ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ И ПРОБЛЕМА ВОЗРОЖДЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

Д.ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ,
доктор юридических наук,
профессор МГУ

Самая актуальная, самая жгучая проблема современности - создание нового государственного единства вместо СССР. Центральным аспектом возрождения федеративного государства является вопрос о государственном суверенитете. При этом, исходя из общего понимания природы государственного суверенитета, необходимо исследовать данную проблему по крайней мере в трех измерениях: суверенитет союзных республик в составе Союза ССР; их государственный суверенитет после разрушения Советского Союза; и, наконец, их суверенитет после возрождения федеративного государства.

Такая позиция нашла выражение в первой Конституции СССР, принятой в 1924 г., где, вопреки известной ленинской концепции по вопросу о суверенитете и Союза ССР и союзных республик, закреплялась идея о том, что суверенитетом обладает лишь федерация в целом, тогда как у составляющих ее государств-союзных республик - государственный суверенитет ограничен.

Тот же самый теоретический постулата виде конкретных конституционных норм нашел отражение и во второй Конституции СССР, принятой в 1936 г. Таким образом, более полувека, а именно с 1924 до 1977 г., пока действовали первые два Основных Закона СССР, конституционная доктрина этой федерации однозначно означала, что суверенитет союзных республик ограничен.

Утверждение концепции об ограниченном суверенитете союзных республик открыло практике государственного строительства путь к чрезмерному централизму и умалению прав союзных республик.

Постулат об ограничении суверенитета союзных республик связан с концепцией об их "потенциальном суверенитете", которая принадлежала И. Сталину. Смысл его идеи состоял в том, что суверенитет союзных республик есть лишь категория возможного. Потенциальный суверенитет становится реальным только в том случае, когда союзная республика осуществляет принадлежащее ей право выхода из СССР.

Сталин подчеркивал, что объединение республик в Союзе означает "некоторое ограничение их независимости". Спустя почти семьдесят лет этот постулат был использован махровыми националистами и сепаратистами во всех союзных республиках как идейное знамя для развала Союза ССР.

Между тем советские государствоведы еще в шестидесятых годах создали концепцию государственного суверенитета в советском федеративном государстве - Союзе ССР.

Основной ее смысл определялся федеративной природой Советского Союза. Вследствие этого, согласно данной концепции, государственный суверенитет Федерации гармонически сочетается с государственным суверенитетом союзных республик. Вместе с тем суверенитет Союза ССР и суверенитет каждой союзной республики претворялись в жизнь в процессе постоянного взаимодействия. Наконец, концепция суверенитета в федеративном государстве содержала плодотворную идею о том, что СССР охраняет суверенные права союзных республик.

Это означает, что защита государственного суверенитета всех союзных республик осуществлялась федеративным государством.

Опыт отечественной истории учит, что в течение последнего полустолетия ни одна союзная республика не могла собственными силами защитить свой государственный суверенитет. Вовремя Великой Отечественной войны шесть из пятнадцати союзных республик - Украина, Белоруссия, Молдавия, Литва, Латвия и Эстония - были в течение нескольких лет оккупированы немецко-фашистскими войсками, а территория России была захвачена фашистами частично.

В этих условиях только благодаря объединенным усилиям всех союзных республик Советского Союза все указанные государства и их народы были освобождены от фашистского рабства.

Работавший в ту пору на Украине Н.Хрущев, выступая с докладом на сессии ее Верховного Совета, проходившей вскоре после полного освобождения Украины от оккупантов, говорил следующее: "Украинский народ временно потерял свои земли. Это была большая трагедия для нашего народа. В других условиях, если бы не было Советского Союза, в состав которого входит наша Советская Украина, украинский народ был бы обречен на многие десятилетия, а то и на столетия на рабское существование под гнетом гитлеровской Германии". Это было сказано об У крайне, промышленный потенциал, территорию и население которой вполне можно было в ту пору сравнить с таким крупнейшим и могущественным государством Европы, как Франция. За истекшую с тех пор половину столетия эта истина стала еще более очевидной.

Принимая во внимание масштабность проблемы, ограничимся рассмотрением лишь двух ее аспектов - военной и экономической формы защиты государственного суверенитета в условиях, когда великое федеративное государство разрушено, а вместо него возникли 15 суверенных государств.

Создание суверенных государств, составлявших ранее единое союзное государство, привело к разрушению Вооруженных Сил Федерации - ее армии, авиации и флота. Эту акцию иначе как преступной не имеет права называть ни один добросовестный и честный исследователь. В результате этого разрушения защита государственного суверенитета как всех государств вместе, составивших СНГ, так и каждого из них в отдельности стала фактически абсолютно невозможной.

Сложилась парадоксальная ситуация: государства, входившие в состав великой Федерации, абсолютно надежно защищавшей их государственную независимость, в результате борьбы за создание своего собственного суверенитета вне этой Федерации оказались совершенно безоружными, неспособными защитить свой государственный суверенитет в случае агрессии против каждого из них.

Вся система военных округов, создававшихся не по количеству союзных республик, а по стратегическим направлениям с учетом территориального начала, обеспечивающего мобилизационные возможности, была полностью разрушена. А ведь именно военные округа были надежной основой обороны всей страны. Семь военных округов, в том числе три на Украине, по одному в Белоруссии, Прибалтике, Закавказье и Средней Азии, с разрушением СССР одновременно прекратили свое существование. Вместе с потерей Прибалтийского военного округа были утрачены и базы Балтийского флота.

Основу основ обороны составляли Ракетные войска стратегического назначения (РВСН). В результате разрушения СССР ракетные соединения и части оказались на территории четырех республик: России, Украины, Белоруссии и Казахстана. Как заявил на процессе по "делу ГКЧП" бывший министр обороны СССР маршал Советского Союза Д.Язов", нарушилось централизованное управление войсками, практически вся система командных пунктов перестала действовать. Средства разведки и дальнего обнаружения также оказались разобщенными". Даже ракетные армии оказались разделенными - в России и Казахстане. Разобщение распространилось и на все сопутствующие ракетным войскам службы. Все это "практически делало РВСН или мало, или почти неспособными нанести ответно-встречный удар. Гарантированность терялась".

Обращаясь к военной форме защиты государственного суверенитета, нельзя обойти вопрос и о его решении в рамках СНГ. И здесь приходится с сожалением отметить, что созданное вначале Главное командование Объединенными вооруженными силами было упразднено и заменено Штабом по координации военного сотрудничества. Это означает, что на практике не существует единых Вооруженных Сил СНГ, а следовательно, и единой системы управления стратегическими ядерными силами, так же как и единой системы предупреждения о ракетном нападении, противовоздушной и противохимической обороны в рамках Содружества.

Приходится отметить, что такое решение нанесло огромный ущерб делу защиты государственного суверенитета всего Содружества в целом и каждой входящей в него страны.

Строительство национальных армий в суверенных государствах означало громадное ослабление общего военного потенциала всего Содружества и одновременно еще в большей степени военной боеспособности каждой республики. Это признают военные авторитеты. "... Все эти национальные армии, - говорил широко известный в СНГ генерал-лейтенант А.Лебедь, - в ближайшем обозримом будущем не будут представлять реальной военной силы как бы они ни пыжились1 .

Важным вопросом военной защиты государственного суверенитета всего Содружества и всех составляющих его государств является космический потенциал и связанные с ним систематические полеты в космос. Только в случае его использования будет обеспечен оптимальный уровень безопасности государственных границ и защиты государственного суверенитета всех государств, входящих в СНГ.

В данной связи нельзя не отметить такой негативный исторический факт: вместе с разрушением Союза ССР существенно подорвана дружба всех народов Федерации, нанесен непоправимый удар по отношениям их братского сотрудничества.

Обретение суверенитета республиками сопровождалось захватом находившейся на их территории общенародной государственной собственности, созданной трудом и талантом всего советского народа, всех составлявших его республик, а не одной из них. Так, на смену отношениям дружбы и братства народов в условиях разрушения социализма и становления другого общественного строя пришли отношения чистогана и торгашества.

То же самое относится и к судьбе Черноморского флота, вопрос о разделении которого между Украиной и Россией поставила украинская сторона. Между тем широко известно, что Черноморский флот только как единый организм может представлять собой могучий инструмент защиты государственного суверенитета не только России и Украины, но и других республик.

Важным шагом вперед в деле защиты государственного суверенитета России, Казахстана и других государств, составлявших ранее Федерацию, было решение вопроса о Байконуре. Согласно указанному документу, Россия арендует у Казахстана за арендную плату в 115 млн. долл. ежегодно космодром и город Ленинск на 20 лет, с пролонгацией данного соглашения еще на 10 лет. Предусмотрено пребывание на космодроме российских граждан, а также его обслуживание военнослужащими Военно-космических сил (ВКС) России.

Решение вопроса о Байконуре - это, пожалуй, единственный позитивный момент военной формы защиты государственного суверенитета России, Казахстана, всех стран Содружества.

В этих условиях особую тревогу вызывает состояние военной промышленности России. Объем производства вооружений и военной техники за три последних года снизился на 78%, оборонные заказы военно-промышленному комплексу сокращены на 80%. Но еще более удручающим и совершенно недопустимым является предполагаемое сокращение военного производства в России, в особенности по сравнению с США. Если в Соединенных Штатах Америки военное производство ежегодно уменьшается на 5 %, то у нас на ближайшие пять лет намечено сократить его в пять раз. Другими словами, это означает, что интенсивность сокращения военного производства в России в 20 раз выше, чем в США.

С этим связано и очередное сокращение Вооруженных Сил России к концу 1994 г. на 300 тыс. чел. Известная английская газета "Тайме" полагает, что данная мера в особенности направлена против старшего командного и штабного состава; в отставку или в запас будет отправлено 270 генералов. Общая численность Вооруженных Сил России уменьшится с 2,2 до 1,9 млн. чел.

Рассматривая данное трагическое состояние отечественных Вооруженных Сил, неизбежно приходишь к выводу о том, что парламент России, - и прежде всего это относится к Государственной Думе, - к сожалению, не обсуждает важнейшие основополагающие вопросы жизни государства и общества, относящиеся к проблеме обороны страны. Так было с военной доктриной России: ее утвердил Президент России, а Дума совсем не обращалась к данной проблеме, даже не обсуждала ее. Между тем военная доктрина России при всей своей значимости не только тесно связана с другой кардинальной проблемой, но и во многом определяется ее сущностью.

Имеется в виду концепция государственного суверенитета России, который, как известно, является одним из принципов ее конституционного строя. Приходится с сожалением отметить, что и этот вопрос также не обсуждался Государственной Думой. Между тем вся практика государственного строительства, в том числе и опыт недавнего прошлого, свидетельствует: концепция государственного суверенитета должна быть разработана и утверждена Государственной Думой.

Маршал Советского Союза Д.Язов, входивший в состав советской делегации, рассказывает об эпизоде, происшедшем в июле 1991 г. в Москве, когда Президент США Буш посетил Москву с официальным визитом. Во время беседы в Екатерининском зале Кремля глава делегации М.Горбачев заявил: ""Господин Президент, мы хотели бы быть в большей зависимости от США". " Мне, - говорит Язов, - показалось, что я что-то не понял, но вижу - и Буш откинулся на спинку кресла, недоумевая... а Горбачев еще раз повторил эту фразу:

"Да, да, господин Президент, мы хотели бы быть в большей зависимости от США". Я не дипломат, - продолжал Д.Язов, - ... но для меня это осталось как самоунижение, пресмыкательство. Буш сказал: "Если бы наш конгресс узнал о таком заявлении со стороны Президента, был бы "великий шум"2.

Эта форма, как и военная, переживает глубочайший кризис. Варварское разрушение федеративного государства привело к экономической катастрофе: был разбит единый весьма совершенный и мощный хозяйственный организм, создававшийся некоторыми республиками в течение столетий, а всеми вместе - в советский период, длившийся в течение почти всего XX века. В России и других республиках, входящих ныне в СНГ, появилась и набирает силу тенденция к переориентации внешнеэкономических связей на зарубежные страны.

Если в военной области были ликвидированы единые Вооруженные Силы, то в экономической - разрушена единая денежная система. В ряде республик была введена собственная валюта, что, в свою очередь, привело к дальнейшему разрушению единой экономики.

Трагический аспект такого рода действий состоял не только в том, что они разваливали экономику и вели к дальнейшему ухудшению жизни народа, но и в том, что в них проявилось ложное понимание государственного суверенитета. Между тем в нынешних исторических условиях собственная валюта выступала не как подлинное выражение суверенитета, а всего лишь как его символ. Реальный же государственный суверенитет, определяемый экономическим могуществом государства, данной акцией существенно подрывался, ибо она наносила ущерб развитию экономики каждой республики.

Столь же ложным проявлением суверенитета, а в действительности лишь его символом, стало и создание во всех республиках таможенной службы. Какой размах приобрела эта деятельность, также затруднившая экономические связи республик, можно видеть на примере России, где количество таможенников составляет 35 тыс. чел. Россия по данному показателю вышла на первое место в мире; она превзошла Соединенные Штаты Америки по этому показателю в 2,5 раза: здесь число таможенников 14 тыс. Заключенный недавно таможенный союз между Россией, Казахстаном и Белоруссией вселяет определенную надежду, но все же надо посмотреть, что будет на деле.

В результате разрыва производственных, хозяйственных связей всем бывшим республикам нанесен ущерб в 5 раз больший, чем за все годы войны с фашистской Германией.

Сложившееся во всех суверенных государствах, ранее входивших в СССР, катастрофическое экономическое положение можно видеть на примере наиболее крупных и развитых республик - России и Украины. В России по сравнению с 1989 г., когда впервые произошел спад производства, выпуск промышленной продукции сократился более чем вдвое, составив в июне 1994 г. лишь 49,6%. Резко упал жизненный уровень народа. В январе 199 4 г. более 50 млн. чел. имели денежные доходы ниже официального прожиточного уровня, который, по свидетельству экспертов, был весьма занижен. В результате столь бедственного положения народа в 1993г. уровень смертности превзошел уровень рождаемости на 737 тыс. чел. - такого в мирное время в России никогда не было.

Столь же удручающее экономическое положение сложилось и на У крайне. Только за один год начиная с июня 1993 г. национальный доход понизился более чем на четверть, потребительские цены выросли в 2569 раз, реальные доходы населения уменьшились в 4,6 раза. Абсолютная сумма материальных потерь населения от роста цен и обесценивания вкладов составила 707 трлн. карбованцев.

Всеобщая и всеобъемлющая катастрофа в области экономики, охватившая все государства СНГ, чудовищная инфляция и неслыханное обнищание народных масс повлекли за собой и другие бедствия - национальные конфликты, которые, в свою очередь, вызвали появление беженцев.

Особенно много беженцев - почти 3 млн. чел. - из Закавказских республик, в каждой из которых происходила война. По данным миграционной службы РФ, в ближайшие два-три года в Россию приедут около 4 млн. чел., в том числе 400 тыс. из республик Закавказья, до 3 млн. из Средней Азии, около 500 тыс. из государств Балтии.

Огромный экономически и и политический ущерб России наносит систематическое ограбление ее богатств и в итоге - ежемесячный вывоз за рубеж колоссальных денежных средств в долларах. Поданным зарубежных аналитических центров, ежемесячно из России вывозится от одного до полутора миллиардов долларов. На зарубежных счетах, как утверждает пресса, уже осело более 250 млрд.

Приведенные факты позволяют сделать вывод: отмена монополии внешней торговли была крупной ошибкой, которая создала благоприятные условия для разграбления государства. Поэтому, думается, необходимо незамедлительное восстановление монополии внешней торговли; именно это и только это приведет к немедленному пресечению ограбления России - незаконного вывоза валюты и ее вложения в западные банки.

Экономический аспект суверенитета связан также и с финансовой зависимостью России от государств Запада. По подсчетам американского журнала "Уолл-стрит джорнел", Россия уже задолжала Западу более 80 млрд. долл., из которых 32 млрд. предстоит выплатить в этом году. Знаток этой проблемы французский ученый профессор Бернар Нотэн предупреждает: "Современное закабаление готовит последующее расчленение страны".

Поэтому задача погашения долгов становится первостепенной политической проблемой, решение которой предотвратит опасность распада России и, следовательно, будет эффективно способствовать укреплению ее государственного единства.

Вместо сохранения СССР в соответствии с суверенной волей всего советского народа, выраженной на референдуме 17 марта 1991 г., лидеры Союза ССР и союзных республик фактически стали на путь разрушения этого великого федеративного государства. Это нашло отражение, в частности, в важном документе, который был указанными политическими деятелями подготовлен под руководством Президента СССР М. Горбачева - Договора о Союзе Суверенных Государств3.

В нем, по замыслу его авторов, предусмотрено создание общего государства для всех объединяющихся республик. Однако содержание документа находилось в полном противоречии с данным замыслом. В самом деле, в указанном проекте Договора устанавливалось, что "Союз Суверенных Государств (CCD - конфедеративное, демократическое государство, осуществляющее власть в пределах полномочий, которыми его добровольно наделяют участники Договора4.

Между тем утверждение о том, что конфедерация есть государство, является совершенно ошибочным. Для того, чтобы в этом убедиться, необходимо сравнить федерацию и конфедерацию друг с другом. Если федерация представляет собой объединение двух или более государств в одно новое общее государство, то в результате создания конфедерации нового государства не возникает. Другими словами:

федерация - это государственно-правовое единство, закрепленное в ее общей Конституции, конфедерация - международно-правовое единство, оформленное в виде международного договора. Именно таким Договором и должен был стать упоминавшийся документ. В свою очередь, это означало, что идея создания вместо советской федерации - конфедерации носила разрушительный характер, она предполагала переход от общего государственного единства к положению, когда все республики фактически одновременно оказывались реально вышедшими из Союза ССР, а вместо этого возникло бы их международное объединение.

В настоящее время возникла объективная необходимость воссоздания разрушенной Федерации и объединения в нее всех тех республик, которые вновь выразят волю войти в состав данного союзного государства.

Следует при этом подчеркнуть, что объединение в одно федеративное государство всех республик, составляющих ныне СНГ, как уже отмечалось, является единственным и вместе с тем универсальным, а следовательно, весьма эффективным средством преодоления всестороннего кризиса, охватившего все указанные республики. Особенно важным является то, что альтернативы указанному пути выхода из кризиса нет.

Думается, что истинно демократическое федеративное государство должно быть советским, т.е. оно тем самым восстановит историческое творчество народа, создавшего еще в период первой русской революции новые органы государственной власти - Советы.

В новом федеративном государстве суверенной будет Федерация, и вместе с тем суверенными будут ее субъекты - республики. При этом целесообразно будет расширить права республик, их компетенцию по сравнению с той, которой они обладали раньше в составе СССР. Вместе с тем вся Федерация в целом будет защищать суверенные права республик. Во всем этом проявятся новые, более прогрессивные и более действенные качества государственного суверенитета республик, выражающие коренные интересы народов всех республик.

Можно полагать, что процесс воссоздания федеративного государства, представляющий собой объективную историческую закономерность, будет непростым, потребует значительных усилий всех государств, желающих объединиться. Представляется, что основными принципами новой Федерации должны стать добровольность объединения, равноправие республик и национальный принцип, означающий, что объединяться будут национальные государства.

Данные принципы нуждаются в обсуждении учеными, политиками, публицистами, широкими слоями населения. Ясно, что в них должны быть и принципиально новые моменты. Например, равноправие республик в их отношениях с Федерацией (представительство в ее органах и др.) было выражено в Союзе ССР достаточно хорошо, а вот вопрос их экономического равноправия, поиска его критериев, показателей экономического вклада каждой республики в общее народное хозяйство всего федеративного государства нуждается в новых решениях.

Думается, что определенные коррективы нужны и в отношении принципа добровольности объединения республик в Федерацию. В Союзе ССР существовало право выхода республик из Союза, которое рассматривалось как гарантия данного принципа. Видимо, нужен поиск других гарантий, а право выхода, как показал исторический опыт, было одним из условий разрушения Федерации.

Следует в данной связи отметить, что, как свидетельствует мировая история строительства федеративных государств, право выхода никогда не закреплялось в их конституциях. Неудивительно поэтому, что буржуазные государствоведы всегда исходили из идеи о юридической нерасторжимости федерации. Так, известный русский ученый Ф.Ф. Кокошкин еще в начале XX столетия утверждал, что право выхода есть свойство конфедерации, а не союзного государства. "Наиболее важное практическое отличие между конфедерацией и федерацией, - писал он, - заключается в том, что за членами первой признается право выхода из союза"5.

Одно из условий, способствующих объединению в федерацию, - существование в течение почти 70 лет новой исторической общности - советского народа. В этой связи следует решительно опровергнуть утверждения об искусственности понятия "советский народ".

Думается, что возрождение общего федеративного государства всех республик также может быть успешным, если оно будет сопровождаться всенародным движением за осуществление этой великой цели.

__________

1. Интервью с генерал-лейтенантом А.И. Лебедем. "Пока нет державы, не будет армии". "Правда", 24 августа 1993 г.
2. Язов Д.Т. "О каком захвате власти идет речь?" Слово на процессе по "делу ГКЧП". "Советская Россия", 25 января 1994 г.
3. Договор о Союзе Суверенных Государств (Проект). Раздел I. Основные принципы. "Известия", 25 ноября 1991 г.
4. Там же.
5. Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. М. 1908, с. 152.