ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО: СИТУАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ

Т. ШИНГИРЕЙ,
аспирантка юридического факультета МГУ

Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, т.е. устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся во взаимных правах и обязанностях.

Родившись, человеке большинстве случаев обретает статус гражданства, при этом от самого человека не зависит, на какой государственной территории он родился или гражданами какого государства являются его родители. Однако для признания у родившегося лица гражданства эти обстоятельства важны. Это так называемые принципы "право почвы" и "право крови", которые законодательство государств кладет в основу при решении вопросов о приобретении и утрате гражданства.

Согласно "праву крови" гражданами государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства, согласно "праву почвы" гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории. Использование этих принципов в законодательстве разных стран ведет к появлению коллизий и возможности возникновения такого явления, как двойное гражданство (бипатризм).

Сущность и причины возникновения двойного гражданства

Двойное гражданство или множественное - такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства.

Как правило, двойное гражданство возникает при каких-то территориальных изменениях и миграции населения. При феодализме, когда существовало прикрепление крестьян к земле, миграция была сведена до минимума, а в отдельных государствах запрещена под страхом смертной казни. Возникновение двойного подданства в данный период было редким явлением в низших сословиях. Но у представителей высшего дворянства двойное подданство вполне могло возникнуть.

Здесь следует сказать о различии понятий "гражданство" и "подданство". Понятие "гражданство" традиционно используется для обозначения правовой связи лица и государства при республиканской форме правления. Понятие "подданство" связано с монархией. Причем подданный рассматривается как человек, не принадлежащий себе, а подчиненный власти и воле другого лица (монарха или хозяина владений при феодализме). Гражданин же - это свободный человек в свободном государстве-республике.

С возникновением капитализма, и особенно в период его бурного развития, началась активная экономическая и политическая миграция населения, следствием которой явилось увеличение числа лиц, правовое положение которых оставалось неясным, поскольку они обладали гражданством (подданством) нескольких государств.

В современном обществе в силу быстрого развития международных связей миграция имеет тенденцию к усилению, и, следовательно, перед государствами стоит задача предотвращения случаев возникновения двойного гражданства.

Преобладающим источником возникновения бипатризма является наличие расхождений в законодательстве разных государств по вопросам приобретения и утраты гражданства. Так, двойное гражданство может возникнуть в силу коллизий "права почвы" и "права крови". Ребенок, родившийся на территории государства, где доминирует "право почвы", у родителей-иностранцев, получает два гражданства: гражданство родителей и гражданство того государства, на территории которого он родился.

"Право почвы" согласно Венской конвенции о дипломатических отношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских отношениях 1963 г. не распространяется на детей иностранных дипломатов и консулов1. В польском журнале "Kobieta i zycie" (12.04.85 г.) был опубликован любопытный пример возникновения двойного гражданства как результат коллизии "права крови" и "права почвы".

Гражданка Аргентины Роза Бисьон летела самолетом к мужу в Нью-Йорк. Когда самолет взял старт в Рио-де-Жанейро, у женщины начались роды. На летном поле в Белем (Бразилия) появился насеет мальчик Мауро. Мать чувствовала себя хорошо и хотела продолжать путешествие, но на пути возникли препятствия в виде правовых предписаний. Маленький Мауро, родившись в Бразилии, автоматически становился бразильским гражданином и как таковой должен был выполнить все формальности, необходимые для бразильцев, выезжающих за границу.

Он должен был иметь метрики с согласием отца, пребывающего в Нью-Йорке, иметь паспорт, поскольку в паспорт матери, гражданки Аргентины, вписать его было нельзя.

Роза Бисьон жила с ребенком в отеле за счет авиакомпании три недели, пока бразильские власти подготовили бумаги. Когда документы были готовы, оказалось, что новорожденный должен заплатить 22 тыс. крузейро, как каждый покидающий родину бразилец2.

Бипатризм возникает также независимо от места рождения ребенка в случае смешанного брака, если законодательство страны матери и отца содержит правило, по которому "право крови" действует и тогда, когда один из родителей обладает гражданством данного государства.

Двойное гражданство может возникнуть у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если отечественное законодательство не лишает ее гражданства после вступления в брак, а законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа. Так, иностранка, вышедшая замуж за бельгийского или мексиканского гражданина, "следует гражданству мужа своего", но не утрачивает гражданство, которым обладала до вступления в брак.

Следует отметить то, что двойное гражданство приводит к возникновению негативных последствий и порождает целый ряд практических проблем как для государства, так и для конкретного лица. Возникает неопределенность фактического и юридического положения личности, улица появляются противоречивые, а иногда несовместимые обязанности перед разными государствами.

Под гражданством подразумевается устойчивая правовая связь, и сохранить лояльность сразу двум государствам довольно сложно. К примеру, человек имеет доступ к секретным документам, которые затрагивают интересы его родины. Как поступить гражданину в данном случае?

Правовое положение лица с двойным гражданством осложняется и тем, что каждое из государств, считающих его своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения обязанностей, в частности, воинской повинности. Например, лицо призвано а армию в одной стране, но в то же время оно является гражданином другого государства, где также установлена воинская обязанность. Следовательно, второе государство будет рассматривать это лицо как уклоняющееся от воинской службы.

При этом лицо с двойным гражданством не может на территории государства, в гражданстве которого оно состоит, отказаться от выполнения гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отношению к другому государству, гражданином которого оно также является.

В мировой практике, как об этом свидетельствует законодательство ряда стран, большинство государств придерживаются позиции непризнания двойного гражданства. Так, положение о недопущении двойного гражданства есть в законодательстве США и многих других стран.

Однако существуют и страны, допускающие состояние двойного гражданства (Испания, Израиль, Канада, Аргентина и др.). Например, в соответствии с Конституцией Испании государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией. В этих странах испанцы могут подвергаться натурализации без утраты своего первоначального гражданства, даже если эти страны не признают их своими гражданами на взаимной основе.

До распада Советского Союза наша правовая доктрина исходила из устойчивости гражданства как фактической связи лица с государством и основывалась на непризнании двойного гражданства.

Декрет ВЦИК РСФСР от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства" требовал извещения иностранных государств о приобретении советского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств3.

Согласно декрету СНК РСФСР 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство", лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли4.

В соответствии с Положениями о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 11), 1930 г (ст. 4), 1931 г. (ст. 4) иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не пользовались правами и не несли обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства.

Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г. (ст. 11) устанавливали, что "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства5.

С разрушением Союза ситуация изменилась, и в настоящее время Конституция России и Закон Российской Федерации о гражданстве 1991 г. допускают двойное гражданство.

Согласно Конституции РФ (ст. 62) "гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральными законом или международным договором Российской Федерации".

Статья 3 Закона о гражданстве РФ указывает, что "за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации". И далее в статье 3 отмечается, что "гражданину РФ может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор" (ч. 2)6.

С принятием этих норм стало возможным приобретение российского гражданства при сохранении гражданства другого государства. Это было связано с желанием нашего законодателя создать возможность для россиян, живущих за пределами России, сохранить связь с родиной.

Ведь за пределами РФ оказалось порядка 25 млн. русских, из них 11,5 млн. - на Украине; 6,3 млн. - в Казахстане; 1,4 - в Белоруссии, около 3 млн. - в Закавказье и Средней Азии7.

Обострение межнациональных конфликтов в бывших союзных республиках, негативное отношение к русским привело к усилению миграции русского населения и ослаблению участия русских в политической жизни республик.

Эмиграция русских в Россию из стран ближнего зарубежья создает проблемы как для РФ, так и для республик бывшего СССР. Лишаясь специалистов и квалифицированной рабочей силы, страдают национальные экономики, поскольку отток русского населения приводит к закрытию и приостановке производств, где русские составляли основную часть работающих.

Однако следует отметить, что введение двойного гражданства, улучшая положение русских вне России, не решает межнациональных и межгосударственных проблем, а, более того, создает новые.

• Во-первых, с установлением двойного гражданства не исключен приток в Россию из бывших республик СССР не только русских, но и таджиков, армян, узбеков, грузин, которые из-за плохих условий жизни и гражданской нестабильности начнут мигрировать в Россию.
• Во-вторых, в России большая (10 млн.) диаспора украинцев, армян, грузин, азербайджанцев, белорусов, и предоставление им второго гражданства вызовет ряд экономических и правовых проблем.
• В-третьих, приобретение второго, российского, гражданства значительной частью населения в бывших союзных республиках едва ли будет способствовать стабилизации, поскольку местные политики рассматривают двойное гражданство как попытку усилить русское присутствие в своих государствах.

Ряд стран СНГ склонны к установлению двойного гражданства. Но Соглашение о двойном гражданстве подписано только между Россией и Туркменией в декабре 1993 г.

Российские дипломаты возлагают надежду на российско-киргизский Договор о дружбе и взаимопомощи, подписанный 10 июня 1992г. Согласно этому документу двойное гражданство предусматривается в случае подписания специального соглашения.

Таким образом, анализ данной проблемы позволяет сделать вывод о том, что наше законодательство рассматривает двойное гражданство для россиян не как правило, а скорее, как исключение из правил. Не другое государство, а сама РФ решает вопрос о возможности двойного гражданства, причем для получения двойного гражданства необходим ряд условий: ходатайство гражданина в адрес российских компетентных органов; дача ими разрешения гражданину на второе гражданство; получение гражданства только той страны, с которой РФ имеет договор о возможности двойного гражданства.

Как уже было сказано, в мировой практике большинство государств придерживается позиции непризнания двойного гражданства, а их законодательство исходит из принципиального положения - каждый человек должен быть гражданином одного государства.

Для устранения причин, порождающих явление двойного гражданства, а также ликвидации конкретных случаев двойного гражданства международные суды и непосредственно государства принимают ряд мер.

Так, для устранения бипатризма международные суды используют принцип "эффективности гражданства", который основывается на том, что международные суды решают вопрос о принадлежности к гражданству двух государств и возможности устранения этой ситуации на основе ряда критериев. Такими критериями являются: постоянное место жительства, место работы, несения военной или государственной службы, место, где лицо реально пользуется своими гражданскими и политическими правами. То есть суды, рассматривая вопрос о гражданстве бипатрида, в спорных случаях решают в пользу того государства, "с которым лицо наиболее тесно связано".

Относительно проблемы "связи с государством "международными судами при нят целый ряд решений. Наиболее известным стало решение по делу Каневаро. Так, Каневаро по "праву крови" приобрел итальянское гражданство, а по "праву почвы" - перуанское. Постоянная палата международного правосудия в 1912 г. решила, что Каневаро обладает гражданством Перу, так как он был избран в сенат Перу и назначался этим государством на должность генерального консула в Голландии. Таким образом, суд этим решением закрепил концепцию активной государственной принадлежности8.

Меры, применяемые самими государствами для устранения случаев двойного гражданства, можно разделить на внутригосударственные и международно-правовые.

Существует несколько внутригосударственных способов сокращения таких фактов.

1. Предоставление лицам с двойным гражданством права отказаться от одного из гражданств (оптация). Такой порядок предусмотрен в разделе 12 Закона о британской государственной принадлежности 1981 г.
2. Для сокращения случаев возникновения двойного гражданства у детей при смешанных браках ряд государств в своем законодательстве предусматривает, что в данной ситуации гражданство ребенка будет определяться по "праву крови" отца (Закон о гражданстве Финляндии). Вопросы двойного гражданства у детей в нашем законодательстве решались еще в период существования СССР9. В российском Законе о гражданстве 1991 г. существует ряд статей, направленных на предотвращение возникновения бипатризма у детей (ст. 14, 15, 17, 29).

   Согласно ст. 15 ч. 2 при различном гражданстве родителей вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ.

   Ребенок, являющийся иностранным гражданином, при усыновлении его гражданином РФ или супругами - гражданами РФ, становится гражданином РФ, т.е. в данном случае другое гражданство автоматически утрачивается (ст. 29 ч. 2). Гражданином России становится ребенок и при усыновлении его супругами, один из которых гражданин РФ, а другой является лицом без гражданства (ст. 29 ч. 3).

   При усыновлении ребенка - иностранного гражданина, когда один из супругов гражданин РФ, а другой гражданин иностранного государства, гражданство ребенка определяется по согласованию усыновителей (ст. 29 ч. 4).

3. Для предотвращения возникновения двойного гражданства у женщины при вступлении в брак с иностранцем в большинстве правовых систем закреплен принцип, согласно которому: вступление в брак с иностранцем не влияет на гражданство женщины. Данный принцип существовал в законодательных актах о гражданстве СССР, а в настоящее время нашел отражение в статье 6 Закона о гражданстве Российской Федерации, где указано, что заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства.
4. С целью пресечения неограниченного приобретения гражданства эмигрантами, утратившими реальную связь со страной, в законодательстве ряда государств предусмотрена норма о количестве поколений лиц, постоянно проживающих за границей, которые могут передавать детям гражданство по "праву крови". Так, это предусмотрено в Законе о шведском гражданстве 1950 г. в редакции 1979 г., где применение "права крови" ограничивается одним поколением эмигрантов.
5. В ряде Латиноамериканских государств и в США предусмотрен принцип "лояльности лица в отношении своего государства", согласно которому гражданин теряет первичное гражданство в случае поступления на государственную службу другого государства для ведения подрывной деятельности.

На данный момент еще не существует международных конвенций, подписанных Россией по вопросам гражданства, исходя из этого российское законодательство придерживается позиции правопреемства. Согласно Закону о гражданстве РФ международные договоры бывшего СССР по вопросам гражданства применяются на территории РФ (ст. 49 ч. 2).

После окончания второй мировой войны проблемы двойного гражданства приобрели особую остроту. В связи с этим СССР принял широкий круг мер по разрешению этого вопроса.

В период с 1956-1958 гг. были подписаны двусторонние конвенции с Югославией, Венгрией, Румынией, Албанией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей, ГДР об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством10.

Но поскольку договоры с социалистическими странами 50-х годов не разрешили полностью данной проблемы, в 60-70 годы СССР заключает ряд новых договоров о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства: в 1963 г. - с Венгрией, в 1965 г. - с Польшей, в 1966 г. - с Болгарией, в 1969 г. - с ГДР, в 1975 г. - с МНР, в 1978 г. - с Румынией и Чехословакией11.

Эти договоры включали новые положения, направленные на разрешение проблемы двойного гражданства и предусматривали единый порядок решения вопроса о гражданстве бипатридов, сохраняющий гражданство только одного государства.

В целом все указанные договоры содержали следующие правовые меры:

• При приобретении гражданства другой договаривающейся стороны первичное гражданство считается утраченным.
• Перед натурализацией необходимо предоставить разрешение о выходе из гражданства другого государства. Здесь следует заметить, что данная норма содержалась уже в первом договоре по вопросам гражданства между СССР и МНР от 24 апреля 1937 г.
• В большинстве конвенций указывалось на то, что проживающие на территории одной из договаривающихся стран лица, которых обе стороны на основе своего законодательства считают своими гражданами, могут избрать гражданство любой из сторон.
• Конвенции устанавливали годичный срок для избрания гражданства, если в указанный срок лица не избирали гражданство, то их считали гражданами того государства, на территории которого они проживали.
• Гражданство детей при различном гражданстве родителей определяется соглашением между родителями. В случае отсутствия соглашения дети сохраняют гражданство государства, где они постоянно проживают.

В частности, указывалось, что если один из родителей имеет советское гражданство, а другой - чехословацкое, то для ребенка, родившегося после вступления в силу настоящего договора, родители могут избрать гражданство одной из договаривающихся сторон. О выборе гражданства родители подают совместное заявление не позднее трех месяцев со дня рождения ребенка.

Согласно всем конвенциям, заключенным СССР с социалистическими странами, несовершеннолетние лица, родители которых умерли, неизвестны, сохраняли гражданство того договаривающегося государства, где они постоянно проживали.

Для предотвращения возникновения двойного гражданства в будущем Конвенции с Чехословакией и Болгарией установили, что гражданство новорожденного определяется соглашением родителей при регистрации ребенка. При отсутствии такого соглашения ребенок имеет гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого он родился.

Особую область в международно-правовых способах устранения бипатризма составляют положения об оптации, включаемые в договоры о двойном гражданстве, о территориальных изменениях.

Под оптацией следует понимать предоставляемый международным договором свободный выбор отдельным лицом гражданства одного из договаривающихся государств.

Различают позитивную оптацию, т.е. в пользу гражданства какого-то государства, и негативную - отказ от одного из своих гражданств.

Значительное число международных договоров об оптации было заключено Советским Союзом после войны, что было связано с некоторыми территориальными изменениями.

К таким договорам относится договор между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине от 29 июня 1945 г., содержащий положение об оптации гражданства одной из договаривающихся сторон, но в каждом случае лишь с разрешения того государства, гражданство которого оптировалось. Срок оптации был установлен 12 месяцев13. Положения этого договора были развиты в советско-чехословацком соглашении о праве оптации и переселения от 10 июля 1946 г.14.

Согласно данному соглашению право самостоятельной оптации предоставлялось с 18 летнего возраста, причем оптация осуществлялась как с согласия той договаривающейся стороны, чье гражданство оптировалось, так и с согласия той стороны, гражданство которой утрачивалось одновременно с оптацией. Оптанты имели право при переселении брать с собой членов своих семей. Упущение сроков оптации влекло закрепление за бипатридом гражданства того государства, на территории которого он проживал постоянно.

Из многосторонних международных конвенций, направленных на устранение двойного гражданства, следует отметить:

• Конвенцию о гражданстве замужней женщины 1957 г., содержащую положение о том, что вступление женщины в брак с иностранцем не влияет на ее гражданство.
• Гаагскую конвенцию о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, подписанную 12 апреля 1930 г. Отдельные положения данной конвенции касались вопросов двойного гражданства.
• Европейскую конвенцию о сокращении случаев множественности гражданства и о военной обязанности в случаях множественности гражданства 1963 г., предусматривающую отказ бипатридов от одного из своих гражданств. Названная конвенция предписывала лицу нести воинскую обязанность лишь в том государстве, государственной принадлежностью которого оно обладает и на территории которого постоянно проживает, однако ему предоставляется определенное право выбора. В заключение хотелось бы отметить, что несмотря на принятие международно-правовых и внутригосударственных мер, направленных на устранение двойного гражданства, это явление продолжает существовать.

Более того, в России в силу сложившейся ситуации (распада СССР и образования Новых Независимых Государств, в результате чего значительное количество русских оказалось за пределами своей страны) институт двойного гражданства приобрел как бы второе рождение. Но думается, что это временное явление, поскольку, как показывает мировая практика, большинство государств придерживается позиции непризнания двойного гражданства и принимает меры к его ликвидации.

__________

1. Международное право в документах. М., 1982.
2. "Kobiela i zycie", № 49,1985.
3. СУ РСФСР, 1918, № 31, ст. 405.
4. СУ РСФСР, 1921, Ms 62, ст. 437.
5. Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 816. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 23, ст. 435.
6. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ, 1992, № 6, ст. 243; 1993, № 29, ст. 1112.
7. Тишков В. Русские вне России: мифы и политика. "Независимая газета", 20 января 1994 г.
8. Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М" "Международные отношения", 1986, с. 20.
9. Злагопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М" 1960, с. 259-261.
10. Ведомости Верховного Совета СССР: 1958, № 4, ст. 84; 1958, № 9, ст. 205, 209; 1958, № 17, ст. 289, 1958, № 35, ст. 426.
11. Ведомости Верховного Совета СССР: 1966, № 15, ст. 225; 1967, № 7, ст. 78; 1970, № 6, ст. 50,1979, ^18, ст. 331; 1981, № 32, ст. 950; 1984, № 17, ст. 284.
12. Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 32, ст. 950.
13. Вилков Г.Е. Законодательство СССР и международные соглашения по вопросам гражданства. М., "Международные отношения", 1964, с. 61.
14. "Известия", 1946,11 июля.