Сегодня проблема федеративного устройства государства приобрела актуальность и даже политическую остроту во многих странах Европы и Америки. В условиях развала крупнейшего многонационального федеративного государства мира - Союза Советских Социалистических Республик - проблемы надежного государственного устройства стали жизненно важными для ряда правопреемников Союза. Вместе с тем выявилась не просто беспомощность, но и несостоятельность весьма многочисленного легиона правоведов, которые застыли в позе "чего изволите?" перед лицом всесильных политиканов, прикрывающихся мантией "общечеловеческих ценностей", но не способных к восприятию простых законов нравственности и справедливости в отношениях между нациями.

Советская модель государственного устройства выдержала испытание на прочность в суровые годы второй мировой войны, но не смогла противостоять идеологической и экономической экспансии западных держав спустя полвека. Расчет германского фюрера А.Гитлера на то, что достаточно будет постучать в дверь "колосса на глиняных ногах" - и "карточный домик" рассыпется, в свое время потерпел крах, однако, соединенных под эгидой США усилий противников Союза оказалось достаточно, чтобы развалить великую державу в условиях мира и даже ослабления напряженности после многолетней "холодной войны".

Когда задумываешься над причинами этой трагедии советского народа, то прежде всего встает вопрос: а был ли "Союз нерушимый республик свободных..."? Да, формально существовал Союз, или федерация республик на основе добровольности и равенства. На деле это была унитарная, строго централизованная держава; иначе говоря. Союз был псевдофедерацией: на бумаге одно, а в жизни иное. Такая постановка вопроса не означает осуждения или оправдания более чем семидесятилетнего существования великого по экономической, военной и культурной мощи государства. Более того, как историк не исключаю, что тенденция к интеграции народов этого великого пространства рано или поздно станет доминирующей и приведет к восстановлению единства державы. Весь вопрос в том, каким путем и какой ценой это будет достигнуто.

Собственно, принцип федерализма известен испокон веков во всем мире как принцип укрепления государства союзом, объединения государств-членов в более крупные государства при сохранении определенной государственной самостоятельности, единого союзного гражданства, единой армии, денежной системы и т.п. Исторический опыт свидетельствует, что создание государств на федеративных принципах обусловлено разными причинами. В мире существовали и существуют федерации, которые сложились на основе объединения исторически сложившихся самостоятельных государств. Примером такого рода федеративного государства может служить Германия, где число номинально самостоятельных государств-княжеств равнялось в период существования Священной Римской империи количеству дней в году. Лишь в начале XIX века после небезболезненных процессов медиатизации (усреднения государств) , а затем и захватнических войн Франции и Пруссии количество государств уменьшилось до нескольких десятков, объединившихся сначала в непрочные союзы, а затем и в единое государство, получившее название Второй империи, но сохранившее элементы федеративного устройства. Заметим при этом, что в союз объединялись в XIX веке германские суверенные государства, имевшие на протяжении веков не только общую историю, но и общий язык и культуру, общее хозяйственное пространство, ограниченное естественными пределами расселения.

Очевидно, что федерализм получил довольно широкое распространение в мире благодаря своей жизнеспособности. В XX веке из примерно 200 государственных образований лишь 25 (т.е. одна восьмая часть) относятся к федералистским. Однако значение федерализма для стран мира выходит за рамки этого показателя, поскольку федеративные государства охватывают до 50% территории земли и до трети ее населения. Очевидно, что одной из причин, которыми обусловлено использование принципа федерализма, была необходимость осваивать обширные пространства, особенно пространства с различными ландшафтами, горными районами или долинами, имеющими региональную специфику, наконец, расположенные на многочисленных островах. Примерами такого рода федерации могут служить США и Бразилия. Географический фактор определяет федеративную структуру государств и при мононациональном, и при многонациональном населении страны. Отдаленность некоторых территорий или их островное положение побуждают центральную власть предоставлять большую самостоятельность местным властям, развивать самоуправление на местах, не пытаясь регламентировать каждый шаг граждан на отдаленных территориях, имеющих не только природные, климатические, но и этносоциальные особенности.

Однако самым серьезным фактором федеративного устройства государства служит этнический фактор, этническое, национальное многообразие населения. Примерами такого рода многонациональных федеративных государств могут служить Индия в Азии и Нигерия в Африке. Пожалуй, именно этнический фактор следует считать императивным фактором образования федеративных государств, поскольку в унитарном государстве едва ли возможно примирение, а тем более гармонизация различных культурных и экономических интересов различных этнических групп и наций.

Если создание федераций в разных странах мира обусловлено преимущественно одной из причин: наличием исторически сложившихся государств, необходимостью освоить большие пространства с разнообразными ландшафтами или этническим многообразием, то для России и бывшего Союза ССР все три причины в полной мере диктовали федеративное устройство, которое формально и было провозглашено, но практически не было реализовано. Между тем мировой (глобальный) опыт федерализма дает обильную пищу для размышления о том, как плодотворно использовать позитивные свойства федеративного устройства для решения экономических, социальных и межнациональных проблем общества. Многие позитивные свойства федерации получили воплощение в процессе исторической эволюции в германском федерализме, который многие исследователи, не без основания, склонны считать классической моделью федеративного устройства государства, правда, государства не многонационального, а мононационального.

Германская школа федерализма рассматривает членов федерации, а таковыми являются "земли" или "страны", как государства, хотя не все ныне признанные государствами земли имели испокон веков свою государственность именно в данных пределах. Например, "свободное государство" Саксония имеет традицию государственности, равно как Мекленбург и Бранденбург, который некогда был макграфством. Земля Тюрингия образована из разных княжеств после первой мировой войны. Если "свободное государство" Бавария имеет более чем тысячелетнюю традицию государственности, то земля Саксония-Ангальт образована в 1945 г. в пределах советской зоны оккупации. Земли Северный Рейн-Вестфалия и Рейнланд-Пфальц образованы (в западных зонах оккупации) после второй мировой войны. Статус земель - членов федерации имеют исторические ганзейские (приморские торговые) города Гамбург и Бремен. Это не означает, что любой город или регион могут провозгласить себя государством, даже если они по численности населения больше Бремена. Кстати, по численности населения земли ФРГ различны, причем различие существенное: от более 17 млн. в Северном Рейне-Вестфалии и более 10 млн. в Баварии до примерно 1 млн. в Сааре и около 700 тыс. чел. в Бремене.

Опыт европейского федерализма выработал определенные принципы и нормы цивилизованных отношений между членами федерации. Прежде всего самой жизнью был дан ответ на вопрос, какой из принципов (основополагающих идей) больше отвечает интересам общества: принцип солидарности или субсидарности? Социальная доктрина католицизма, доминирующей идеологии Западной Европы, со времени энциклики папы Пийя XI "Квадрогессимо анно 1931" опирается на оба принципа. В применении к концепции федерализма, по существу, в дискуссиях выяснялся вопрос о том, кому должен быть отдан приоритет: членам федерации, которые по доброй воле передают полномочия центру, или центру, который передает функции управления членам федерации. Демократическое правосознание исходит из того, что (коль скоро вся власть исходит от народа) субъекты федерации обладают суверенитетом и делегируют полномочия федерации. Принцип субсидарности требует наибольшего самоопределения как отдельного члена федерации, так и сообщества в целом. Реализация принципа субсидарности означает практически, что федерация берет на себя только те функции и задачи, которые она может выполнять лучше, чем отдельные члены федерации, или по крайней мере так же хорошо. Члены федерации при этом добровольно передают центру те функции, которые целесообразнее выполнять of имени членов федерации и в их общих интересах их объединенными усилиями. Особенно важны при этом внешние функции: безопасность государства, внешняя политика, оборона, внешние экономические связи и т.п.

Европейская школа федерализма считает, что в реализации принципа субсидарности наблюдаются определенные закономерности или взаимосвязи:

• чем больше властных полномочий имеют члены федерации, тем больше масштаб, в котором члены сообщества могут реализовать себя, тем эффективнее они действуют в пределах своих полномочий;
• чем меньше число участников сообщества, тем больше относительный вес каждого члена федерации в формировании общей воли сообщества.

Эти обобщения и нормы появились в Западной Европе в ходе обстоятельных дискуссий между политическими партиями в разных странах, причем следует отметить, что дискуссии протекали во всех странах в цивилизованных формах, во всяком случае, без угрозы применения силы и кровопролития. Еще в 50-х годах получил широкую известность выдвинутый германскими социал-демократами и высказанный их тогдашним лидером Куртом Шумахером тезис: "Столько федерализма, сколько возможно, столько централизма, сколько необходимо". Европейский опыт говорит о том, что действительно эффективная федерация может строиться только на равноправной основе, на равноправном договоре, но не на политическом или экономическом принуждении и тем более не на угрозе применения военной силы. Суверенитет в XX веке не может быть и предметом торга. Он не может быть дарован или отобран даже самым мудрым "главой государства".

Распри на заседаниях Конституционного совещания Российской Федерации в октябре 1993 г. по поводу того, оставить или вычеркнуть понятие "суверенитет", напоминают средневековые споры о происхождении сатаны.

Не только европейский, но и глобальный опыт говорит о том, что федерализм может быть воплощен в действительности, если федеративная структура обеспечивает соблюдение прав человека, не допускает их нарушения ни под каким предлогом. Разумеется, главное право человека - это право на жизнь, причем жизнь достойную человека и по законам, которые он одобряет вместе с человеческим сообществом. Всеобщая декларация прав человека, утвержденная и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН еще 10 декабря 1948 года, постепенно получает признание и воплощение в жизни различных стран. Во многих странах права человека получают реализацию в законодательстве: и в конституциях, и в конкретных законах. При этом весьма важно, что международные нормы имеют приоритет, а конституционные гарантии прав человека обеспечиваются отнюдь не харизматическими "главами государств" и не религиозными или идеологическими лидерами, а системой представительной парламентской власти, работающей по принципам демократии: принятие обычных решений так называемым простым большинством, а наиболее важных для жизни общества решений и законов - квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов.

Общечеловеческим достоянием за последние десятилетия стали такие принципы и нормы, как защита человеческого достоинства, свобода личности, равенство перед законом, свобода вероисповедания и совести, свобода выражения мнения, защита права человека и семьи, право родителей, право на образование, свобода собраний, свобода объединений, тайна переписки , свобода выбора профессии, неприкосновенность жилища, защита собственности, признание и частной и общественной собственности, свобода выбора гражданства, право убежища, право на юстицию - справедливое применение законов, т.е. применение законов в отношении всех граждан, включая должностных лиц. Было бы наивно полагать, что все провозглашенные права имеют материальные гарантии их соблюдения во всех странах в одинаковой мере. Однако если государство провозглашает, что оно желает жить по законам гражданского общества и быть правовым государством, а начинает свою деятельность с уничтожения ранее избранного представительного органа (не ликвидации по нормам права, а именно физического уничтожения), то никаких гарантий от дальнейшего произвола такая власть, конечно, предоставить не может.

Наряду с названными выше правами человека в некоторых странах конституция содержит нормы, которые открывают возможность противодействия нарушениям прав человека. Так, Основной закон ФРГ предусматривает в ряде статей такие специфические права человека, как "право на сопротивление" (ст.20), очевидно, сопротивление попыткам лишить прав человека, сопротивление произволу и дискриминации; избирательное право (ст. 38), равный доступ к общественным службам (ст. ЗЗ), наконец, защита от произвольного ареста (ст. 104). Германская школа права исходит из того, что федерализм дает дополнительные гарантии осуществления прав человека, поскольку защита прав обеспечивается и на земельном, и на федеральном уровне.

В федерации, построенной на основе права, а не произвола, федеральные органы осуществляют государственную власть через местные органы власти, не прибегая к авторитарному методу назначения своих наместников (или глав администрации) волевыми субъективными решениями без учета мнения населения региона. Мотивация в пользу федерализма, управления через избранных демократическим путем администраторов имеет во всех цивилизованных странах вполне резонные социальные и политические соображения: федеративное устройство должно приближать органы власти к человеку. На месте, естественно, легче понять и решать проблемы жизни людей, нежели из единого бюрократического центра, особенно проблемы жилья и трудоустройства, образования и культуры и т.п.

В странах, имеющих большие пространства, предоставление большей самостоятельности членам федерации, отдаленным от центра на тысячи километров, представляется велением не только здравого смысла, но и целесообразности. Конечно, отношения между центром и членами федерации должны строиться на доверии, регламентироваться ясными, юридически обоснованными нормами, которые могут определяться только законодательством, разработанным с участием членов федерации. Мировая практика свидетельствует, что попытки управлять при помощи указаний, подготовленных в узком кругу единомышленников или приближенных, никогда и нигде не приводили к успеху общества и государства.

По существу, спор между республиками в составе Российской Федерации и центральной властью сводится к вопросу: суверенитет народа, передаваемый частью Федерации, или суверенность "главы государства", великодушно дарующего "самоуправление", однако после взыскания дани и полного вымарывания понятия суверенитет даже из проекта Конституции.

На научно-практической конференции "Федерализм - глобальные и российские измерения", проведенной в сентябре 1993 г. в Казани при активном участии более чем 60 видных российских и иностранных ученых, именно мировой опыт федеративного устройства государств был в центре внимания. В докладе доктора юридических наук Л.Болтенковой справедливо подчеркивалось: "Факт создания федеративного государства еще не означает, что оно будет функционировать на принципе федерализма. К этому выводу привела нас практика РСФСР, которая показала, что, не имея четкого понятия о присущих принципу федерализма элементах, легко скатиться к унитаризму". На основе опыта различных стран можно согласиться с определением понятия принципа федерализма как сочетания следующих элементов: определение самой государственности как федеративной; реализация государственной власти на основе договорного распределения полномочий; самостоятельность субъектов федерации в исполнении ими самими присущих им полномочий; равноправие субъектов федерации; право членов федерации на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектом федерации формы своего политического бытия или самоорганизации; единство и органическая связь субъектов федерации и обязательство членов федерации сохранять целостность исторически сложившейся территории; признание права на вступление в более крупные союзы государств исключительно за федерацией и исключение возможности вступления членов федерации в другие союзы. При этом, разумеется, федерация в каждом регионе неизбежно должна иметь свое лицо, свои черты, определяемые историческими, географическими "" ИРЧММИ особенностями региона, своеобразием субъектов федерации.

Компетенция земель и федерации в Германии определяется не волей главы государств, а законами, принятыми с участием самих членов федерации. Германская правовая школа знает три вида законодательства в рамках федерации: исключительное, конкурентное и рамочное, что и обеспечивает баланс интересов членов федерации и самой федерации в целом. В самом деле, если применять только исключительное право федерации издавать законы, обязательные для всех членов федерации, не оставляя членам федерации никакой самостоятельности, то чем будет отличаться такое государство от строго централизованного унитарного государства? Судопроизводство в Германии строится так, что федерация ограничивается надзором со стороны верховных судебных органов, а практическая деятельность судов - это дело членов федерации.

Могут ли земли ФРГ заключать договоры с другими государствами? Да, правда, с согласия федерации, центральных органов власти. По соглашению, заключенному в Линдау 14 ноября 1957 г., и федеральное правительство, со своей стороны, должно запросить мнение членов федерации при заключении договоров с другими государствами, поскольку эти договоры затрагивают интересы членов федерации. Известный специалист по международному праву доктор юридических наук В.Пустогаров, обобщая мировой опыт, отмечает: "В настоящее время общепризнано право государств - членов федерации на договоры с иностранными государствами, причем независимо от того, оговорено такое право в конституции (например, в Австралии и Германии) или прямо не оговорено (во многих других федеративных государствах). Международные договоры заключают австрийские и германские земли, австралийские и американские штаты, канадские провинции и бельгийские общины. Международная практика заключения договоров членами федерации получила столь широкое применение, что Комиссия международного права рекомендовала включить в Конвенцию о праве международных договоров соответствующую норму. За последние годы в практику вошло право государств - членов федерации учреждать свои представительства за рубежом и при международных организациях. В конце 80-х годов практически все земли ФРГ имели свои представительства за рубежом. Их общее количество исчисляется десятками.

Здесь нет возможности подробно описывать статус земель ФРГ. Он покоится на законах, принятых с участием самих членов федерации. Отметим, что в процессе объединения Германии правительства земель позаботились о том, чтобы принять "Основные положения федерализма в объединенной Германии" в форме декларации 5 июля 1990 г., подчеркнув, что объединение не будет означать унитаризации государства, что земли сохраняют свою исторически сложившуюся государственность. Договор об установлении единства Германии от 31 августа 1990 г. закрепил государственность всех 16 земель, входящих в федерацию. Закрепление федеративных отношений в договорах, заключенных на основе определенных принципов, таким образом, представляется общепризнанной практикой.

Органом, через который члены федерации могут влиять на законодательство, в политической системе ФРГ служит верхняя палата парламента - бундесрат, в котором земли представлены в зависимости от численности населения (но не в прямой пропорции) 3 или 6 представителями. В общей сложности в бундесрат входят 68 представителей земель, точнее, представителей правительств земель. Однако в правовом государстве ФРГ никому в голову не приходит мысль провозгласить бундесрат - совет федерации, состоящий из назначаемых представителей, высшим органом власти и тем более противопоставлять его бундестагу. Компетенция бундесрата могла бы быть предмете"'. отдельного рассмотрения. Предметом отдельного рассмотрения могут быть также регулирование финансовой системы федерации, распределение законодательной компетенции и процедуры принятия решений и законов.

Одним из признаков или качеств федерализма является самостоятельность в развитии культуры и образования. Самобытность культуры и обычаев населения в отдельных землях ФРГ сохраняется и развивается благодаря тому, что федеративное устройство как раз способствует проявлению самобытности людей в. разных частях мононациональной федерации. Разумеется, никто не стремится закрепить свой диалект в той или иной земле или тем более превратить диалект в государственный язык той или иной земли, но никто и не запрещает, скажем, жителям сельской местности выражаться так, как они пожелают, например, в процессе судопроизводства. Общепризнанным государственным языком и языком школы остается, естественно, так называемый верхненемецкий язык.

Наличие университета служит серьезным показателем и уровня образования, и уровня науки в землях, а также самостоятельности членов федерации в развитии науки и культуры. И в этом отношении опыт ФРГ (где количество университетов превышает число земель, причем в каждой земле имеется по меньшей мере один университет) имеет международное значение, особенно для федераций, где этническое многообразие повелительно диктует обеспечение высшего университетского образования на родном для населения данной нации языке.