Топливно-энергетический комплекс

Энергетический сектор является стержнем жизнеспособности всей экономики России. Наделенная громадными и неиспользуемыми энергетическими ресурсами, Россия - крупнейший мировой экспортер энергии и второй (после Саудовской Аравии) крупнейший поставщик нефти.

Однако в то время, когда всемирное потребление энергии растет приблизительно на уровне 2-3% в год, производство ее в России падает и, похоже, в ближайшее время не возрастет. Например, одно только производство нефти сократилось более чем на 30% за период с 1987 года.

Проблема энергетического сектора заключается не в отсутствии денег, скорее всего это проблема структуры, организации и владения собственностью.

Если Россия сможет полностью использовать то, что является, очевидно, ее самым важным естественным ресурсом - энергетические резервы, то тогда ей надо быстро реорганизовать свой энергетический сектор путем приватизации и отмены государственного контроля. Движимый стимулом получения прибыли, частный сектор имеет прямую финансовую заинтересованность в производстве большего количества энергии наиболее эффективным способом. В отличие от правительственной монополии частный сектор обладает стимулом остановить падение производства энергетического сырья в России, обновить структуру энергетического сектора, найти и вкладывать капиталовложения в новые, еще неизведанные источники энергии.

Для того, чтобы оживить энергетическую индустрию, Правительство России должно:

• отпустить внутренние цены на энергию;
• отменить существующее разнообразие налогов на производство энергии и ее экспорт и вместо этого ввести единый низкий налог (от 25% и ниже) на прибыль от энергопроизводства и экспорта;
• установить четкую и ясную законодательную систему, обеспечивающую надежность и защиту прав на частную собственность в российском энергетическом секторе;
• значительно сократить и упростить правила, в соответствии с которыми работает энергетический сектор.

Предпринято уже много попыток реформировать энергетический сектор России. Одна из них - через иностранную помощь. Помощь России, предусмотренная администрацией Клинтона, содержит, например, кредиты на сумму 125 млн.долл. для увеличения продажи американских технологий, что включает снабжение оборудованием гигантской нефтяной и газовой промышленности России. Как отмечает российский деловой еженедельник "Коммерсант", Мировой банк недавно утвердил проект по капиталовложениям на сумму 1 млрд.долл. в российские газовый и нефтяной комплексы. Подобная помощь, однако, фактически будет способствовать сохранению кризиса в энергетической отрасли, поскольку лишь отсрочит проведение фундаментальной реформы.

Это происходит потому, что проблемы российского энергетического сектора на самом деле глубже, чем просто недостаток денег и капиталовложений. Тем не менее российский энергетический сектор сейчас находится в тяжелом финансовом и технологическом кризисе.

Как отмечает Мировой банк, для того, чтобы только несколько модернизировать российский нефтяной сектор и добывать нефть в 2000 г. на уровне 1991 г., понадобятся первоначальные капиталовложения в размере 25 млрд.долл. с последующим ежегодным инвестированием в размере от 6 до 7 млрд.долл. По оценкам Мирового банка, в 1992 г. международные нефтяные компании разместили приблизительно 54 млрд.долл. по всему миру для разработок и развития месторождений. При наличии благоприятного инвестиционного климата около 10% от этой суммы могли быть предназначены для России. На самом деле в российский энергетический сектор было сделано очень мало капиталовложений.

Недавнее исследование, проведенное двумя банками - Daiwa Europe и Bankers Trust, показало, что в начале 1992 г. менее 1% всей нефти было добыто либо полностью, либо частично с участием иностранных компаний. Причиной этого является то, что чрезвычайно высокие налоговые ставки на добычу и экспорт нефти, а также быстро меняющаяся и неопределенная юридическая ситуация, не защищающая права на частную собственность, делают капитальные вложения в российский нефтяной сектор чрезвычайно рискованным и необдуманным мероприятием.

Проблемы энергетического сектора являются системными и структурными. Что действительно необходимо сделать - это провести приватизацию энергетического сектора, в процессе которой громадный государственный энергетический сектор будет превращен в частные акционерные компании, а акции будут розданы частным лицам.

В соответствии с планом, который сейчас обсуждается российским Правительством, предполагается, что в руках частного сектора будет сосредоточено не более 60% всего запаса природного газа. Аналогичной будет ситуация и с нефтью. Концерн "Газпром" останется государственно-санкционированной монополией. И пройдет еще не менее трех лет, прежде чем в России будут приватизированы государственные нефтяные и газовые компании. В то же время российский нефтяной сектор будет продолжать находиться в упадочном состоянии, новые месторождения не будут эксплуатироваться, выпуск продукции будет сокращаться.

Следовательно, Правительство Ельцина должно ускорить приватизацию российского энергетического сектора. Однако одной только приватизации недостаточно, потому что даже частные компании потерпят неудачу, если их будет сковывать система законов и правил. Для того чтобы приватизация заработала не только в российском энергетическом секторе, но и во всех отраслях экономики, российскому Правительству необходимо создать юридическую систему, способствующую развитию и расширению частного сектора. В частности, российское Правительство должно:

1. Отпустить цены на внутренние энергоресурсы.

Правительство России отпустило цены почти на 90% всех товаров и услуг в январе 1992 г. Однако оно сохранило контроль цен на энергопродукцию. Цены на топливо и энергию были на самом деле увеличены в административном порядке в 80 раз в 1992 г.

Президент Ельцин пытается улучшить ситуацию и выпустить указ, согласно которому будут значительно отпущены цены на уголь; сообщается, что он также собирается отпускать цены на нефть. Но тем не менее цены на уголь, нефть и другие внутренние энергопродукты остаются намного ниже нормального, рыночного уровня и не могут быть сопоставимы с ценами свободного рынка. Свободные цены имеют ряд преимуществ, некоторые из которых особенно важны для российского энергетического сектора.

Свободные цены на энергопродукцию помогут ликвидировать внутренний дефицит энергии и увеличить ее производство в России, потому что они позволят производителям получать прибыль от разработок месторождений и производства энергии. Если производители не хотят делать капиталовложения в разработку и разведку месторождений, то тогда производство энергии будет сокращаться, что приведет к увеличению дефицита.

Свободные цены на энергопродукцию поднимут цены на энергию в России до мирового уровня. Повышение цен, в свою очередь, приведет к более эффективному использованию энергии населением. Таким образом, энергия, раньше неэффективно тратившаяся внутри страны, будет экспортироваться на Запад. Подобный экспорт принесет России ценную и так необходимую ей твердую валюту, что укрепит всю экономику России.

Контроль над ценами существенно снизил стоимость энергии для россиян, которые в результате используют энергию не так эффективно, как большинство населения мира. Потребление энергии в России относительно экономического производства в два раза выше, чем в экономически развитых странах Запада. Экономика России производит от 30 до 50% от производимой США продукции при потреблении трех четвертей от всей энергии, потребляемой в США.

Многие российские официальные лица не хотят отпускать внутренние цены на энергию, так как они опасаются, что это уничтожит российскую индустрию и приведет к обнищанию населения. Действительно, либерализация цен на энергию приведет к временным экономическим трудностям, с которыми столкнутся предприятия и население. Однако с этим можно успешно справиться при помощи выпуска компенсационных ваучеров. Например, Правительство России может выпустить ваучеры, предназначенные специально для тех лиц и предприятий, которые пострадают больше всего от введения рыночных цен на энергопродукты. Получатели ваучеров, конечно же, должны будут иметь право продавать или обменивать свои ваучеры, стоимость которых будет равняться определенному количеству энергии. Введение подобных ваучеров, однако, может рассматриваться как кратковременная мера, направленная на оказание помощи российским предприятиям и населению в целом в приспособлении к либерализации цен в энергетическом секторе.

Непредсказуемая и сложная налоговая система России буквально душит новые капиталовложения и предпринимательскую активность частного сектора. В настоящее время, например, производители нефти в России облагаются 32%-ным налогом на "прибыль", 8%-ным налогом за право разработки недр, 10%-ным налогом на замещение минеральных ресурсов, 4%-ным налогом за использование дорог, 1 % взимается как обязательный конверсионный налог, а также налог на экспорт, который составляет приблизительно 5 долл. за баррель нефти. Кроме того, частые и быстрые изменения российского налогового законодательства делают чрезвычайно сложным для потенциальных инвесторов анализировать инвестиционные возможности в российском энергетическом секторе. Это, в свою очередь, увеличивает возможность риска, что отталкивает потенциальных инвесторов.

Таким образом, введение единого твердого налога в размере 25% или меньше того вместо существующих российских налогов приведет к достижению ряда важных целей:

Экономическая ситуация в России является в настоящий момент одной из наименее благоприятных по сравнению с другими странами мира для капиталовложений, и это особенно верно для энергетического сектора. Компаниям в России часто не хватает капитала и средств, необходимых для инвестиций в новые, современные технологии и оборудование, при использовании которых можно было бы повысить производство энергии в России. Это позволит компаниям оставить у себя больше заработанных средств и лучше их использовать. Таким образом, низкий единый приблизительно 25 %-ный налог поможет избавиться от этой проблемы и привлечет новые западные капиталовложения в российский энергетический сектор.

Значительное сокращение и упрощение налоговых ставок на производство энергии изменит существующую ситуацию, при которой постоянно уменьшается сумма поступающих налогов, взимаемых в энергетической отрасли. Это произойдет в связи с тем, что уменьшение налогов позволит разместить капиталовложения в частном секторе, что, в свою очередь, приведет к быстрому развитию и расширению энергетического сектора.

В связи с тем, что современная экономика сильно зависит от энергетики, необходимой для ее расширения и развития, новые капиталовложения в этот частный сектор приведут к его быстрому развитию и повысят суммы, полученные посредством налогообложения. Это также увеличит возможности России экспортировать энергетические ресурсы. Все это очень важно, поскольку доходы, получаемые от экспорта энергии, представляются весьма существенными и могли бы оживить погибающий энергетический сектор. Существенное сокращенней упрощение налоговых ставок на производство энергии также оставит в руках предпринимателей и бизнесменов большее количество денег, которые они смогут вложить в новое, более современное оборудование и технологию и тем самым поднимут производство энергии в России.

Правительство России тратит миллиарды долларов на субсидирование своего энергетического сектора.

Подобная массовая финансовая поддержка необходима, так как энергетическая промышленность России оставляет себе слишком малую часть от всех своих доходов и прибыли, отдавая большую часть Правительству в виде высоких налогов. Таким образом, многие предприятия энергетической промышленности несут убытки. Значительно уменьшенные и упрощенные налоги на производство и экспорт энергоресурсов сократят потребности компаний в государственной финансовой помощи и помогут сократить высокие правительственные затраты, направленные на покрытие бюджетного дефицита.

Значительно уменьшенные и упрощенные налоги на производство энергии помогут сократить российский высокий уровень инфляции и гиперинфляции.

В отличие от экономически развитых стран Запада, которые могут финансировать высокие затраты на покрытие бюджетного дефицита в основном за счет увеличения налогов или привлечения займов на международных рынках капитала, Россия может финансировать высокий бюджетный дефицит только за счет большего выпуска рублей. Это, конечно, приводит к инфляции рублевой валюты, которая только в 1992 г. составила 2000% в России. Следовательно, уменьшение налогов в российской энергетической промышленности поможет снизить высокий уровень инфляции и гиперинфляции в стране.

2. Установить ясную и недвусмысленную систему законов, охраняющую и защищающую права на частную собственность в энергетической промышленности России.

Создание подобной юридической системы совместно с соответствующими, ориентированными на рынок институтами, конечно, принесет большую пользу всей российской экономике. Однако в связи с тем, что весь энергетический сектор России имеет свои природные преимущества перед другими странами мира, большинство этих преимуществ при создании системы защиты прав на частную собственность будет, очевидно, прежде всего в энергетической отрасли промышленности.

Страна не сможет получить большие западные инвестиции до тех пор, пока иностранные инвесторы не будут уверены, что их капитальные вложения юридически хорошо защищены. Для этого необходимо создать юридическую систему, которая способствовала бы притоку иностранных частных капиталовложений в российский энергетический сектор. Западные инвесторы должны обладать полным правом собственности, а также правом полностью репатриировать свои доходы. Возникающие при этом опасения о том, что это приведет к распродаже России иностранцам, являются необоснованными.

Таким образом, России необходимо создать:

• систему законов о контрактах, которая определяла бы различные типы юридически защищенных контрактов и какие действия разрешены согласно заключенным контрактам;
• систему присвоения прав на собственность, согласно которой отдельные лица могли бы объявить о своих правах и обязанностях;
• систему гражданских прав для защиты собственников от гражданских посягательств на их собственность;
• законы в области коммерции, определяющие систему продажи товаров и услуг;
• независимую систему арбитража, которая решала бы конфликты между сторонами непредвзято и объективно на основе закона о спорах и других, относящихся к делу, законах;
• независимую частную банковскую систему, которая обеспечивала бы обычных граждан и предпринимателей кредитами и займами на основе здоровых рыночных принципов;
• систему законов о залогах, которая позволит обычным гражданам и предпринимателям закладывать свое существующее имущество для получения кредитов для бизнеса.

3. Значительно сократить и упростить правительственное руководство энергетическим сектором промышленности.

Упрощение государственных законов и правил, определяющих работу энергетической промышленности, поможет привлечь больше инвесторов. Это произойдет в связи с ликвидацией и уменьшением масштаба бюрократических помех и препятствий, которые делают затраты, связанные с частной предпринимательской активностью, слишком высокими.

Регуляторная политика России должна руководствоваться следующими тремя принципами:

• Все, что четко не запрещено, разрешено.
• Любое правило должно быть введено только после проведения тщательного анализа по определению того, какой эффект на частный бизнес произведет его введение. И только в случае, если предполагаемые затраты намного меньше, чем прибыль, данное правило может быть применено.
• Утвержденные законы и установленные налоги вступают в силу только с момента их принятия и не имеют обратного действия.

Приверженность данным принципам отметит решительный поворот в российской регуляторной политике. Сейчас дела обстоят так, что западные инвесторы в энергетическую промышленность России часто подвергаются произвольному изъятию их доходов, получаемых в твердой валюте, а также большинство из них вынуждено бороться с дискриминационными таможенными правилами. Из-за этих и других жестких правил инвесторы не хотят вкладывать средства в российский энергетический сектор.

Приватизировать энергетический сектор возможно путем полного включения энергетического сектора в программу массовой приватизации.

Российское Правительство предприняло несколько важных шагов на пути к приватизации энергетического сектора, как, например, недавнее опубликование Плана приватизации российской государственной газовой промышленности. В соответствии с этим планом российский монополист на природный газ "Газпром" будет преобразован в совместную акционерную компанию, в которой 15% ее акций будет продано рабочим "Газпрома", 28,7% акций будет продано людям, живущим в регионе, производящем газ, 5,2%-жителям Ямало-Ненецкого национального округа и 10% - остальному населению. Правительство сохранит у себя около 40% акций компании.

Аналогично в соответствии с президентским указом от ноября 1992 г. все государственные нефтяные компании преобразуются в акционерные к 1 января 1993 г. В результате чего 38% всех акций нефтяных государственных компаний было распределено среди рабочих. В декабре 1992 г. был обнародован президентский указ, по которому все государственные угольные ассоциации становятся также акционерными обществами. Преобразование предприятий в акционерные компании представляет собой необходимый первый шаг на пути к приватизации. Процесс перестройки, однако, продвигается медленно. Пройдет, например, не меньше трех лет, прежде чем нефтяной сектор промышленности будет приватизирован. И в связи с тем, что настоящее распределение акций ограничивается в основном рабочими, это не принесет существенных изменений в существующую устаревшую структуру российского нефтяного сектора. В дополнение к этому большинство государственных нефтяных компаний, попавших под этот декрет, не сумели подать свои планы по перестройке к установленному сроку - 1 января. Таким образом, остается неясным, как и когда они преобразуются в акционерные компании. "Газпром", более того, останется государственной монополией даже после приватизации.

Являясь частью российской программы приватизации, права на разработку неиспользуемых месторождений могли бы быть предложены для покупки западным инвесторам и частным компаниям. Это поможет привлечь новую рабочую силу, что приведет к возникновению давления конкуренции во всей индустрии, -давления, путем которого можно было бы преобразовать весь огромный государственный энергетический конгломерат России в соответствии с рыночной ориентацией. Это могло бы быть сделано посредством конкурсного контракта, где российское Правительство могло бы запросить определенную цену за право разработки и использования конкретных энергетических месторождений.

Предоставив возможность различным компаниям конкурировать в энергетической промышленности России, ни одна из которых не обладает эксклюзивными правами на проведение работ во всей отрасли, Россия приобрела в лице международных участников важнейшую составную антимонопольной политики.

Антимонопольная политика является существенной для России и других стран, которые сейчас переходят от социализма к капитализму. Особенно важно это на ранней стадии трансформационного периода, когда промышленные предприятия сохраняют тесные связи с государством и только сейчас начинают перестраиваться в соответствии с рыночными принципами. На самом деле при отсутствии эффективной и вразумительной антимонопольной политики существует реальная опасность, что бывшие советские предприятия договорятся между собой и поднимут цены, что сильно повредит интересам потребителей.

Выводы для государственных чиновников России очевидны. Они должны продолжать всеобъемлющую и широкую программу экономических реформ. Эта программа должна создать свободный и открытый рынок, на котором новые предприниматели могли бы легко и честно конкурировать с уже существующими фирмами.

Именно по этим причинам выдача лицензий различным предприятиям должна быть почти автоматической, и российское Правительство должно предпринять решительные шаги как можно быстрее, чтобы ликвидировать торговые барьеры, которые экономически изолируют Россию от всего мира. Когда российские люди и российские предприятия получат возможность импортировать энергоресурсы свободно, это приведет к оказанию большего давления на внутренние энергетические российские компании по сокращению затрат и снижению цен, чтобы они не потеряли бизнес. Более того, для усиления конкуренции в российском энергетическом секторе западным инвесторам и частным компаниям необходимо гарантировать право разработки и использования новых нефтяных и газовых месторождений.

Только тогда, когда подобные шаги будут предприняты, Россия будет обладать настоящей антимонопольной политикой. Все другие подходы к этой проблеме, такие как государственный контроль над ценами, установленными монополистическими предприятиями, увеличивают риск создания еще большей проблемы, чем та, которую они пытаются решить. В случае контролирования цен, например, дефициты и очереди возобновятся, и ситуация будет напоминать ту, что была в коммунистическую эпоху. Полномасштабная рыночная реформа, где все предприятия могут конкурировать открыто и честно на свободном рынке, - вот единственный эффективный ответ.

Несмотря на прогресс, проделанный Ельциным в сфере экономических реформ, существует одна область, где Россия не очень продвинулась вперед, а именно - в перестройке энергетического сектора, где производство либо остается на прежнем уровне, либо падает.

Данную ситуацию можно легко изменить, но только путем приватизации. Российская энергетическая промышленность должна быть полностью приватизирована. Центральным моментом в этом процессе является, конечно, устранение бюрократических правил и установок, усложняющих предпринимательскую активность частного сектора в энергетической промышленности.

На самом деле все больше стран во всем мире сейчас приватизируют свою энергетическую промышленность и с очень хорошими результатами. Администрация Клинтона и Мировой банк стараются решить проблемы России путем оказания Западом помощи. Но простое вложение средств в плохую систему - не решение проблемы. На самом деле предоставление иностранной помощи, которая лишь отодвинет необходимость проведения фундаментальной реформы, приведет только к ухудшению ситуации.

Лучшей и недорогостоящей альтернативой являются частные капиталовложения, которые отсутствуют в энергетическом секторе. Если бы российская энергетическая промышленность была бы приватизирована, то количество западных инвестиций, которые бы стали поступать в Россию, значительно превысило бы сумму западной помощи. Но такие инвестиции никогда не станут реальностью до тех пор, пока Правительство России не уберет бюрократические препятствия в энергетическом секторе, стоящие на пути предпринимательства, и не продвинет вперед программу приватизации в энергетической промышленности. От этого выиграет не только энергетический сектор России, но и вся экономика страны, а в конечном итоге - люди.

(Доклад публикуется с сокращениями.)

__________