ГОСЗАКАЗ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ СФЕРЕ

И.КОМАРОВ,
доктор экономических наук
В.КАРАВАЕВ,
доктор экономических наук

Основными факторами экономического роста при выходе из кризиса являются:

• доля реального накопления, измеряемого величиной чистых капиталовложений;
• эффективность инвестиций;
• сведение к минимуму инфляции инвестиций, а инструментом реализации - государственное регулирование.

Два с половиной года назад экономический рост России мог бы быть подкреплен частными инвестициями в легкую промышленность. Сегодня спад настолько велик, что лишь государственные инвестиции могут дать выход из создавшегося положения. Экономика будет парализована до тех пор, пока Правительство не откажется от идеологических тотемов и не начнет реально воспринимать существующее положение дел.

Учитывая глубину кризиса, принципиальной целью является восстановление народного хозяйства. За все четыре года войны страна потеряла в уровне производства 23%. На начало 1994 г.- это менее трех лет-потери составили 40%. В первом квартале 1994 г. падение производства достигло рекордной величины - 25%. Поэтому выход только один - нужен план восстановления народного хозяйства. Но это должен быть методически принципиально новый подход, построенный на сочетании двух принципов:

• введение планового характера хозяйства там, где без этого не обойтись;
• в план должны быть введены уже отработанные рыночные механизмы, которые оправдали себя в специфических условиях страны.

Итак, выход из кризиса - через планирование и связанный с ним научно-технический прогресс. Наш собственный опыт доказывает: при плановой системе шла индустриализация отечественной экономики, а при бесплановой - нарастает деиндустриализация. И в вопросах экономической, а следовательно, национальной безопасности на Запад рассчитывать не стоит. Он в этом не заинтересован.

Теперь в России плановая система отрицается, но современная экономика не может прогрессировать без планового регулирования - это доказано и отечественным, и мировым опытом хозяйствования. Регулирование действует на любом рынке. Наши производители постоянно сталкиваются с этим на внешнем рынке.

Поэтому необходимо:

• сделать упор на свои научно-технический потенциал, на свои кадры и ресурсы;
• изменить условия хозяйствования в пользу производителей;
• ввести эффективное планирование, обеспечивая прежде всего концентрацию капитальных вложений на приоритетных направлениях модернизации и структурной перестройки народного хозяйства.

В основу инвестиционной политики должны быть положена структурно-инвестиционная концепция, разработка которой позволит сделать прогноз объема потребностей страны в инвестициях (до 2000 г., с проработкой перспектив до 2010 г.). Далее необходимо определить приоритетные направления содействия движению капитала, определить номенклатуру и сферу госзаказа. Представляется, что выделение большого числа приоритетов (например, пяти - топливо и энергия, продовольствие, жилье, конверсия, коммуникации) приведет к распылению и так ограниченных финансовых ресурсов.

Вероятно, целесообразно выделить отрасль или народнохозяйственный комплекс, инвестирование которого за счет массированных кредитов и бюджетных ассигнований способно было бы по цепочке межхозяйственных связей реально активизировать инвестиционную сферу.

Безусловно, выбор того или иного приоритета имеет свои плюсы и минусы. Инвестиции в ТЭК способны дать быструю отдачу, но при этом могут тормозить структурную перестройку, закрепляя за страной экспортно-сырьевую ориентацию. Концентрация капиталовложений на программе конверсии ВПК не позволяет рассчитывать на быстрый возврат средств (для перепрофилирования и диверсификации производства потребуется значительное время). Однако этот вариант дает возможность сохранить научно-технический и интеллектуальный потенциал общества, преодолеть нарастающую примитивизацию производства.

Инвестирование жилищного строительства не позволяет рассчитывать на отдачу. Вместе с тем развитие жилищного строительства будет способствовать оживлению всего инвестиционного комплекса и позитивным структурным сдвигам в экономике.

Выбор оптимального варианта, безусловно, должен основываться на конкретных расчетах, исходить из соответствия федеральным целевым программам.

Государственная инвестиционная политика должна содержать следующие положения:

• Обязательным условием принятия решений о финансировании должна стать предварительная экспертиза каждой инвестиционной программы и проекта на предмет их соответствия целям и приоритетам социально-экономической политики.
• Усиление государственного контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета, направленных на инвестиции в форме безвозвратного финансирования и кредитования.
• Расширение практики совместного, (долевого) государственно-коммерческого финансирования инвестиционных проектов, в том числе с привлечением капиталов стран СНГ и независимого бизнеса для осуществления эффективных проектов.
• Активизация использования части централизованных инвестиционных средств на реализацию особо эффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов и объектов малого бизнеса независимо от их отраслевой принадлежности и форм собственности для ускорения структурно-технологической перестройки производства.
• формирование благоприятной среды, способствующей повышению инвестиционной активности негосударственного сектора.

Но все это должно тесно интегрироваться с практикой государственного влияния на активность инвестиционной сферы в форме государственного заказа. В инвестиционной сфере он определяет ввод в действие производственных мощностей, обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, и решение ключевых задач в развитии народного хозяйства, выполнение научно-технических программ, а также ввод в эксплуатацию объектов социальной сферы.

Но действенность госзаказа будет только в том случае, если будет разработана система показателей и введена система контроля, что совершенно необходимо, о чем говорит опыт 1987 г. в части госзаказа, а также ход выполнения программ по Аралу, Чернобылю, "Жилье-90", "Хлеб России" и др. Отчет об освоении капитальных вложений без расшифровки по соответствующим мощностям, объектам и срокам ничего не дал. Деньги освоены, материально-технические ресурсы использованы, а программы так и остались невыполненными. Кроме того, должна быть продумана и структура управления госзаказом без посреднических АО, фирм, консорциумов и т.п.

Зарубежный опыт формирования государственных заказов в строительстве свидетельствует о безусловной необходимости возрождения на новой основе практики госзаказов в России.

Практика формирования госзаказа в 1988-1989 гг. при фронтальном отказе и дисркедитации системы централизованного планирования сохраняла существо плановых заданий на строительство приоритетных объектов за счет госкапвложений.

Положительным моментом той модели госзаказа было условие централизованного фондового обеспечения материальными ресурсами.

Правовой базой для формирования госзаказов (по их экономическому смыслу, без применения этого термина) в настоящее время является "Временное положение о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории Российской Федерации", утвержденное постановлением Правительства РФ 21 марта 1994г., где в разделе 2 "Государственное регулирование инвестиционной деятельности" изложен порядок формирования госзаказов за счет бюджетного финансирования строек для федеральных государственных нужд, и постановление Правительства РФ от 22 июня 1994 г. № 744 "О порядке размещения централизованных инвестиционных ресурсов на конкурентной основе" и " Основных положений порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в РФ", утвержденных постановлением Правительства РФ 14 августа 1994 г. № 812.

Однако эти документы, подразумевающие применение системы госзаказов, не раскрывают существа вопроса и роли органов исполнительной власти, неясна процедура формирования портфеля госзаказов. Недостатки и противоречия этих документов заключаются в следующем:

• неясно, какие объекты законодатели относят к "федеральным государственным нуждам" (компетенция федерального Правительства) и к "региональным государственным нуждам" (компетенция субъектов РФ);
• двусмысленно изложен важнейший вопрос о роли "перечня строек для федеральных государственных нужд". Неясно, входят ли сюда объекты для региональных государственных нужд или для них должны быть отдельные перечни строек;
• неясно, какие объекты, виды объектов подлежат финансированию на безвозвратной и возвратной основе;
• не раскрыто содержание "федеральных и межгосударственных целевых программ", на основе которых и должны формироваться "перечни строек". Кто эти целевые программы должен разрабатывать, кто утверждать, на какой период, каков правовой статус этих документов. Неясно, почему субъектам Федерации не дано право разрабатывать свои региональные целевые программы;
• из контекста перечисленных документов остается неясным, каковы признаки или критерии отнесения той или иной стройки к категории "федеральных и региональных государственных нужд";
• неясно, какие конкретно виды экономических и других льгот могут предоставляться участникам строительства, привлеченным для строительства объектов федеральных и региональных государственных нужд и каков круг этих участников конкретно, что трактуется по-разному;
• во "Временном положении о финансировании и кредитовании" сказано, что в перечне строек для федеральных государственных нужд капвложения распределяются по годам на весь период строительства, что говорит лишь о непрерывности и переходящем характере их финансирования, но никак не является гарантией выделения бюджетных средств для покрытия возрастающих затрат строительства с учетом непредсказуемых темпов инфляции на 1-2 года вперед. И непонятно, как Минфин РФ может гарантировать финансирование, не зная на год-два вперед доходную часть бюджета;
• в "Основных положениях о порядке заключения и исполнения государственных контрактов" допускается масса возможностей для превращения важных объектов для государственных нужд в обычные долгострои.

Интересен в этой связи опыт США, которые не лишают себя выгоды, обеспечиваемой за счет государственной поддержки основных факторов конкурентоспособности экономики. Происходит весьма заметная эволюция взглядов на экономический либерализм, свободную конкуренцию и подобные понятия, связываемые реформаторами в России с понятием "рыночная экономика".

В США в последние несколько десятилетий речь идет не столько о приверженности модели экономики, характерной для домонополистической эпохи, сколько о мере ее государственного регулирования. Таким образом, необходимость самого государственного вмешательства в экономику под сомнение не ставится, обсуждаются лишь методы, прямые или косвенные, или оптимальное их сочетание в зависимости от отрасли или конкретной целевой программы.

И здесь вполне уместно обратиться к историческому опыту США - выходу из "великой депрессии", когда президентом стал Ф.Рузвельт. С 1933 г. в США стали использовать заимствованное у нас государственное регулирование народного хозяйства, усилилась роль государственных заказов (как одного из элементов государственного регулирования), начали применяться элементы планирования из Центра, резко увеличились ассигнования на нужды науки и образования. Госзаказ в 1933 г. был направлен:

• в сельское хозяйство как отрасль, при эффективном функционировании которой снижается социальная напряженность в обществе за счет производства в достаточном количестве продуктов питания и снижения уровня цен на продовольствие;
• в строительство и другие отрасли, обеспечивающие максимальную занятость населения.

Важно также то, что в конце 70-х - начале 80-х годов в США нашла широкую поддержку идея выработки активной структурной политики, которая явилась бы для США новым элементом в механизме государственно-монополистического регулирования и имела бы следующие основные цели:

• обеспечить поддержку наиболее перспективным отраслям с тем, чтобы поставить их в равные условия с зарубежными;
• способствовать ускорению НТП в них;
• контролировать приспособление некоторых базовых отраслей к внешней конкуренции;
• создать благоприятные условия для инвестиционной деятельности;
• сформировать принципиальные решения в области долгосрочной структурной политики.

Влияние государства на инвестиционную деятельность осуществляется и через финансовую сферу; его в основном можно свести к трем видам:

• политика ускоренной амортизации;
• стимулирование отдельных категорий инвестиций;
• льготные ставки налога на прибыль.

По составу объектов госсектора, финансируемых за счет федерального бюджета (табл. 1), нетрудно определить закономерность - это объекты, "не выгодные" для частных инвесторов: низкорентабельные или вообще не приносящие никакой прибыли. Но это объекты, необходимые для социального и экономического развития страны в целом, обеспечения экологической безопасности окружающей среды, а также автомобильные дороги, объекты инфраструктуры и военного назначения (табл. 2).

Система государственных заказов в развитых странах Запада позволяет форсировать развитие отстающих звеньев экономики, целых отраслей и подотраслей, привлекать дополнительные инвестиции и ресурсы для строительства новых и реконструкции действующих производств, в которых не очень заинтересованы частные и государственные предприятия при существующей "средней" конъюнктуре рыночного спроса и предложения.

Правительства развитых стран прибегают к госзаказам в следующих случаях:

• когда обнаруживаются расхождения между интересами компаний, частного капитала и общегосударственными интересами;
• когда предприниматели и владельцы капитала не очень заинтересованы экономически в решении общегосударственных проблем;
• когда правительство или местные органы власти сами видят необходимость в периоды кризисов и спадов поддержать занятость отдельных фирм и корпораций;
• для нейтрализации экономических и социальных негативных последствий рыночных отношений в инвестиционной сфере;
• для организации строительства объектов, приоритетных с точки зрения общегосударственных или региональных интересов;
• для быстрой ликвидации дефицита отдельных материалов и готовой продукции, возникающего от конъюнктурных рыночных перекосов;
• для предотвращения срывов выполнения внешнеэкономических государственных обязательств. Правительства и местные органы развитых стран Запада регулируют госзаказами несаморегулируемую часть рыночной экономики.

Значение государственного инвестиционного заказа как важного инструмента регулирования экономики во многом определяется соотношением общеэкономического и инвестиционного циклов. Примерно совпадая по срокам и продолжительности с общехозяйственным циклом, инвестиционный цикл, как правило, опережает его по времени наступления отдельных фаз и превышает по глубине. На практике это означает, что стадии экономического подъема, как правило, предшествуют инвестиционный и строительный бум, а стадии спада - более резкое сокращение инвестиций и строительной активности. Поэтому государственный инвестиционный заказ выступает весьма важным инструментом, позволяющим влиять на колебания общехозяйственной конъюнктуры как на стадии спада, так и в период подъема. Следовательно, государственный инвестиционный заказ служит действительным средством конъюнктурной политики стран Запада.

Особенно характерно было использование этого рычага в первое послевоенное десятилетие. Так, в США спады в частном строительстве сглаживались, а иногда и перекрывались расширением государственного строительства, как, например, в 1949, 1951-1952, 1958 и 1966 гг.

В последующем тактика использования государственного инвестиционного заказа для регулирования хозяйственной конъюнктуры в странах Запада совершенствовалась и стала более гибкой. В качестве антициклической меры используется, в частности, противоположное движению конъюнктуры формирование или сжатие инвестиций государственных компаний. Во многих странах путем налогообложения прибыли в периоды подъемов создаются "противоциклические" или "конъюнктурные" инвестиционные фонды: с 60-х годов в Швеции, Дании, ФРГ, с 70-х годов в Финляндии, Франции, Испании и др., которые с различной степенью последовательности используются для поддержания капиталовложений во время спада.

Государственный инвестиционный заказ в странах Запада служит также одним из инструментов структурной политики. Определился круг отраслей, где госзаказ играет определяющую роль, это - производственная и социальная инфраструктура, сфера НИОКР, не говоря уже об отраслях ВПК. Государственный заказ, особенно в Японии, выступает как средство стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. В то же время в странах Западной Европы госзаказ служит поддержанию традиционных, так называемых "зрелых" отраслей - угольной промышленности, черной металлургии, судостроения и т.д. Однако, как правило, госзаказ концентрируется в отраслях с длительным инвестиционным циклом и низкой рентабельностью, что делает невыгодным вложение в них частного капитала.

Для Японии характерна чрезвычайно активная структурная политика государства, в то время как в США более полагаются на частную инициативу и конкуренцию как двигатель структурных изменений. Западная Европа занимает промежуточное положение.

В то же время в области использования государственного инвестиционного заказа при проведении региональной политики Западная Европа, бесспорно, лидирует. О масштабах региональных проблем свидетельствует размер территорий, относимых к "развивающимся", "депрессивным", "получающим помощь" и т.д. На районы, получающие государственную помощь, приходится 2/3 территории ФРГ, 40% территории Великобритании и Италии, 90% территории Норвегии. Сейчас программы регионального развития, региональные бюджетные фонды и ведомства или административные органы созданы практически во всех западноевропейских странах.

В регионах, получающих поддержку, создаются государственные предприятия, вкладывающие бюджетные средства в развитие инфраструктуры. Пожалуй, наиболее известный пример такого рода регионов - юг Италии, отставший в социально-экономическом развитии. Этот регион стал главной сферой деятельности госсектора. Доля участия государства в промышленных инвестициях на юге колебалась от 1/4 до 1/2, а включая национализированную энергетику, достигала 3/4. Другой пример активного участия госсектора в региональной политике - север Швеции (провинция Норланд), где доля госсектора в промышленности и инвестициях достигала 30-33 %.

Государство выступает крупнейшим заказчиком на строительном рынке стран Запада. В последние годы на государственные заказы приходилось от 25 до 50 % общего объема строительных работ, выполняемых в ведущих капиталистических странах.

Объемы государственного инвестиционного заказа выражаются в ведущих странах Запада различными показателями. В США - это "прямые физические инвестиционные расходы" (direct physical inverstment outlays), включающие затраты на строительство, реконструкцию и основное оборудование, которые в 1992 г. составили 102,6 млрд. долл. На 1994 г. их объем, согласно бюджетным оценкам, составил 99,33 млрд. долл., некоторое снижение связано с сокращением государственного оборонного заказа, занимающего в них большую часть. В 1992 г. на долю оборонного инвестиционного заказа приходилось примерно 80%, в 1994 г. его планируется снизить до 75%.

Что касается государственного строительного заказа, то в США он может быть выражен федеральными расходами на строительство и реконструкцию в составе прямых физических инвестиционнных расходов. Эти затраты проходят по двум статьям: прямые федеральные программы и субсидии штатам и местным властям. В 1992 г. в рамках прямых федеральных программ расходы на строительство и реконструкцию составили 18,7 млрд. долл., по линии субсидий штатам и местным властям - 28,6 млрд. долл. В целом государственный строительный заказ составил сумму 47,3 млрд. долл. Согласно бюджету на 1994 финансовый год, этот показатель должен достигнуть 58,9 млрд. долл., что означает рост на 12,5%, или на 6,3% в среднем за год. Однако в первые послевоенные десятилетия (1947-1968 гг.) среднегодовые темпы роста объемов государственного строительства в США были еще вялые и достигали 8,9% в год.

О динамике государственного инвестиционного заказа в США можно судить по тенденциям физических инвестиций в составе субсидий штатам и местным властям (табл.3).

млрд.долл.

Распределение государственного инвестиционного заказа по отраслям и объектам идет по двум направлениям: По прямым федеральным программам:

• оборонный строительный заказ - 27%;
• объекты энергетики - 20%;
• проекты по водным ресурсам - 13%;
• проекты по другим природным ресурсам и окружающей среде - 7%;
• объекты почтовой службы - 7 %;
• госпитали для ветеранов и другие объекты здравоохранения - 5%;
• фундаментальная наука, космос и технология - 4% и т.д.

• строительство дорог - 52 %;
• коммунальное хозяйство - 11%;
• транспортировка массовых грузов - 10%;
• контроль и устранение загрязнений окружающей среды - 9%;
• содействие жилищному строительству - 7%;
• объекты воздушного транспорта - 6% и т.д.

Государственный строительный заказ в развитых странах Запада имеет форму хозяйственного контракта, договора, с предусмотренными в нем обязательствами сторон и ответственностью, прежде всего материальной, за их исполнение. Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения любой из сторон влекут для нее неотвратимые материальные потери ввиду наличия хорошо отлаженного судебного механизма, базирующегося на разработанных и апробированных десятилетиями законодательных основах. При этом государственный орган как заказчик строительной продукции не имеет никаких юридических преимуществ перед любым другим заказчиком, выступающим на строительном рынке.

При рассмотрении возможностей использования западного опыта в российских условиях надо учитывать, что государственный строительный заказ органично входит в систему регулирования и стимулирования инвестиций. Поэтому он не может рассматриваться в отрыве от системы программирования инвестиций, структурной и региональной политики государства.

Как правило, государственный строительный заказ используется в рамках общегосударственных инвестиционных программ, финансируемых из центрального бюджета и осуществляемых в тех отраслях, развитие которых поддерживается государством.

Государственный строительный заказ может иметь разные формы:

• прямого контракта на сооружение объекта, оплачиваемого из бюджета;
• непосредственно путем субсидирования;
• в форме кредита или кредитных гарантий.

Прежде всего надо четко определить, в каких отраслях необходим государственный строительный заказ. Ясно, что в наших условиях он будет гораздо шире, чем на Западе, и будет включать наряду с авиакосмическим и оборонным комплексом, социальной инфраструктурой также некоторые производственные отрасли, жизненно важные по экономическим и социально-политическим соображениям.

Очевидно, государственный строительный заказ будет представляться федеральными, региональными, муниципальными органами и предприятиями государственного сектора экономики. Предстоит определить типы объектов строительства, входящие в госзаказ на каждом уровне, а также источники его финансирования.

Необходимо разрабатывать среднесрочные - для начала хотя бы на 2-3 года - инвестиционные прогнозы и программы на федеральном и региональном уровнях, а на более низких - бизнес-планы конкретных инвестиционных объектов, рассматривая их как предпосылку предоставления инвестиционных средств из федерального бюджета, в том числе на долевых началах в форме совместных государственно-частных и федерально-региональных инвестиций.

На федеральном и региональном уровнях необходимо разрабатывать инвестиционные бюджета для аккумулирования средств на финансирование инвестиций и включающие все инвестиционные расходы, четко отделенные от текущих и других расходов. Это создаст необходимую финансовую базу для государственного строительного заказа и придаст стабильность в его финансировании.

Прибыль государственных предприятий, направляемая на финансирование производственных капитальных вложений по конкретным проектам с разработанными ТЭО и бизнес-планами, должна освобождаться от налогов. То же самое относится к амортизационным отчислениям: необходимо ускорить введение специальных амортизационных счетов, обеспечивающих целевое инвестиционное использование направляемых на них средств.

Наряду с инвестиционными конкурсами для распределения централизованных инвестиций необходимо:

• расширять практику строительных торгов (тендеров) на исполнение государственных строительных заказов всех уровней;
• разработать и узаконить форму и содержание строительного контракта на исполнение государственного заказа, четко определив и законодательно закрепив права, обязанности и ответственность сторон;
• сделать судебный механизм и прежде всего арбитраж более доступным, оперативным и действенным, создав, таким образом, эффективный механизм реализации государственных строительных заказов.