год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи , и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности российской системы здравоохранения, в том числе и на основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.

Это особенно значимо, поскольку значительное число ведущих правоведов страны считает, что "наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют: законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о правовом положении субъектов Федерации..."

О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом "... под предметом ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения". Или, как отмечает А.И. Умнова, "предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией".

В Конституции РФ записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации..." (ч. 3, ст. 5).

В Конституции РФ также определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров (ч. 3, ст. 11). Важность данного положения подкрепляется статьей Конституции РФ в которой установлено, что "никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону" (ч. 4, ст. 3).

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1, ст. 15). Как отмечает А.А. Жученко, "верховенство Конституции на всей территории России, как одно из важнейших ее свойств, является юридическим выражением суверенитета Федерации и означает высшую степень правовой обязательности".

Федеральный Закон Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законом также определяются основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части полномочий.

Применительно к отдельным субъектам Федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора и соглашения, а также решения Конституционного Суда РФ. Подобный порядок разграничения компетенций отражает основные тенденции федеративного правотворчества, сложившиеся в мировой практике.

В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года № 5487-1 (ст. 6, 7) Дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние соглашения (всего около 20), заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями.

В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).

Основной закон РФ содержит также положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 41).

Согласно Конституции, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство (ч. 1 ст. 38). Конституцией РФ определено, что "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом" (ч. 1 ст. 39). В Конституции РФ заложены и другие положения, отражающие права граждан в сфере охраны здоровья.

Россия, как постоянный член ООН и ВОЗ является участником всех соглашений об охране здоровья людей, разработанных данными международными организациями.

Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения.

В современном мире "практически всеми уже признано, что федеративная форма государственного устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина". Россия является самой большой по числу субъектов (89) федерации. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов федерации. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов. "Статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности."

Составляя ядро всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). В свою очередь федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это основные принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Данные принципы закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Свою юридическую силу сохраняют такие принципиальные правовые акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.)

После принятия в 1993 г. Конституции РФ вошло в практику заключение договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Развивая отдельные положения федеральной Конституции, эти договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации или ее субъектов.

Анализ предмета исследования показывает, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан и разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Конституций республик в составе Российской Федерации, правовых актов краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, актов автономной области, автономных округов, договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами, а также нормативно-правовых актов министерств, ведомств, местного самоуправления и др. субъектов права.

Принципиальное решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий содержится в ч. 3 ст. 11 Конституции, в которой указано, что разграничение "осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами".

Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции РФ, входящие в гл. 1 "Основы конституционного строя". Они определяют, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий и др. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 "Федеральное устройство". Положения этих глав Конституции РФ перекрывают все ранее принятые правовые акты в отношении статуса Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, можно констатировать, что правовая основа охраны здоровья населения, разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения нашла свое юридическое закрепление в основном законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья населения.