятий и так далее;
• новые организационные формы и методы планирования размещения и регионального развития производительных сил, включая разработку региональных комплексных программ, в 60—80-х годах в свете долговременной экономической политики государства, формирования и укрепления единого народнохозяйственного комплекса страны;
• организационно-методические особенности разработки территориального разреза VIII—XII пятилетних планов, обоснование в них важнейших сдвигов в размещении отраслей народного хозяйства, дальнейшее освоение природных богатств, развитие основных производств в старых и новых районах, совершенствование специализации и структуры хозяйства союзных республик и экономических районов, формирование промышленных узлов и территориально-производственных комплексов, рационализация межрегиональных связей;
• новые формы и методы предплановых исследований — отраслевые, территориальные (региональные) и генеральные схемы развития и размещения производительных сил, широкие балансовые и оптимизационные расчеты, составлявшие характерную черту планирования в условиях развитого народного хозяйства;
• обоснование в 80-х годах перспектив планового размещения производительных сил, проблем и направлений дальнейшего развития межотраслевых комплексов промышленности и транспорта, региональных аспектов Продовольственной и Энергетической программ, размещения народного хозяйства союзных республик и экономических районов, воздействия научно-технического прогресса на размещение производства, проблем охраны окружающей среды, стратегии освоения природных богатств новых регионов, выявления эффективности комплексного размещения производства на решение социальных проблем;
• усовершенствование в эти годы территориального разреза отраслевых планов, активизация комплексного межотраслевого планирования, разработка планов ТПК, целевых комплексных региональных программ, территориальных балансов и схем нормальных грузопотоков и т.д., а также рационализация принципов и форм государственной финансовой поддержки слаборазвитых регионов, охвативших все материальное производство и социальную сферу независимо от ведомственной подчиненности.

Из предшествующего опыта можно было бы, например, включать в паспорта приватизируемых объектов и лицензируемой хозяйственной деятельности характеристику соответствия предприятия (объединения и т.п.) принципам и факторам рационального размещения производительных сил, выбора района и пункта дислокации и т.д. (и учитывать ее при определении перспектив, решений вопроса о банкротстве и т.п.). Ведь еще в довоенные и послевоенные годы для осуществления структурных сдвигов и подъема отсталых районов смело шли на перепрофилирование предприятий, а также на создание предприятий-дублеров (т.е. конкурентов). Тем более это актуально для «рыночной» экономики, требующей быстрой диверсификации производства в зависимости от спроса и поддержания конкуренции на рынке товаров.

Необходимы и новые подходы в определении стратегии развития европейских и восточных районов. Проводя политику жесткого ресурсосбережения, нельзя по-прежнему ратовать за слишком высокие темпы освоения природных богатств Востока и Севера (вместо дополнительной экспортной валюты целесообразно получить недоплаченные за “приватизированную” государственную собственность миллиарды рублей). Только широкое развитие в Сибири, отчасти и на Дальнем Востоке, перерабатывающих отраслей промышленности (наряду с добывающими), преимущественно энерго- и водоемких, создает условия для ускоренного подъема там производительных сил. Районы же Европейской части страны призваны стать ядром наукоемких, высокотехнологичных и производительных отраслей с продукцией, конкурентной не только на внутреннем, но и мировом рынке. Опорные базы промышленности успешно создавались еще в период довоенной индустриализации.

Статья написана на основе исследования, выполненного при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 98-02-02043.