год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Отношения с регионами - один из главных, если не самый главный из приоритетов президента В. Путина. Ими он занимался, когда пришел в президентскую администрацию в 1997 г. на пост начальника Контрольного управления, и позже, уже в бытность первым заместителем главы администрации. Не забывал о них он и на посту директора ФСБ, когда создал специальное управление по работе с регионами и начал ряд громких расследований в регионах под флагом борьбы с коррупцией. Именно как специалист по укрощению региональных лидеров, опирающийся на самую мощную и дисциплинированную из всех представленных в регионах федеральных структур - ФСБ, он был призван в августе 1999 г., за четыре с небольшим месяца до думских выборов, разбить губернаторскую оппозицию Кремлю и блестяще с этим справился.

Овладение кадрами решает все

Практически первое, с чего начал В. Путин, став исполняющим обязанности президента, были массовые чистки среди представителей президента в регионах, обленившихся, прикормленных губернаторами, погрязших во внутренних склоках. В январе 2000 г. все они были подвешены в воздухе, получив приставку "и. о.", причем при этом подверглись "пентимации" - каждый пятый из них лишился поста [1]. Собственно, нечто похожее происходило и в самом начале 1996 г. по результатам думской кампании и в преддверии президентской.

Кто они, эти полтора десятка представителей первого "путинского призыва", и какова их дальнейшая судьба? Насколько об этом можно судить по имеющейся разрозненной информации, генетически это в общем тот же слой, что и люди, пришедшие позже в ранге главных федеральных инспекторов: выходцы из правоохранительных органов, региональных администраций, бизнеса. Больше всего замен представителей президента произошло в регионах нынешних Сибирского (четыре), Дальневосточного (три), Южного (три) округов. Во всех этих округах мало кто из них сохранился уже в ранге главных федеральных инспекторов - факт назначения в январе или даже в марте (к примеру, представителя в Кемеровской области) положительной роли в продолжении карьеры не сыграл. "Штучным" назначенцам в Центре и Поволжье повезло больше. Общая текучесть среди новоназначенцев составила порядка 50% и оказалась немногим ниже, чем среди "старослужащих". Еще более велик был отсев представителей президента, назначенных в сентябре - ноябре 1999 г. при В. Путине-премьере. Из них сохранился лишь В. Темников в Краснодарском крае, представители же в Приморье, Томске, Калуге, Ярославле, Белгороде продержались всего несколько месяцев. Все это может свидетельствовать либо о том, что представитель-инспектор - место в принципе очень горячее, с повышенной текучестью кадров, либо, что вероятнее, о том, что январские назначения были в большинстве своем еще не началом нового периода, а концом старого, и делались не теми, кто отвечает за назначения нынешних федеральных инспекторов.

13 мая 2000 г., сразу после инаугурации, В. Путин сделал новый резкий шаг, объявив о создании семи федеральных округов "в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений". Согласно указу полпреды президента в округах подотчетны ему и входят в состав Совета безопасности. Президент по сути объявил себя главнокомандующим регионами. С этого началась административная или, если угодно, федеративная (антифедеративная) реформа В. Путина [2].

Объявивший ее указ #849 готовился в большой спешке. Иначе трудно объяснить и то, что, перечисляя регионы, входящие в Центральный федеральный округ, забыли Москву, и то, что, предпочтя в последний момент в качестве базовой сетку округов Внутренних войск межрегиональным ассоциациям, в тексте указа не откорректировали пункт, вменяющий в обязанности полномочным представителям президента в округах координировать свои действия именно с региональными ассоциациями. В чем причина спешки? Аппаратные игры в Москве, желание Кремля срочно, не дожидаясь осени и начала массовых губернаторских выборов, закрепить законодательно новый баланс сил и обеспечить себе преимущество? Видимо, и то, и другое. Важно, однако, что введение федеральных округов служит не столько восстановлению властной вертикали, сколько построению новой, является началом мощной кадровой реформы, которую В. Путин в отличие от своих предшественников проводит стремительно и одновременно с институциональной.

Через несколько дней после образования округов были назначены сами полномочные представители. Ими оказались в большинстве случаев генералы из числа как ближнего чекистского окружения В. Путина (В. Черкесов, Г. Полтавченко) и руководства МВД, проводившего с чекистами масштабные антикоррупционные кампании в регионах (П. Латышев), так и "героев" прошлой и нынешней чеченских войн (К. Пуликовский, В. Казанцев). В двух округах представителями В. Путина стали "штафирки" С. Кириенко и Л. Драчевский, впрочем, тоже доказавшие свою лояльность президенту. Рамки полномочий представителей были определены весьма общо, полгода им было отведено на формирование администраций, отработку форм и структур, после чего вопросы организации их деятельности должны были быть рассмотрены и соответствующим образом юридически оформлены на федеральном уровне. Это напоминает административную реформу Екатерины II в конце XVIII в., когда, определив центры губерний и назначив губернаторов, императрица дала им какое-то время на ознакомление со своими владениями и установление точных границ.

Как и другие реформы В. Путина, "окружная" не является его личным изобретением. Более того, это логическое продолжение предпринятого ранее движения в сторону унификации округов силовых структур и введения единоначалия. Отсюда и генералы-полпреды. А кто же еще - в вертикали силовых структур с Советом безопасности наверху? Новое в ней, таким образом, то, что не только людям в форме, но и всему обществу предложено построиться в соответствии с одной из силовых ведомственных сеток.

Одновременно с введением новой системы была демонтирована старая: в середине мая прежние представители президента в регионах получили письма из администрации, согласно которым их полномочия прекращаются, из Москвы им высылаются трудовые книжки и в течение двух месяцев они должны решить вопросы своего трудоустройства. Примерно треть "старых" представителей устроилась в новых структурах - в аппаратах полпредов (Г. Полтавченко, бывший представитель в Ленинградской области, стал полпредом в Центральном округе, А. Беспалов из С.-Петербурга - его заместителем, А. Коробейников, представитель в Ставропольском крае, стал заместителем полпреда в Южном округе) или в качестве главных федеральных инспекторов в регионах (20 человек), главным образом Сибирского и Центрального округов, остальные разошлись кто куда.

Образование округов стало началом сильного кадротрясения. Формируемые окружные администрации восстановили, по крайней мере частично, уже почти забытую советскую систему активного территориального перемешивания кадров, сохранявшуюся в последнее время только в силовых структурах, да и то не во всех. Наметившийся переход к единому элитному пространству - очень важный результат "путинских реформ", вполне сопоставимый по своему значению с унификацией законодательства и восстановлением единого правового пространства.

Сетка федеральных округов

Что представляют собой новые суперрегионы? Географы первыми поспешили заявить об искусственности границ федеральных округов и недоучете экономико-географических реалий, выразившемся, в частности, в передаче Перми, Оренбурга и Башкирии из Урала в Поволжье (да еще и в подчинение Нижнему Новгороду), а Волгограда и Астрахани - наоборот, из Поволжья на Северный Кавказ (в Южный округ) [3]. Подняли голос и выступившие за "восстановление исторической и географической справедливости" региональные власти, прежде всего Пермской области и Башкирии, запросившиеся в Уральский округ. С другой стороны, появились сообщения о желании властей Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов войти в межрегиональную ассоциацию "Большой Урал".

Нелишне напомнить, что попытки укрупнения регионов в советское время предпринимались дважды: в конце 20-х - начале 30-х годов, когда поэтапно создавались так называемые укрупненные области, и в конце 50-х - самом начале 60-х годов, в пору совнархозов. Была даже выдвинута научная концепция, усматривающая своего рода цикличность в происходящем с закономерным чередованием фаз отраслевого и территориального управления. Принципиально, однако, другое - обе прошлые (кстати сказать, неудавшиеся) попытки были децентрализаторскими, переносили центр тяжести в экономической сфере в регионы, предусматривали передачу ряда управленческих функций сверху вниз, в крупные регионы. Нынешняя же реформа в отличие от них по сути своей централизаторская.

Весьма интересен и вопрос о столицах. В отношении Москвы, С.-Петербурга, Екатеринбурга, пожалуй, Ростова-на-Дону и Новосибирска вопросов в общем нет. Хабаровск претендует на региональную столичность наряду с Владивостоком и, значит, вполне подходит на эту роль. Сложнее всего с Нижним Новгородом, влияние которого никогда не распространялось столь далеко, да еще при наличии соперничающих за звание столицы Поволжья Самары и Саратова. Чего, однако, не сделаешь из соображений политической целесообразности (теперь то ли столица под полпреда, то ли полпред под столицу). Показательно, что чисто географически большинство окружных столиц занимают отнюдь не центральное положение в своих регионах, а существенно смещены к Москве, что вполне естественно в условиях давней российской сверхцентрализации, но создает определенные трудности в сообщении окружных столиц с подведомственными центрами.

Любопытный эпизод связан с переименованием Северо-Кавказского округа в Южный в сентябре, подо что сразу была подведена идеологическая база. В. Казанцев, в частности, заявил, что очень важно, что-де само название округа подчеркивает, что Кавказ с происходящими там конфликтами - это не главное и тем более не единственное, ради чего создан округ.

Насколько хороша окружная сетка с точки зрения управленческой? Она совсем не хороша. То есть, может быть, нуждам Внутренних войск она вполне и соответствует, но вот всем федеральным нуждам вообще - едва ли. Другой вопрос, что у каждого ведомства своя специфика и, соответственно, свои требования к ведомственной сетке. Этих сеток, вообще говоря, должно быть столько, сколько ведомств, к чему давно призывают, указывая на опыт США, федералисты Л. Смирнягин и А. Новиков. Нарочито дурацкая сетка, натянутая на страну, тоже была бы неплоха, если бы только власти не пытались приписать ей какое-то особое содержание (которого она лишена по определению), поставив, например, цель сформировать свое информационное пространство или даже выработать особую окружную идеологию.

Чем же плоха сетка? Не вдаваясь здесь в качественные характеристики, отметим лишь два количественных критерия - управленческой звенности и соразмерности ячеек. Согласно первому, ячеек слишком мало: семь на первом уровне при 89 регионах на втором (соотношения 1 : 7 : 13 - это в среднем, реально же в Центральном округе - 18 регионов, в Сибирском - 16, в Приволжском - 15). Согласно второму, ячейки слишком различны по населению: на Центральный и Приволжский округа приходится почти половина всего населения страны. А ведь еще Екатерина II, нарезая губернии, исходила из примерного равенства их по численности населения.

Федеральные округа: социально-экономическая характеристика До сих пор наши рассуждения о федеральных округах были весьма абстрактны. Между тем округа - это огромные куски территории страны с многомиллионным населением, с огромным экономическим потенциалом и т. д. Попробуем несколько более предметно разобраться с тем, что же собой представляют новые округа по существу.

В Центральном округе проживает четверть населения России (табл. 13), поэтому он имеет максимальную долю в ВВП, в инвестициях и особенно в экспорте и бюджетных поступлениях (37%). Весомый вклад в показатели округа вносит Москва, через которую проходят основные финансовые и экспортные потоки. В старом делении Центральный экономический район благодаря столице также лидировал по большинству показателей, и добавление пяти областей Черноземья мало что изменило.

Более неожиданным выглядят результаты нового деления применительно к главной промышленной оси России: нефтегазовые округа Тюменской области - Урал - Поволжье [4]. Роль этого "станового хребта", концентрирующего экспортоориентированные отрасли экономики, резко возросла за 90-е годы. Здесь производится почти половина (44%) всей промышленной продукции страны, сосредоточено большинство экономически "сильных" субъектов Федерации. В старом районировании эта ось делилась между тремя примерно равными по весу экономическими районами (Поволжьем, Уралом и Западной Сибирью). Преднамеренно или нет, но новое деление создало лидера - Приволжский округ. Причина не столько в объединении Поволжья и Волго-Вятского района, в котором только Нижегородская область имеет значительный экономический потенциал, главное приобретение - все Предуралье, дающее более 7,5% российского ВВП [5]. При этом потери, связанные с переводом в Южный округ Нижнего Поволжья, весьма незначительны (2% ВВП). Теперь под началом С. Кириенко собраны территории, дающие около четверти российского промышленного производства, свыше четверти сельскохозяйственного и пятую часть ВВП.

Третью позицию занимает Уральский округ, обеспечивающий при 9% населения 15% российского ВВП и почти пятую часть промышленного производства и экспорта. Новое деление как ножом разрезало территорию по Уральскому хребту, повернув округ лицом к Сибири, к Иртышу и Оби, притоками которых являются почти все реки Свердловской, Челябинской и Курганской областей. Потеря Предуралья компенсирована более крупным приобретением - Тюменской областью с автономными округами (9% ВВП). Этот федеральный округ - самый малочисленный по количеству субъектов РФ, но каждый из его регионов за исключением Курганской области относится к экономическим лидерам.

Сибирский округ, оставшись без нефтегазодобывающей Тюменской области, оказался на четвертом месте, незначительно отставая от Уральского округа по доле в ВВП (14%), почти на четверть - по промышленному производству (14%) и экспорту (13%), но при этом вдвое превосходя Урал по объему сельскохозяйственной продукции. Большое число объединенных в него субъектов (с учетом гигантских расстояний между ними) создаст немало управленческих проблем для главы округа Л. Драчевского.

Пожалуй, самым сбалансированным и "естественным" можно считать Северо-Западный округ. Он включает в себя исторически и экономически связанные регионы, его экономический вес примерно совпадает с долей населения - около 10%. При этом экономическая роль С.-Петербурга достаточно велика, но не настолько гипертрофирована, как роль Москвы в Центральном округе.

Два оставшихся округа сопоставимы по экономическому весу, на их долю приходится 6-8% ВВП, 4-6% промышленного производства и бюджетных поступлений, 4% экспорта. Но при этом в Южном округе проживает 15% населения России, а на Дальнем Востоке - менее 5%. Только по сельскохозяйственному производству Южный округ соответствует своей доле в населении. Низкая эффективность экономики Юга дополняется высокими инвестиционного рисками. Нижнему Поволжью, попавшему в этот округ, не повезло: помимо разрыва традиционных связей с остальным Поволжьем Волгоградская и Астраханская области оказались в округе с наихудшим инвестиционным климатом. Но ситуация меняется - в послекризисный 1999 г. Европейский Юг лидировал по темпам экономического роста, используя благоприятную конъюнктуру для импортозамещающих отраслей, особенно пищевой промышленности.

Несмотря на огромную территорию, слабоосвоенный Дальний Восток стал самым малым по весу федеральным округом [6]. Располагая значительными природными ресурсами и экспортным потенциалом, Дальний Восток не может его реализовать - доля округа в экспорте ниже, чем в ВВП и промышленном производстве. По бюджетным параметрам все субъекты округа являются дотационными.

Для вновь созданных федеральных округов характерна разная динамики экономического развития. Зонами наиболее быстрого промышленного роста к середине 2000 г. были Центральный и Приволжский округа, в которых либо преобладают импортозамещающие производства, либо они сочетаются с первыми стадиями переработки сырья на экспорт. Темпы роста в Южном округе несколько снизились из-за насыщения рынка пищевой продукции и ограниченного роста доходов населения. На сырьевом востоке темпы роста ниже среднероссийских. Разная динамика меняет пропорции в пользу сильнейших округов.

Из-за огромных различий в "весе" и уровне развития субъектов Федерации в макрорегионах любой конфигурации будет существовать внутренняя неоднородность. Но межрегиональные ассоциации и тем более экономические районы не были объектами управления, а округа таковыми объявлены. Очевидно, что внутренняя структура округов создает разный набор проблем для их руководителей при взаимодействии с властями регионов.

Для главы Центрального округа Г. Полтавченко проблема ясна и без статистических иллюстраций: в Москве создается почти половина валового регионального продукта (ВРП) округа, а вместе со столичной областью - две трети (табл. 14). На остальные 16 регионов приходится только треть ВРП. Помимо диспропорций в весе субъектов округ отличается и огромными диспропорциями в уровне жизни населения, что также не облегчает управленческую деятельность и согласование интересов. Кроме того, все области округа ориентированы на столицу как крупнейший рынок сбыта и источник инвестиций. В естественно формирующейся экономической интеграции окружная структура будет вынуждена конкурировать со столичными властями за ресурсы, чтобы не оказаться явно лишним бюрократическим звеном.

Уровень концентрации ВРП в Тюменской области Уральского округа формально еще выше (60%), но в действительности экономический вес распределен между тремя субъектами. В какой пропорции - неизвестно, так как отечественная статистика не рассчитывает данные по автономным округам. В этом округе П. Латышеву придется управлять экономически сильными и относительно богатыми субъектами (таких пять из шести). С более независимыми донорами федерального бюджета непросто иметь дело, что уже показали проблемы с размещением резиденции генерала в Свердловской области. Можно предполагать, что попытки полпреда перераспределить в свою пользу контроль над экономикой в этом округе будут наименее успешными.

В Северо-Западном округе С.-Петербург концентрирует более трети ВРП, следом за ним идут Республика Коми и Ленинградская область, несколько отстают другие регионы Европейского Севера. Лидерство северной столицы уравновешивается существенной долей еще пяти регионов. Отношения главы округа В. Черкесова с властями федерального города вряд ли будут схожими с ситуацией в Центральным округе. Проблема в другом - большинство субъектов Северо-Запада являются открытыми [7], экспортоориентированными, в них значительны интересы (и инвестиции) крупного отечественного и иностранного бизнеса. Вследствие этого попытки главы округа "рулить" экономикой встретят противодействие в первую очередь крупного бизнеса, уже в основном договорившегося с региональными властями о разделе сфер влияния.

В Южном округе два крупнейших региона (Краснодарский край и Ростовская область) производят почти половину ВРП, на долю всех республик приходится менее 14%. Но для этого округа экономические диспропорции второстепенны, экономику еще долго будут заслонять политические проблемы. Помимо попыток урегулировать этнические конфликты и борьбы с амбициями республиканских лидеров вполне вероятно усиление контроля за распределением федеральных трансфертов в республиках, так как их бюджеты являются дотационными на 30-70%.

В Сибири и на Дальнем Востоке диспропорции очень велики, но они обусловлены наличием малонаселенных и слаборазвитых автономных округов, политический и экономический вес которых несущественен. Регионов-лидеров в каждом округе по три: в Сибири следом за Красноярским краем идут Иркутская и Кемеровская область, на Дальнем Востоке это Хабаровский, Приморский края и Якутия. Но сибирские лидеры "крепче", их доля в российском ВВП в 1,5-2 раза выше, чем у дальневосточных. Восточные округа отличаются самой высокой долей населения, живущего в "бедных" регионах, что связано с более сильным экономическим спадом в 90-е годы и более медленным выходом из кризиса в 1999 г. (см. статью Н. Зубаревич и А. Трейвиша "Социально-экономическое положение регионов" в настоящем издании). В удаленных и огромных по площади восточных регионах и в советское время власть главы обкома была полуфеодальной, сейчас контролировать губернаторов еще сложнее. Любые попытки перераспределения экономических полномочий в пользу округа встретят ожесточенное сопротивление: естественные условия для интеграции на востоке не сложились, а острые проблемы обедневшего населения и угроза дальнейшего сокращения экономического потенциала заставят глав регионов биться за ресурсы и полномочия.

Наиболее деконцентрирован Приволжский округ, но эта деконцентрация во многом сродни Уральской - в округе пять сильных регионов. Буквально "на пятки" Самарской области наступают Татарстан и Башкирия, несколько ниже доля Нижегородской и Пермской областей. Урегулирование противоречий сильных субъектов с разным статусом уже само по себе является сложнейшей задачей, но округ, кроме того, имеет еще несколько средних по весу и уровню развития областей, а входящие в него республики Волго-Вятки отличаются не только малым весом, но и низким уровнем развития. Пожалуй, в новой системе федеральных округов Приволжский - самый сложно управляемый по своей внутренней структуре.

Чтобы округ стал экономически единой системой, в нем должны формироваться центры, организующие обмен и перераспределение ресурсов. Пока этими центрами стали только Москва и в меньшей степени С.-Петербург. На Урале и в Приволжском округе скорее можно наблюдать острую конкуренцию нескольких центров. Более предпочтительные шансы стать надрегиональным центром у Екатеринбурга, в Приволжском округе зона влияния любого из крупнейших центров, в том числе Нижнего Новгорода, не выходит за пределы своего региона. На востоке ни один из городов пока не является полноценным центром обширного округа и вряд ли в обозримой перспективе станет таковым.

В принципе делать выводы об экономической целесообразности создания округов преждевременно, поскольку, судя по заявлениям федеральных властей, такая цель и не ставилась. Но бюрократические системы развиваются по собственным законам, новый управленческий "этаж" постарается дополнить контрольные функции хозяйственными и финансово-распределительными. Эффективность такого расширения функций, как минимум, вызывает сомнения. В целом насаждаемое сверху укрупнение при отсутствии естественно сложившихся для него условий вряд ли экономически целесообразно, а политически явно конфликтно, и округа в таком качестве нежизнеспособны.

Федеральные округа: политическая физиономистика

Анализ политического лица округов удобнее начать с электоральных предпочтений входящих в них регионов. Последние в самом генерализованном виде могут быть представлены в виде электоральных типов и электоральных районов. Что касается электоральных районов, структура которых довольно устойчива и претерпевает лишь незначительные изменения от выборов к выборам [8], то они могут быть сведены к пяти крупным плитам: Север, Юг, Середина, Хартланд и Полумесяц (рис. 14).

Если сравнить границы федеральных округов и электоральных плит, окажется, что единственный округ, который весьма точно укладывается в пределы одной плиты, - Северо-Западный. Остальные так или иначе секутся плитами - когда двумя, как Центральный, Южный и Уральский, а когда и тремя, как Приволжский, Сибирский и Дальневосточный. Соответственно Северо-Запад с точки зрения электорального поведения относительно однороден, во всех остальных округах отмечаются сильные контрасты. Самый контрастный и при этом чересполосно-контрастный округ - Приволжский, часть которого относится к умеренно голосующей Середине, другая - к консервативному Югу, а третья - к весьма переменчивому в симпатиях Полумесяцу. Велики контрасты и в двух восточных округах, но там, как в хорошем трехцветном коктейле с не смешивающимися слоями: северные регионы - более демократические, средние - умеренные, южные - консервативные. В отношении электоральных плит, которые в целом отражают широтно-зональное строение электорального ландшафта и поэтому неизбежно секут границы федеральных округов, удивительны как раз случаи совпадения плитовых границ с окружными. Это не только уже упоминавшаяся граница Северо-Западного и Центрального округов, но южные границы Урала (с Приволжским и Сибирским округами), а также северный участок границы между Сибирским и Дальневосточным округами.

Представление о контрастах в электоральных предпочтениях на уровне отдельных входящих в округа регионов дает их типология по электоральному поведению. На карте (см. рис. 14) показаны три наиболее контрастных типа: реформаторский, консервативный и управляемый. Эти типы, выделенные в свое время по результатам федерального избирательного цикла 1995-1996 гг. [9], оказались очень устойчивыми, и в цикле 1999-2000 гг. их региональный состав практически не изменился [10]. Опять-таки заметен довольно однородно реформаторский состав Северо-Западного и Уральского округов (в последнем картину несколько портит консервативная Курганская область, выглядящая инородным телом), пестрый состав Центрального, Сибирского и Дальневосточного округов, где представлены регионы всех трех выделенных типов, битипический характер Центрального и Южного округов с довольно четкой границей между типами, и смешанный характер Приволжского округа.

Собственно электоральные предпочтения по округам в целом представлены на диаграммах (cм. рис. 14), а также в табл. 15. Попробуем на этой основе дать краткую характеристику электорального поведения каждого из округов.

Центральный округ самый большой по числу входящих в него регионов и по численности избирателей - четверть общего их числа, почти половина из которых приходится на Москву и Московскую область. "Единство" в 1999 г. показало здесь наихудший свой результат, финишировав после ОВР, а ОВР, соответственно, - наилучший. Причина проста: в Москве и области на каждый голос "Единства" пришлось четыре с лишним голоса ОВР, в остальных регионах пропорция была 1 : 2, 1 : 3 в пользу "медведей", и в итоге голоса за удавшуюся и неудавшуюся партии власти практически сравнялись. Характерно, что округ лидирует и по сумме голосов за властные ОВР и "Единство", соответственно обделив голосами "идеологические" партии. Последнее можно было бы считать свидетельством конформизма, но президентские выборы этого не подтверждают: В. Путин показал в округе наихудший после "красной" Сибири и протестного Дальнего Востока результат, причем на этот раз ровный и по Черноземью, и по Нечерноземью, и в столице. Что сильно варьировало, так это доля голосов за Г. Зюганова (в столичном регионе почти вдвое ниже, чем в Черноземье) и Г. Явлинского (в 4-5 раз!).

Северо-Западный округ относительно небольшой по числу избирателей, но даже с бульшим, чем в Центральном округе, доминированием центра - С.-Петербурга, на долю которого приходится свыше трети всех избирателей. Наряду с Уралом Северо-Запад всегда был бастионом правых. Вот и сейчас СПС и "Яблоко" получили здесь пятую часть всех голосов, существенно больше, чем КПРФ, традиционно не жалуемая горожанами-северянами. "Единство", показавшее по округу в целом близкий к среднероссийскому результат, получило в северной столице почти вдвое меньше, чем в областях, хотя при этом и вдвое больше, чем в Москве. Заметим, что обычно С.-Петербург смотрится гораздо менее контрастно на фоне своего окружения, чем Москва. Вот и на президентских выборах В. Путин, которого в округе воспринимали как своего, показал здесь наилучший результат, причем на этот раз абсолютно ровный - что в С.-Петербурге, что в других регионах.

Южный округ, почти среднестатистического размера, состоит из двух весьма контрастных частей: Казачьего юга и "национального" Северного Кавказа. Казачий Юг проголосовал почти одинаково активно за КПРФ и "Единство" (примерно по 30%), с одной стороны, и за четыре остальные "думские" силы: ОВР, СПС, Блок Жириновского и "Яблоко" (по 5-6%) - с другой. Республики же в качестве первого выбора определили КПРФ и ОВР (31-33%), несколько меньше дали "Единству" (24%), а на остальных не стали размениваться, определив на СПС, Блок Жириновского и "Яблоко" в сумме меньше 3,5%. На президентских выборах республики, "раскаявшись" в своей нелояльности (в регионах с контролируемым электоратом это происходит легко), дали В. Путину рекордно высокую долю голосов (76%), а Г. Зюганову - рекордно низкую (19%), причем последний потерял почти половину голосов КПРФ (об административном факторе и фальсификациях на думских выборах см. материал Б. Овчинникова "Парламентские выборы-1999: статистические аномалии" в настоящем издании). "Казаки" отдали В. Путину его среднероссийские 52,9%, не отказав себе в удовольствии приветить и Г. Зюганова (35%). В результате округ в целом стал лидером по "черно-белости", схематичности выбора: или В. Путин, или Г. Зюганов, третьего не дано.

Приволжский округ почти такой же большой, как и Центральный, по числу регионов и количеству избирателей, только гораздо более пестрый. Здесь представлены регионы всех основных типов: от твердых реформаторских (Пермская область) до консервативных (Марий Эл, Чувашия, Ульяновская) и управляемых (Башкирия, Мордовия, Татарстан). Наличие в округе главного в стране ядра контролируемого голосования и использование всякий раз мощного административного ресурса приводит к повышенному участию в голосовании. Среднее место округа на думских выборах по всем остальным показателям - это, что называется, средняя температура по больнице. Такого разнообразия электоральных предпочтений не наблюдалось больше нигде. До 35% и выше в ряде регионов получил ОВР (Башкирия, Татарстан, Мордовия), в других - "Единство" (Удмуртия, Кировская область), в третьих - КПРФ (Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Ульяновская область), здесь же находились электоральные столицы СПС Самарская (рекордные 22%), Нижегородская и Пермская области (16-17%). На президентских выборах В. Путин был успешен и там, где было успешно "Единство", и там, где был успешен ОВР (в Татарстане он получил почти 70%), и даже в Перми, где был успешен СПС. Устояли одни лишь оплоты коммунистов, и в результате округ в целом опять показал близкий к среднему результат.

Уральский округ, как уже упоминалось, - самый крупноблочный. Здесь меньше всего регионов, а по другим показателям (численности избирателей, явке, голосованию за основные избирательные объединения) он очень близок к Северо-Западу с одной существенной разницей: по округу, представляющему собой, как и два его восточных соседа, меридиональный "ломтик" страны от самого севера до самого юга, проходит граница между политическим Севером и политическим Югом. В результате Свердловская область и северотюменские округа голосуют обычно по радикально-демократической модели, а Курганская и примыкающие к ней Челябинская и Тюменская области - по существенно более консервативной модели.

В Сибирском округе, как и в Приволжском, представлены регионы всех типов - от твердореформаторских до консервативных и управляемых. Разница в пространственном рисунке (четкие широтные зоны-слои, которые выше уже сравнивались с неперемешанными ингредиентами коктейля) и в пропорциях: большинство составляют южно-сибирские консервативные регионы - продолжение пресловутого "красного пояса"; доля Средней Сибири с неустойчивым и умеренно-реформаторским типами голосования меньше, а реформаторского Севера и вовсе исчезающе мала. И вот результат: на думских выборах "Единство" и КПРФ показали практически одинаково высокий результат (27-28%), а все остальные финалисты - практически одинаково низкий, что для правых и Блока Жириновского - норма или даже выше нормы, а для ОВР - полный провал: за Уралом ни у "Отечества", ни у "Всей России" не оказалось сильных союзников. Модель относительно высокого сибирского голосования за "Единство" была скорее протестной и земляческой (отсюда родом и С. Шойгу, и А. Карелин), чем конформистской, и В. Путин тремя месяцами позже получил здесь свой минимум голосов, причем из тех пяти регионов, где он уступил, три оказались именно в Сибири. Это Омская область и Республика Алтай, где победа досталась Г. Зюганову, а также Кузбасс, где победил "свой" кандидат А. Тулеев.

Дальневосточный округ, гигант по территории и карлик по числу избирателей, представляет собой, как и его западный сосед, смесь регионов разных типов. Доминируют, однако, не консервативные, а неустойчивые и умеренно-реформаторские регионы. Модель голосования - протестная. Свои максимумы здесь получили "Единство" и уже традиционно Блок Жириновского. Лишь здесь и в Москве на президентских выборах третьему кандидату Г. Явлинскому удалось прибавить по сравнению с декабрьским результатом "Яблока". Если не считать мизерные по числу избирателей Чукотский и Корякский округа, где сначала "Единство" получило почти вчетверо больше, чем КПРФ, а потом В. Путин в три-четыре раза больше Г. Зюганова, регионы округа в основном голосуют довольно ровно. Различия проявляются в голосовании за правых, что на итоги выборов как таковых существенного влияния не оказывает.

Общенациональные голосования, анализ электоральных предпочтений дают некоторую характеристику населению, важную для понимания политической физиономии региона. Но это далеко не сама эта политическая физиономия или по крайней мере не вся она. В нее входят также лидеры и элиты в целом, общий расклад политических сил в регионе, его устойчивость и воспроизводимость, местные выборы и характер политической культуры, связи региона с Центром и многое другое. Все это формализуется не целиком и значительно сложнее, чем единообразная электоральная статистика. Поэтому мы даем скорее беглые зарисовки, чем обстоятельные политические характеристики округов, неизбежно неполные и весьма субъективные.

Центральный округ - единственный состоящий исключительно из "русских" регионов. Их много и за исключением Москвы с Московской областью они не выделяются ни величиной, ни особым политическим значением. Московская область по массе велика, но не представляет собой единого целого, у нее к тому же нет своей столицы. Москва, таким образом, - естественный и при этом единственный центр. Половина регионов округа - кольцо из восьми прилегающих к Москве областей - напрямую с ней связаны и политически, и экономически. Семь отстоящих, главным образом черноземных областей (они составляют ядро "красного пояса") как бы сами по себе и естественного организационного центра не имеют. Раньше эту роль играл Воронеж. Сейчас на роль "политической столицы" скорее претендует Орел, где находится центр межрегиональной ассоциации "Черноземье" и где губернаторствует дуайен Е. Строев, спикер Совета Федерации и глава "Черноземья". Кроме Ю. Лужкова и Е. Строева других сильных в масштабах округа лидеров нет. Есть "ветеран" - ярославский А. Лисицын, единственный из региональных глав, сидящий бессменно с 1991 г. Кроме него дважды через выборы прошли Ю. Лужков (1996, 1999 гг.), Е. Строев (1993, 1997 гг.), белгородский А. Савченко (1995, 1999 гг.), тверской В. Платов (1995, 1999 гг. - последний раз он, что называется, "прополз на животе"). Особый случай - брянский Ю. Лодкин, который тоже побеждал дважды, но в отличие от остальных оба раза выступал на выборах как "челленджер", поскольку через пять месяцев после первых выборов был отстранен от должности президентским указом. Текучесть среди региональных глав, таким образом, весьма велика. Вот и в последнем начавшемся в 1999 г. цикле четверо из них подтвердили свои полномочия, а в четырех регионах (в Тамбовской и Московской областях в самом начале 2000 г., в Калужской и Курской областях осенью) появились новые главы. Округ имеет давние традиции противостояния на выборах партии власти с коммунистических позиций: в 1993 г. выборы прошли здесь в четырех регионах: Брянской, Липецкой, Орловской и Смоленской областях, везде победили кандидаты оппозиции; в 1996 г. оппозиция взяла Брянскую, Владимирскую, Воронежскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Рязанскую и Тульскую области. Судя по Калужской и Курской областям, где действующие губернаторы по разным причинам не приняли участия в выборах и победы добились другие политики, тоже левые, Кремль удовольствуется сменой лиц губернаторов, а не их идеологической принадлежности.

Северо-Западный округ - это во многом С.-Петербург и зона его влияния, в С.-Петербурге находится и столица межрегиональной ассоциации "Северо-Запад". Это также зона рискованного "политического земледелия". Здесь наиболее раскрепощен электорат, сильны демократические традиции, и поражения заметных политиков гремят на всю страну с 1989 г., когда в Ленинграде проиграл первый секретарь обкома КПСС. Кстати, хоть в округе и имеются три национальных региона, разница между ними и остальными в характере политической жизни почти не ощущается. В прошлом выборном цикле сменились практически все губернаторы, единственным исключением стал новгородский М. Прусак, руководящий регионом вот уже десять лет. Ему, старожилу северо-западной политики, сейчас сорок лет, и это тоже характерная для Северо-Запада черта: здесь мало политических зубров с обкомовским прошлым, как Ю. Спиридонов в Коми, и много молодых - сорока- или даже тридцатилетних, как псковский Е. Михайлов. Следствием этого является отсутствие среди местных глав ярких фигур общенационального значения - разве что М. Прусак да бледная копия А. Собчака В. Яковлев, другие просто не успевают вырасти. Давней традиции "топить" на выборах действующего лидера, похоже, приходит конец, и в начавшемся губернаторском цикле вологодский, петербургский и мурманский главы одержали победу с огромным преимуществом, несколько скромнее победил псковский губернатор. Провалился лишь губернатор Калининградской области, которому очень помог в этом Кремль. С.-Петербург, из которого вышло сразу несколько команд действующей российской элиты (самые заметные из них - чекистская и так называемая реформаторская), является второй после Москвы основной политической сценой и в силу понятных причин собственно городская политическая жизнь там самая богатая и разнообразная в стране.

Южный округ - это Чечня, семь небольших беспокойных северо-кавказских республик и пять "прифронтовых" русских регионов, из которых своими огромными размерами выделяются Краснодарский край и Ростовская область, составляющие почти половину населения округа. Русские регионы - "красные", в лучшем случае "розовые", как Астраханская и Ростовская области, республики - такие, как это в данный момент нужно их лидерам. Добрую половину региональных лидеров можно отнести к старожилам, либо вот уже десять лет правящим без перерыва (А. Джаримов в Адыгее, М. Магомедов в Дагестане, В. Коков в Кабардино-Балкарии, А. Гужвин в Астраханской области, В. Чуб в Ростовской области), либо начинавшим еще раньше с обкомов КПСС (А. Дзасохов в Северной Осетии, Н. Кондратенко в Краснодарском крае). Вся политическая жизнь густо замешена на этнических проблемах включая этнические политические силы (в том числе межрегиональные, Конфедерация народов Кавказа - один из редких примеров взаимодействия не только на уровне официоза; другой пример - казачество, присутствующее во всех регионах, но крайне разобщенное), этноконфликты, этноквоты, разного рода фобии и т. д. Традиционализм, консерватизм, законопослушность, недоверие к чужим - все это наличествует в менталитете "южан", что не помешало им на прошлых губернаторских выборах в трех регионах из пяти (Краснодарском и Ставропольском краях и Волгоградской области) "прокатить" действующих губернаторов.

Приволжский округ, состоящий из семи национальных республик, автономного округа и восьми областей, может похвастаться наибольшим из всех числом известных в стране политиков. Это президенты Татарстана и Башкирии - двух самых больших и самых своенравных республик - М. Шаймиев и М. Рахимов, соперничающие за лидерство в крупнорегиональном масштабе самарский и саратовский губернаторы К. Титов и Д. Аяцков (именно из-за их весьма равной борьбы столицей ассоциации "Большая Волга" сделали мало кому известный Саранск). Все более на слуху и президент Чувашии Н. Федоров, бывший министр юстиции страны, ведущий непримиримую борьбу с путинской федеративной реформой. Конфликтность по отношению к Центру - оборотная сторона известности региональных лидеров; кроме уже перечисленных регионов активным противостоянием с Москвой прославились в разное время Мордовия и Удмуртия. Из четырех губернаторских кампаний конца 1999 - начала 2000 г. действующие главы были успешны в трех случаях (Саратовская, Самарская области и Удмуртия), в одном (в Оренбургской области) проиграли. Сами выборы в ряде регионов: Башкирии, Мордовии, Татарстана, Саратовской области имеют вид референдума о доверии "отцу региона" с запрограммированным результатом. В других конфликты, особенно часто по линии "глава региона - мэр столицы", как, например, в Нижегородской, Самарской, Пермской, Ульяновской областях, Чувашии, оживляют политическую жизнь и делают исход выборов не столь предсказуемым. Еще одна особенность округа - обилие политических редкостей - реликтов и уникализмов, будь то парламентская форма правления, сохранявшаяся до последнего времени в Удмуртии, ликвидация поста президента в Мордовии (1993 г.) и попытка сделать то же в Чувашии (1998 г.), безальтернативные президентские выборы в Татарстане (1996 г.), снятие с регистрации наиболее сильных соперников действующего главы (в Башкирии, Мордовии, Саратовской области) и др.

Уральский округ - самый небольшой по числу входящих в него регионов, с колоссальными крутящимися здесь деньгами и с самой, пожалуй, большой ролью внешних интересов в политике регионов. Екатеринбург - естественная "столица Урала", в том числе и не вошедшей в округ его части. А Свердловская область - регион с самой, вероятно, богатой после С.-Петербурга политической жизнью, десантировавший в Москву в свое время большую команду политиков во главе с Б. Ельциным, и дважды на последних парламентских выборах выступавший в качестве базы общероссийского избирательного объединения ("Преображение России" в 1995 г. и "Мир. Труд. Май" в 1999 г.). Половина региональных глав достаточно легко обеспечила себе переизбрание в 1999 - начале 2000 г. Это свердловский губернатор Э. Россель, один из самых заметных в стране региональных лидеров, глава ассоциации "Большой Урал" и в свое время создатель просуществовавшей полторы недели "Уральской республики", а также два лидера крупнейших и богатейших автономных округов: нефтяного Ханты-Мансийского и газового Ямало-Ненецкого А. Филиппенко и Ю. Неелов. Три оставшихся лидера вряд ли будут столь же успешны.

Сибирский округ, такой же пестрый и полицентричный, как Приволжский, уступает по числу регионов лишь Центральному. Столица округа Новосибирск в свое время действительно был организационным центром макрорегиона, но сейчас в роли политической столицы уж никак не превосходит Томск (столицу В. Кресса и "Сибирского соглашения"), Кемерово (столицу А. Тулеева), Красноярск (столицу А. Лебедя) и Иркутск. Из них Кемерово и Красноярск выступают как общенациональные политические центры, где базируются штаб-квартиры созданных их губернаторами общероссийских политических структур. Особо отметим эффект региональной электоральной столичности, проявившийся в 1999 г. при голосовании за "Единство" С. Шойгу в его родной Туве и в 2000 г. при голосовании на президентских выборах за А. Тулеева в Кемеровской области. Половину регионов округа составляют национальные образования: четыре республики и четыре автономных округа. Каждое из них чем-то да прославилось, но в силу относительно небольших размеров и замкнутости на себе политической жизни их влияние на ситуацию в округе в целом невелико. На прошлых губернаторских выборах состав региональных лидеров существенно обновился, в том числе и за счет чужаков для местной политической элиты - братьев Алексея и Александра Лебедей. В новом цикле шести главам (Алтайского края, Омской, Томской и Читинской областей и обоих бурятских округов) уже удалось подтвердить свои полномочия, поменялся лишь губернатор Новосибирской области.

Дальневосточный округ - гигантский по размеру территории край державы, в полной мере ощущающий себя оторванным от "большой земли". В округе десять регионов всех возможных статусов, отражающие сложность и противоречивость территориально-государственного устройства страны: республика; единственная оставшаяся автономная область; два автономных округа, один из которых, Чукотский, абсолютно самостоятелен, другой, Корякский, входит одновременно в Камчатскую область; два края и четыре области. Из всех них регионами-миллионерами являются всего два: Приморский и Хабаровский края, остальные совсем невелики. Самый скандально известный лидер - Е. Наздратенко, губернатор Приморского края, менее на слуху влиятельный хабаровский губернатор В. Ишаев, возглавляющий межрегиональную ассоциацию "Дальний Восток", совсем в последние годы отошел в тень президент Якутии М. Николаев. Очень стабильное руководство - половина глав руководит регионами уже десять лет, что вдвойне удивительно, если принять во внимание беспокойность и проблемность региона. Вот и в новом губернаторском цикле приморскому, магаданскому, сахалинскому губернаторам и главе Еврейской автономной области уже удалось подтвердить свои полномочия.

Отстраивание нового этажа

Итак, есть основания полагать, что федеральные округа - промежуточный этаж территориально-государственного устройства, который вполне может превратиться в основной. Не случайно Госкомстату было вменено в обязанность впредь давать статистическую информацию по округам, и он сразу отказался от прежней сетки экономических районов, что выглядит довольно странно (следующий шаг, по-видимому, - давать по федеральным округам прогнозы погоды вместо прежних, по экономическим районам). Была команда переписать под округа и школьные учебники географии.

Промежуточный этаж может означать как централизацию, если его властная база формируется снизу, так и децентрализацию, если она оттягивает полномочия сверху. О повышении риска сепаратизма в случае укрупнения регионов, когда Центру будут противостоять не разобщенные и относительно слабосильные субъекты, а настоящие самодостаточные гиганты, говорилось всякий раз, когда обсуждался очередной укрупнительский проект. Представляется, что сейчас опасность такого рода минимальна. Порукой тому и неестественные границы округов, и погоны начальствующих там лиц, призванных надзирать за политиками, выполняя волю сверху, но не играть самостоятельную политическую роль.

Все лето и начало осени, как это и было предписано президентским указом, в округах шла интенсивная работа по формированию управленческих структур, отработке форм и способов деятельности. Оставив последнее до лучших времен, когда все прояснится и устоится, посмотрим, что же происходило с формированием нового звена управленцев, кто его образовал и, соответственно, чего от него можно ожидать в будущем.

Администрации в округах. Что характерно для новых окружных администраций? Во-первых, в каждой из них есть люди из Москвы. Во всех трех случаях, когда полномочный представитель приехал не из Москвы, у него есть дублер из президентской администрации в лице бывшего руководителя управления по координации деятельности представителей президента А. Федорова (Центральный округ) или его заместителей А. Акульчева (Южный округ) и В. Гулия (Дальневосточный округ). Самые "московские" администрации у С. Кириенко (пятеро москвичей включая его самого), Л. Драчевского (четверо москвичей включая его самого) и лишь на третьем месте у находящегося в Москве Г. Полтавченко (трое москвичей). За исключением последней это одновременно самые арегиональные, "пришлые" администрации: в руководстве Приволжского округа нет ни одного представителя регионов округа (если не считать С. Кириенко, который уехал из Нижнего Новгорода в 1997 г., и пермяка В. Степанкова, который в 1995 г. после неудачи в московской карьере вернулся в родную область, а последние три года представлял ее в Госдуме), в руководстве Сибирского и Дальневосточного округов - лишь по одному местному.

Самый укорененный по составу руководства округ - Северо-Западный, где на двоих москвичей (включая и "питерского москвича" В. Черкесова) шесть питерцев. Он же одновременно и самый "централистский" - нигде больше доля представителей окружной столицы так не велика. На втором месте Южный округ, где в руководстве три ростовчанина плюс сам представитель В. Казанцев. Самый "варяжский" округ, почти в прямом смысле слова, - Центральный, в руководстве которого нет ни одного представителя региональной элиты ни одного из входящих в его состав регионов - только федеральная элита и чужаки. Руководство Урала - самое дисперсное по региональному составу, в нем представлены сразу три из шести регионов округа и при этом нет никого от его столицы. Уральский же округ самый представительный по должностному составу руководства: помимо самого полпреда П. Латышева, бывшего первого замминистра, это первый замминистра, а в прошлом губернатор В. Туманов, два до недавнего времени члена Совета Федерации ханты-мансийский спикер С. Собянин и ярославский экс-спикер С. Вахруков, заместитель ямало-ненецкого губернатора и начальник управления ФСБ по Тюменской области. Впрочем, руководство всех федеральных округов политически представительно, т. е. в него вошли политики, значимые не только "дома". У С. Кириенко это В. Зорин, ставший известным после Чечни и бывший до недавнего времени председателем думского комитета по делам национальностей, а также бывший генпрокурор В. Степанков. У Г. Полтавченко это А. Федоров, руководивший до недавнего времени в администрации президента работой всех представителей, и В. Деникин, бывший председателем госкомитета по делам молодежи. Л. Драчевский сам бывший министр, привлекший к тому же к работе одного из своих заместителей по "малому МИДу".

Судя по составу заместителей - бизнесменов и отставных политиков у С. Кириенко, соратников по предыдущей службе у В. Черкесова, В. Казанцева, Л. Драчевского, - по крайней мере часть назначений осуществлялась с подачи самих представителей. В случае главных федеральных инспекторов "рука" полпредов ощущается меньше, за исключением, может быть, Северо-Западного и Приволжского округов.

Главные федеральные инспекторы. Назначения федеральных инспекторов в регионы (табл. 16) начались еще в июне (по крайней мере тогда был назначен главный федеральный инспектор в родную для С. Кириенко Нижегородскую область), активизировались в августе, но основной их поток пришелся на сентябрь - октябрь (рис. 15).

Назначения в целом производят впечатление сильных и тщательно подготовленных. Это уже не комиссары, как в 1991 г., а ключевые шестерни регионального политико-экономического механизма, кадровики. Это, а также калибр главных федеральных инспекторов подчеркивают такие посты, с которых они рекрутировались, как, например, руководитель администрации главы Коми, заместители председателя правительств Удмуртии, Мордовии, Саратовской области, руководитель аппарата правительства Оренбургской области.

Как правило, обязательна связь инспектора с регионом, кровная и сильная. Есть, впрочем, и исключения: "прыжки" из Красноярска в Кемерово, из Иркутска в Томск, из Москвы в Иркутск, из Мурманска в Калугу, а из Ленинградской области - в Мурманск. В. Казаков, назначенный в 1998 г. в Красноярск из аппарата Совета безопасности, не имевший до этого отношения к Сибири, переехал сейчас в Кемерово; А. Суворов, бывший представителем президента в Иркутской области, переехал в Томск, а в Иркутск приехал И. Тутеволь, который когда-то начинал там в обкоме, но уехал больше пятнадцати лет назад и последние годы служил по дипломатической части. Все эти странности - в округе у Л. Драчевского [11], у него же среди главных федеральных инспекторов больше, чем у всех, бывших представителей президента. Еще один прыжок, из Волгограда в Курск, совершил В. Суржиков, бывший, впрочем, до волгоградского своего назначения несколько месяцев назад главой курского управления ФСБ, а до этого представителем президента в Курске.

В Башкирию и Татарстан, которые, как известно, упорнее всех сопротивлялись в свое время назначению представителя президента, были направлены москвичи. В первом случае - руководитель департамента МЧС, до 1999 г. работавший министром по чрезвычайным ситуациям в республике, во втором случае - генерал погранвойск, ушедший тридцать лет назад в армию и с тех пор в республике не живший. Москвичи назначены также в Приморский край (П. Лысов, выходец с Дальнего Востока, но не из Приморья, приехавший в 1990 г. в Москву депутатом и так там и оставшийся, последние три года - в администрации президента) и Кемеровскую область (В. Казаков, из аппарата Совета безопасности, "брошенный" в 1998 г. на Красноярск и уже оттуда - в Кузбасс), самые проблемные регионы с самыми авторитарными руководителями. Вообще обилие москвичей, отправившихся в связи с проводимой реформой в регионы (а это не только работники аппаратов полпредов, но и сотрудники создаваемых окружных подразделений Генпрокуратуры, МВД и т. д.), - явление довольно необычное. В ситуации, когда карьерный рост в связи с отъездом "на периферию" не очевиден, его можно объяснить либо временным характером этих командировок, вахтовостью, либо переходом всего бюрократического аппарата в отмобилизованное состояние с близкой к военной дисциплиной.

Если сравнить федеральных инспекторов с прежними представителями президента, то обращают на себя внимание, как минимум, три важные новации. Это полное, без изъятий, покрытие всей территории страны включая прежние "проблемные" регионы: Татарстан, Башкирию, Якутию, где представители президента так и не были назначены. Это этнорелевантность - тщательный учет этнического фактора при подборе инспекторов. Особенно аккуратно поведение в отношении наиболее беспокойных республик (с очевидной целью не дать перевести конфликт с Центром в этническую плоскость): в Татарстан инспектором назначен татарин, пусть и из Москвы, в Башкирию - башкир, то же в отношении северокавказских республик. Якутию инспектирует русский, но со знанием языка и с опытом в прошлом работы заместителем председателя правительства республики.

Наконец, третья новация - "федеративная реформа-2", по аналогии с окружной. Сетка инспекторских регионов отличается от сетки субъектов Федерации. Во многих случаях регионы сдвоены или даже строены. С одной стороны, это как бы возврат к "дореформенному" административно-территориальному устройству, когда не только автономные округа, как отчасти и сейчас, но и автономные области входили в состав соответствующих краев и областей (Пермская область - Коми-Пермяцкий АО, Хабаровский край - Еврейская АО, Читинская область - Агинский Бурятский АО, Иркутская область - Усть-Ордынский Бурятский АО, Краснодарский край - Адыгея, Ставропольский край - Карачаево-Черкесия). Принцип возврата к старому реализован не в полной мере, причем исключения сделаны не только для округов-гигантов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого), но и, например, для Ненецкого АО. С другой стороны, есть удивительные, непривычные связки: Якутия + Магаданская область, Камчатская область + Корякский АО + Чукотский АО, Хакасия + Тува. Такое впечатление, что на Дальнем Востоке инспектуры кроились под конкретных людей. Во всяком случае, генерал-пограничник вполне логично курирует вместе с Камчаткой Чукотку, а управленец с опытом работы на высоких должностях в Якутии и Магаданской области отвечает за всю эту гигантскую территорию. Еще одна совсем уж необычная новация - объединение под одно крыло Кабардино-Балкарии с Кавказскими минеральными водами (Кавминводы в 1993 г. были выделены под конкретного политика, представителя президента в особый эколого-курортный район, управляемый совместно федеральными и краевыми властями) [12]. Нетривиально выглядит и объединение Северной Осетии с Ингушетией под крылом инспектора генерала М. Султыгова, бывшего ингушского спикера. Видимо, в отличие от этнического фактора, к территориально-государственному устройству и связанным с ним статусным вещам "почтения нету". С "мелкими" автономными округами, а таковыми сочтены все, кроме богатых тюменских и Ненецкого, вообще не церемонятся, целый ряд северокавказских республик инспектируют снаружи, со стороны, они как бы "пришиты" к надежному "русскому" краю страны.

Кто они, главные федеральные инспекторы? Их подбирали, как правило, из числа федеральных служащих. Немало и бывших представителей президента (20, или почти каждый третий). Не во всех случаях имеющаяся информация позволяет проследить жизненный путь новых служивых людей в необходимых деталях, но любопытно и то, что уже можно обобщить. У половины инспекторов, биографии которых нам более или менее известны, а таких 40, жизненный путь связан с КГБ (15), МВД (5), так называемыми контрольными управлениями [13] региональных администраций (3). Одних только начальников региональных управлений ФСБ среди главных федеральных инспекторов пять: ханты-мансийский С. Духанин, омский В. Миронов, рязанский А. Сергеев, челябинский В. Третьяков, курско-волгоградский В. Суржиков, да еще один замначальника - ярославский А. Киселев. Почти столько же среди них генералов - начальников управлений ФСНП: волгоградский В. Напалков, вологодский В. Золотов, мурманский Е. Кениг (до декабря 1999 г.), карельский В. Шмыков, а также марийский замначальника (в 1992-1997 гг.) В. Егоров. Руководителей УВД намного меньше (оттого, что это больше люди губернаторов?): ямало-ненецкий С. Казарез, тамбовский В. Пучнин. С учетом военных три четверти федеральных инспекторов пришли из силовых структур и спецслужб.

Федеральные инспекторы - люди, как правило, сорока с чем-то лет, их средний возраст 44-45 лет. Это уже новое поколение, мало кто из них до развала СССР побывал в партноменклатуре регионального уровня (из немногих - И. Тутеволь, успевший поработать завотделом в Иркутском обкоме КПСС). Зато комсомольских работников среди них много - каждый четвертый. Есть и бывшие первые секретари обкомов ВЛКСМ: Ульяновского (В. Сычев), Вологодского (В. Золотов) [14], но большинство - это партийно-комсомольские руководители районного звена: В. Шмыков (Карелия), В. Суржиков (Курская область), С. Харитонов (Тульская область), А. Когтев (Самарская область), С. Обозов (Нижегородская область), В. Соломонов (Пермская область). От их комсомольского прошлого к инспекторскому настоящему вели три пути: через КГБ, через советские органы, а дальше администрации, через бизнес. Самая проторенная дорожка - через КГБ.

Обыкновенные производственники (не чекисты и не прошедшие через партийно-комсомольскую работу) смотрятся среди инспекторов белыми воронами. Есть, однако, и такие - примерно один случай из шести.

А кого нет среди федеральных инспекторов? Нет публичных политиков, в том числе, естественно, бывших губернаторов, еще недавно служивших кадровым резервом Центра. Совсем нет женщин [15], впрочем, и среди представителей президента их почти не было.

Краткие обобщенные характеристики округов. Можно ли говорить о каких-то окружных особенностях, различных моделях формирования окружной и региональной инспектуры, связанных с личностями полпредов, региональной спецификой и др.? Да, можно.

Северо-Западный - это петербургский округ, где помимо собственно полномочного представителя питерцами являются шесть из семи его заместителей, из С.-Петербурга же в регионы (Мурманскую область и Ненецкий округ) отряжены и инспекторы, а инспектор по самому С.-Петербургу - одновременно заместитель полпреда. В окружном руководстве, как минимум, три генерала включая первого заместителя полпреда, бывшего командующего Северо-Западным пограничным округом. В составе федеральных инспекторов три чекиста включая вологодского и карельского начальников управлений ФСНП и два бывших представителя президента - в Калининградской и Новгородской областях.

Центральный - это "варяжский" округ, вариант внешнего управления. В руководстве здесь нет ни одного выходца не только из московской элиты, но и вообще из элиты региона, составляющего четверть всего населения страны. Доминируют питерцы включая полпреда Г. Полтавченко, бывшего представителя президента в С.-Петербурге А. Беспалова, недавно перебравшегося в Москву В. Деникина. Среди инспекторов примерно поровну представлены бывшие представители президента (7) и генералы (6): ФСБ (Курская и Рязанская области), Минобороны (Московская область), ФСНП (Калужская область), МВД (Тамбовская область). Как минимум, пять инспекторов - в Московской, Калужской, Тверской, Тульской и Воронежской областях - выглядят довольно случайными фигурами.

Приволжский - тоже во многом "варяжский" округ, в руководстве которого нет никого, кто бы пришел непосредственно из регионов, хотя, конечно, и полпред С. Кириенко, и его заместитель В. Степанков тесно связаны с нижегородской и пермской элитами соответственно. "Варягами" являются и некоторые инспекторы - в Татарстане и отчасти в Башкирии, где уже хотя бы поэтому их функции будут существенно скромнее, чем в тех же Мордовии и Удмуртии и тем более в Чувашии, где инспектором к возмутителю спокойствия Н. Федорову назначен ни много ни мало командующий Приволжским округом Внутренних войск МВД. Нигде больше нет стольких "бывших": бывший премьер, бывший генпрокурор, бывший председатель комитета Госдумы. Нигде нет и стольких предпринимателей, пришедших прямо из бизнеса или уже пробывших некоторое время на государственной службе. Два таких бизнесмена в роли нижегородского и самарского инспекторов, как и ульяновский В. Сычев, прошли такую же комсомольскую школу, как и назначивший их полпред. Генералов и правоохранителей в округе мало (инспекторы в Татарстане, Чувашии и Пензенской области), представителей президента тоже (в Кировской, Самарской, Ульяновской областях), зато много высоких чинов региональных администраций. Кроме уже упоминавшихся Мордовии и Удмуртии это инспектора в Оренбургской, Саратовской, отчасти Пензенской областях.

Южный округ - самый генеральский, в его руководстве кроме командования Северо-Кавказского военного округа (самого В. Казанцева и его заместителя раньше по военному округу, а теперь по федеральному В. Боковикова) еще два генерала: ФСБ (Н. Бритвин) и МВД (М. Фетисов). Собственно, из негенералов в руководстве округа два комиссара из Москвы и два зубра-хозяйственника: бывшие глава правительства Ростовской области (!) и заместитель председателя правительства Ставропольского края (последний год он был представителем президента). Что касается инспекторов, то любопытно, что, во-первых, у большинства из них сдвоенные-строенные регионы, во-вторых, лишь здесь среди них попадаются известные в регионах политики, например, М. Султыгов, в-третьих, заметна линия на то, чтобы инспекторы были этнически "своими" для инспектируемых регионов.

На Урале собралась самая неоднородная команда при отсутствии у полпреда выраженной ставки на "своих". Собственно, для Урала руководство округа - "варяжское", хотя в нем шире, чем в некоторых других округах, представлены выходцы из местных элит. Дело в том, что представлена-то Тюменская область - не уральская, а в лучшем случае пограничная между Уралом и Сибирью. Ядро же региона, Свердловская и Челябинская области, не представлены вовсе, если не считать заместителя министра по региональной политике и бывшего псковского губернатора В. Туманова, который когда-то в Свердловске жил и окончил институт. Это выглядит немного странно, особенно на фоне того, что настоящие, а не прошлые уральцы представлены в руководстве Центрального и Приволжского округов. Впрочем, это дополнительная иллюстрация к тезису о перемешивании региональных элит на окружном уровне. В составе инспекторов, как и в руководстве округа, есть бывшие руководители управлений ФСБ, инспектирующие свои Челябинскую область, Ханты-Мансийский округ.

Сибирский округ - с мидовским, для Сибири "варяжским" руководством, почти чисто московским. Единственный относительно местный - генерал налоговой полиции В. Гончаров, тоже москвич, но пять лет проработавший в регионе. Зато инспекторы в большинстве своем бывшие представители президента. Парадоксально, однако, что четверо из них назначены не в свои регионы: В. Казаков, который приехал пару лет назад из Москвы инспектировать А. Лебедя, переброшен теперь "на А. Тулеева", М. Козлов - из Тувы в Хакасию, В. Холодов - из Усть-Ордынского Бурятского АО в Туву, а А. Суворов - из Иркутской области в Томскую. В последнем случае, похоже, полпред Л. Драчевский просто освобождал место для своего давнего коллеги И. Тутеволя, начинавшего когда-то в Иркутской области, но давно уже с ней не связанного. Другие инспекторы-"новички" - красноярские вице-губернатор Е. Васильев и глава контрольного управления Н. Худых, омский начальник управления ФСБ В. Миронов - выглядят гораздо сильнее.

Дальневосточный округ укомплектован слабее других. В его руководстве сильной и при этом не инородной для края фигурой является лишь Г. Апанасенко, бывший первый заместитель хабаровского губернатора. Комиссаром при К. Пуликовском состоит один из руководителей кремлевского управления по координации деятельности представителей президента В. Гулий, бывший когда-то сам представителем президента на Сахалине, но среди новых инспекторов лишь двое из его бывших подчиненных, один из них как раз на Сахалине. Еще один бывший журналист из администрации президента, выходец с Дальнего Востока П. Лысов "брошен" на Приморский край. Лучше обстоят дела с Северо-Востоком, где за Камчатку и Чукотку отвечает генерал-пограничник, а за Якуто-Магадан - бывший заместитель председателя правительства Якутии.

Другие территориальные подразделения в округах. После назначения полпредов в округах стали формироваться территориальные органы юстиции. "У Минюста, - заявил министр Ю. Чайка, - сегодня нет рычагов влияния на местное законодательство, а между тем каждый пятый нормативный акт принят в нарушение Конституции и федерального законодательства"[16]. Следом за Минюстом семь управлений налоговой полиции со штатом 195 человек и управления по расследованию межрегиональных экономических преступлений были созданы Федеральной службой налоговой полиции. 24 мая о создании семи окружных прокуратур с заместителями генпрокурора во главе [17] объявила Генеральная прокуратура. Было заявлено и о создании специальной системы административных судов с 21 судебным округом (более мелкие, чем федеральные, они, однако, вполне в них укладываются) и специальной коллегией, координирующей работу административных судов в Верховном суде. Административные суды, к работе в которых первоначально планируется привлечь 200 судей, призваны контролировать все действия региональных властей включая обжалование действий должностных лиц субъектов Федерации, правомочность местных законов и нарушения избирательных прав в ходе местных выборов, налоговые споры [18].

31 июля президент издал указ об окружных структурах МВД "в целях создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, совершенствования деятельности органов внутренних дел РФ", причем главы этих структур и их заместители - руководители органов предварительного следствия должны назначаться президентом. Формирование территориальных органов силового - президентского - правительства и тесно с ним связанных судов и прокуратуры, таким образом, вступило в завершающую фазу.

Интересно складывались взаимоотношения полпредов и окружных структур в целом с правительством. Показателен конфликт с правительством в августе. В его основе - две полярные идеи: подмены полпредами правительства с разработкой в каждом округе своей экономической программы (в этом русле, кстати, находится и предложение В. Путина в октябре относительно создания в округах своих центров стратегических разработок), с одной стороны, и создания представительств правительства - с другой. По словам озвучившего вторую идею в начале августа В. Христенко, планировалось создание в округах "правоспособных представительств правительства", и в первую очередь подразделений министерств и ведомств "имущественного комплекса", а также органов по делам о несостоятельности, банкротству и финансовому оздоровлению. Из этого ничего не получилось, и в постановлении правительства "О взаимодействии правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями президента РФ в федеральных округах" говорится лишь об участии полпредов в заседаниях правительства с правом совещательного голоса и о рассылке им всех материалов правительства. При этом с полпредами должны согласовываться назначения государственных служащих в округах [19].

Вся эта история немного напоминает перипетии введения института президентских представителей в 1991 г. и клубок конфликтов вокруг этого. Депутаты тогда приняли решение о введении альтернативных представителей Съезда, но даже у них их этого ничего не получилось. Сейчас же силы Совета безопасности и правительства вовсе неравны. Некий компромисс достигнут, правительство отступилось.

Плюсы и минусы окружной реформы

Хороша или плоха для общества энергично осуществляемая окружная реформа? Попробуем разобраться, опираясь на проведенный анализ и избегая уже привычных стереотипов [20].

Начнем с позитивного. Большое значение имеет уже сама постановка во главу угла в российской политике вопроса об отношениях между центральным и региональным уровнями власти, вынесение за пределы Кремля, Садового кольца, Москвы политической площадки, на которой разворачиваются важные действия, привлечение внимания общества к проблемам его территориальной организации. Происходящее безусловно способствует восстановлению единства российского пространства - правового, политического, экономического. Последствия этого не заставили себя ждать: стала восстанавливаться ротация элит (и сам приход в округа политиков с весом - С. Собянина, В. Туманова, не говоря уж о С. Кириенко, - свидетельствует о серьезности и перспективности проекта), стало меньше самовластия и самодурства на местах, региональное законодательство начало приводиться в соответствие федеральному.

Есть и такая точка зрения: лучше авторитаризм издалека (из Москвы), чем вблизи, из регионального центра. В условиях втиснутости всей жизни общества в административно-территориальные рамки, сильной зависимости гражданина от власти чем дальше эта верховная власть, тем лучше (это немного по принципу: если уж сидеть в тюрьме, то хоть не в крошечной камере). По крайней мере на местного Держиморду можно попытаться найти управу выше, хуже, когда он и есть верховная власть. Существует и проблема масштаба, критической массы: необходимые для развития гражданского общества институты, будь то политические партии, неправительственные организации и др., не могут реально развиваться в отделенном от остальных и к тому же небольшом регионе - им там попросту тесно, воздуха не хватает. С этой точки зрения любое ослабление региональных рамок жизни общества и расширение территориальных рамок вообще за их пределы - безусловное благо.

В какой, однако, мере это связано именно с окружной реформой? Что, в Татарстане меняют законы в силу эффективных действий полпреда С. Кириенко? Или отследить нарушения в Чите можно из Новосибирска, но никак не из Москвы? Или с помощью администрации Центрального округа бороться с нарушениями федерального законодательства в Москве легче, чем без оной? Вывод: позитивные изменения связаны с общей политической стабилизацией и укреплением Центра, в том числе и финансовым, за счет благоприятной экономической конъюнктуры. Понимание последнего особенно важно, поскольку приход к власти В. Путина и осуществление им федеративной реформы происходят на фоне чрезвычайно удачного стечения обстоятельств. Этот благоприятный экономический фон создает зачастую иллюзию эффективности, успешности действий властей без малейших на то оснований.

Зададимся вопросом: какие из декларируемых в связи с окружной реформой задач не могли бы быть решены без обустройства специального промежуточного звена между регионами и Центром? Пока таких задач нет. Следовательно, либо округа в соответствии с принципом разумной достаточности вовсе не нужны, либо они затеваются для чего-нибудь иного, нежели то, что объявлено сейчас. В пользу второго говорит и очевидное расхождение между заявленными "мирными" целями (координацией действий федеральных органов на местах, обеспечением соответствия регионального законодательства федеральному и т. д.) и подбором генеральских кадров для их реализации.

Итак, позитивные изменения есть, но записывать их на счет окружной реформы было бы неправильно. Наряду с этим происходит ослабление демократии и федерализма пусть и в декоративных, но все равно очень важных для общества формах. Здесь важно все: от ответственности выборного руководителя перед теми, кто его избрал, а не просто перед назначенным начальником из Москвы, до осознания гражданином возможности посредством тех же выборов влиять на ситуацию и необходимости нести ответственность за принимаемые демократическим путем решения. Принципиальное значение имеет неснижение уровня, поскольку вариант "временного" отказа от "демократических проволочек" для быстрого эффективного решения важных экономических и прочих государственных задач известен, в том числе и по печальному отечественному опыту.

Идет активное усиление государства при очевидном ослаблении общества, в том числе и в отношении возможности контролировать власти, на окружном уровне отсутствующей абсолютно. Отход от принципов непосредственной демократии виден уже в изменении механизма формирования Совета Федерации, ослаблении его и других институтов власти, деинституционализации власти в целом, уменьшении роли публичной политики. До какого-то момента интересы общества и интересы государства или, точнее, правящего класса, отождествляющего себя с государством, могут совпадать. Но дальше в российских традициях противостояния общества государству они неизбежно расходятся. И тут оказывается, что властью, когда-то как бы делегированной обществом всенародно избранному президенту, им создан функционирующий на окружном уровне аппарат принуждения, на который общество прямо влиять никак не может (в отличие от влияния на того же президента, которого хотя бы в принципе можно не переизбрать) и который, со своей стороны, на общество очень даже влияет.

Есть еще одна опасность особого рода, связанная с происходящим спрямлением, упрощением управленческих схем, демонтажем громоздких и не очевидно эффективных систем защиты. Да, это может привести к тактическому выигрышу, но может и не привести, а вот к проигрышу стратегическому приведет обязательно. Демократия вообще очень неудобная вещь, эффективность которой в каждый конкретный момент может быть совсем не очевидна. Она заставляет расходовать много сил и средств, казалось бы, впустую. Это как современный автомобиль, в котором значительная часть ресурса тратится не на преодоление пространства, а на комфорт, безопасность и прочие "ненужные" вещи. Может показаться, что России сейчас машина "как у всех", "как у богатых" не по карману, нужна такая, которая быстро повезет (нам не до удобств и комфорта). Вдобавок и ехать, догоняя других, по той же дороге, только безнадежно позади, не с руки. Можно попробовать с дороги свернуть и сократить путь. И вот тут без "усовершенствования" машины не обойтись, тут даже вместо машины хорошо бы иметь легкий танк: проходимый, маневренный, послушный в управлении, без особых удобств для тех, кто в нем едет, и выкрутасов. Здесь две беды: во-первых, жизнь по-человечески опять откладывается "на потом" - когда заработает экономика, когда станем богатыми, когда догоним и т. д., а это "потом", подобно горизонту, имеет обыкновение все время отдаляться; а во-вторых, никакой водитель, получив полную свободу действий, опьяненный скоростью и полнотой власти над пространством, будучи в целом совершенно независим от пассажиров, не пойдет "потом" на добровольное самоограничение, тем более что поводов для этого всегда найдется предостаточно.

Особый вопрос - сами округа. Скроенные для совершенно определенных целей, не под нужды общества, а под нужды военные, достаточно специфические, они плохи уже для решения поставленных задач, скажем, приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, не говоря уже о возможном расширении спектра задач. Скажем, в Уральском округе надо приводить в соответствие федеральному шесть блоков регионального законодательства, а в Центральном - восемнадцать! Да полномочному представителю хотя бы побывать раз в году в каждом регионе, не то что вникнуть в его проблемы, времени не хватит. И второе: округа не только громадны, но столь пестры и разнородны, а границы их столь искусственны, что адаптация к ним общественного сознания, вписывание округов в территориальную структуру общества если и произойдет, то потребует долгого времени и огромных ресурсов. Без этого же еще более усиливается перекос в пользу государства в отношениях между ним и обществом и в пользу исполнительной власти в отношениях между ветвями власти. Границы и экономических районов, и даже региональных ассоциаций гораздо более приспособлены к нуждам общества, а не к сугубо специфическим военным задачам, гораздо более естественны и привычны общественному сознанию.

Еще один очень важный для понимания сути демократии в России момент. С разгона советов в 1993 г. реальное разделение властей в стране исчезает, есть одна мощная ветвь власти - исполнительная, подмявшая под себя остальные. В это же время расцветает так называемый российский федерализм, представляющий собой по сути некий эрзац разделения властей по вертикали, внутри одной и той же исполнительной ветви. Противостояние Центра и региональных властей ослабляет власть как таковую, способствуя тем самым относительному усилению общества, его демократизации. При этом есть некий тонкий баланс, резкий сдвиг которого в любую сторону равно нехорош для общества. То, что сейчас происходит, и есть такой сдвиг, резкий сдвиг в сторону Центра. Осуществляемая сейчас федеративная реформа, частью которой является введение округов, ликвидирует разделение властей и по вертикали тоже, отнюдь не восстанавливая горизонтального разделения властей, скорее наоборот, усугубляя подчиненное положение представительной власти.

Интересный поворот сюжета - предопределенность федеративной и в том числе окружной реформы всем предшествующим ходом событий. Небезынтересно в этой связи вспомнить заявления Е. Примакова в марте - апреле 1999 г., тогда премьера и самого влиятельного политика в стране, относительно необходимости укрупнения регионов, восстановления властной вертикали, отказа от прямой выборности губернаторов. Что касается укрупнения, то Е. Примаков предполагал использовать для этого сетку межрегиональных ассоциаций, что очень важно. Все остальное - один к одному, за исключением (пока) избрания губернаторов, как когда-то секретарей обкома КПСС, - депутатами по предложению президента. Можно указать и на другого, предшествовавшего Е. Примакову "главного кандидата в президенты" московского мэра Ю. Лужкова, который в рамках отдельно взятого города фактически уже реализовал схему введения округов и восстановления властной вертикали. Здесь тоже имеется очень важное отличие: Ю. Лужков - хозяйственник и вопросы решает, как хозяйственник, и назначает хозяйственников же. А В. Путин с С. Ивановым - чекисты... Все это, а также непосредственное использование при проведении нынешних реформ разработок президентской администрации 1997-1999 гг. означает, что реформирование отношений между Центром и регионами действительно назрело, и реформа, в том числе, очевидно, и окружная, осуществлялась бы независимо от того, кто пришел бы к власти в Кремле.

Заметим, что нынешние централизация и связанная с ней "округизация" плохи не вообще, а тем, как они осуществляются. В данном случае методы, средства - ключевой вопрос, значение которого не умаляется целями. Представим себе пациента, которому нужна, даже срочно нужна полостная операция. Операция новая, отнюдь не рутинная. План этой операции обсуждается разными специалистами, более того, ее даже начинают было, но что-то мешает: то ли инструменты не подходят, то ли хирургу резать не дают, держат за руки. Наконец, появляется бригада в синих халатах с погонами, которая дает наркоз пациенту, оттесняет всех в сторону и сразу берет дело в свои руки. Действия ее слаженны, хотя не всегда понятны, она излучает уверенность, может быть, даже излишнюю в этой ситуации, а инструменты ее (вот здесь совсем плохо) из арсенала патологоанатома...

Важно ли пациенту, в роли которого в данном случае выступает российское общество, что ему делают давно назревшую операцию? Конечно. Для чего делают - это большой вопрос. У реформаторов и хирургов принято говорить одно, а делать совсем другое - им, как они считают, виднее, что на самом деле нужно пациенту. Предположим даже, что оперирующие не лгут относительно целей и общего своего замысла. Но вот их квалификация, профессиональные навыки, инструменты - все внушает большие сомнения. Даже лучший патологоанатом не в состоянии заменить хирурга, ну а если это мясник или (чтобы выглядело не так кровожадно) дантист, привыкший заговаривать пациента и ловко выдергивать испорченные зубы?

Проблема еще и в том, что болевой порог пациента понижен - ему дали наркоз, укрепили немножко совсем было подавленное чувство национальной гордости, он воспрянул духом. Одновременно накопилось разочарование в прежних врачах и во всем, что они предлагали включая правила личной гигиены, освоенные недавно и пока не очень глубоко вошедшие в жизнь. Да, другие хорошо живут с этими правилами, а нам - не в коня корм. Известно же: что русскому здорово, то немцу карачун. Помимо психологической покорности пациента и его слепой веры в новых врачей есть и при этом возрастает его физическая несвобода: он привязан к операционному столу, и приступающая к операции бригада все закрепляет зажимы и расставляет вокруг здоровых санитаров, чтобы пациент не смог вырваться и потом, когда станет больно.

Что реально сейчас происходит - это отстраивание механизмов полицейского государства внутри делегативно и декларативно демократического, выстраивание в чем-то дублирующей системы управления, которая в любой момент легко сможет взять на себя все необходимые рычаги, а у этих рычагов, так уж получилось, находятся люди в мундирах. Это реализация своего рода модели "мирного" военного переворота, создания мобилизационной структуры "особого порядка управления страной"-2. В этом отношении не просто символично, а содержательно важно, что в качестве новых мехов, каркаса для реструктуризации общества используются округа Внутренних войск. Разыгрывание некоего варианта "просвещенного Берии"? Пусть даже интенции В. Путина и не таковы, но база-то для этого создается. Общество же спокойно на это взирает - у него пропал иммунитет. Разочарованное в "демократии" и "демократах", оно забыло горький опыт жесткой государственнической модели.

Универсальный принцип российской геополитики: кто контролирует хартланд, тот контролирует страну, но хартланд здесь, в отличие от схемы Маккиндера, не Сибирь, а регионы вообще. И насаждаемый контроль сейчас не имущественный, почти рыночный, осуществлявшийся в свое время начальником В. Путина А. Чубайсом в бытность его главой президентской администрации, а полицейский.

Примечания

[1] Напомним, что в свое время, в 1997 г., в недрах чубайсовской администрации президента было разработано и принято новое положение о представителе президента, ставящее целью существенное усиление этого института. Тогда это не получилось как раз по личностным причинам: прежде чем расширять полномочия представителей, надо было заменить людей губернаторов на этих постах (а таковых постепенно становилось все больше и больше) людьми президента. Сильных же и при этом самостоятельных, не входящих в команду губернатора фигур, способных выполнить эту роль, в регионах к тому моменту практически не осталось. Первая же попытка решения задачи в одном отдельно взятом регионе - Приморском крае, где на должность представителя президента по совместительству был назначен начальник краевого управления ФСБ (еще один прообраз путинских реформ?), оказалась неудачной, и Центр отступился. Как оказалось, на время. Кстати, и сама идея крупных федеральных округов вынашивалась администрацией президента, как минимум, с 1998 г. По крайней мере одному из знакомых нам представителей президента, уходившему в середине 1998 г., было предложено подождать, покуда вскоре не будут созданы большие округа.

[2] В первый внесенный президентом В. Путиным в Госдуму пакет законопроектов вошли закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации, и поправки к законам об организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов (механизм "федерального вмешательства") и об общих принципах организации местного самоуправления (тоже своего рода федеральное и региональное вмешательство). К изменениям законодательной базы отношений между Центром и регионами относятся и налоговые новации, существенно изменившие соотношение между федеральным и региональными бюджетами в пользу первого.

[3] Заяц Д. Начало новой административно-территориальной реформы? // География. - 2000. - #21.

[4] Выделена А. Трейвишем (Геополитическое положение России: представления и реальность. - М.: Арт-Курьер, 2000. - С. 46).

[5] Башкирия и Удмуртия традиционно больше связаны с Поволжьем и Европейским Центром, но включение в состав округа типично уральской Пермской области и Оренбуржья труднообъяснимо.

[6] При делении на экономические районы таковыми были Волго-Вятский и Центрально-Черноземный районы.

[7] Вардомский Л. Б. Проблемы внешней открытости регионов в контексте развития российской экономики // Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России. - М.: Эпикон, 1999. - С. 13-25.

[8] Петров Н., Титков А. Электоральный ландшафт // Россия в избирательном цикле 1999-2000 годов / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова, А. Рябова; Моск. Центр Карнеги. - М.: Гендальф, 2000. - С. 57-67.

[9] Политический альманах России 1997 / Под ред. М. Макфола и Н. Петрова; Моск. Центр Карнеги. - М., 1998. - Т. 1: Выборы и политическое развитие. - С. 288-293.

[10] Петров Н., Титков А. Указ. соч. - С. 51-53.

[11] Вот как это объяснил сам Л. Драчевский на пресс-конференции: "На самом деле достаточно большое количество бывших полномочных представителей сменили место работы и заняли посты главных федеральных инспекторов по регионам вследствие того, что произошла так называемая ротация по горизонтали. По общему нашему мнению, общему вместе с губернаторами, с главными федеральными инспекторами, - все за то, чтобы такая ротация проходила с тем, чтобы глаз оставался острый, и восприятие проблем также не изменялось. И в этой связи у нас, например, бывший красноярский представитель переехал работать в должности главного федерального инспектора в Кемерово, из Иркутска - в Томск, из Ордынского Бурятского округа - в Тыву, из Тывы - в Хакасию" (Новосибирский пресс-клуб. - 2000. - Вып. 26. - 26 сент. - http://www.pressclub.ru/).

[12] Если добавить, что главный федеральный инспектор по этому странному региону Д. Гасанов, несколько лет назад переехавший в Ставрополье, - племянник очень влиятельного мэра дагестанской столицы С. Амирова, региональная смесь будет выглядеть совсем уж фантастической.

[13] В отношении "контролеров" другие подробности биографии нам пока неизвестны, но в настоящее время, так же как и ФСНП, это служба для кадровых офицеров КГБ-ФСБ.

[14] Еще два главных комсомольца региона руководят окружными администрациями в ранге полпреда (С. Кириенко, Горьковский обком ВЛКСМ) или заместителя полпреда (С. Епифанцев, Башкирский обком ВЛКСМ).

[15] Любопытно, что единственная женщина в руководстве округов - не у "либерала" С. Кириенко, а у самого что ни на есть профессионального чекиста В. Черкесова, как Л. Слиска у "Единства".

[16] Независимая газ. - 2000. - 2 авг.

[17] Среди семи окружных прокуроров, в июне 2000 г. в срочном порядке утвержденных Советом Федерации, всего один москвич - пресс-секретарь Генпрокуратуры А. Звягинцев (в Приволжский округ), остальные из регионов, в основном областные прокуроры. При этом только трое из них были назначены заместителями в округ, в котором работали до этого (в Южный округ - прокурор Северо-Кавказского военного округа С. Фридинский, в Сибирский - прокурор Кемеровской области В. Симученков, в Дальневосточный - прокурор Камчатской области К. Чайка), остальные должны были переехать из одной части страны в другую (в Центральный округ - прокурор Саратовской области Н. Макаров, в Северо-Западный - прокурор Курганской области В. Зубрин, в Уральский - прокурор Ульяновской области Ю. Золотов). Впрочем, для региональных прокуроров перестановки "по горизонтали" и раньше были обычной практикой.

[18] Сегодня. - 2000. - 2 авг.

[19] Время. - 2000. - 17 авг.

[20] К наиболее распространенным стереотипам относятся, пожалуй, три. Согласно первому ничего особенного не происходит: реформа имеет характер отвлекающего маневра, призвана продемонстрировать активность, но не имеет и не может иметь каких-либо серьезных последствий, кроме обычного для всех российских реформ разрастания бюрократического аппарата. Согласно второму реформа направлена против губернаторского авторитаризма и уже этим безусловно хороша для общества. Наконец, третий стереотип - "либеральный": насаждаемый авторитаризм в политике хорош для осуществления либеральных реформ в экономике - "авторитаризм как средство либерализма".