год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В вопросе уточнения понятий "предметы ведения" и "полномочия" субъектов Федерации в сфере охраны здоровья граждан помогают разобраться договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, где отражаются вопросы здравоохранения.

В Российской Федерации республики, края и области практикуют заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В целях упорядочения процесса принятия договоров о разграничении предметов ведения Президентом РФ издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Указу Президента РФ, работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ. Одними из основополагающих принципов этой работы являются:

• принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами;
• договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ;
• в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;
• не подлежит передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Положение также предусматривает порядок разработки соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и наоборот - о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

Целям упорядочения принятия договоров и соглашений служит и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый 24 июня 1999 года. Законом фиксируется: принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; принцип добровольности заключения договоров, соглашений; принцип обеспеченности ресурсами; принцип гласности заключения договоров, соглашений; порядок заключения договоров и соглашений и др.

Договора о разграничении предметов ведения и полномочий подписываются Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Российской Федерации на подписание договора.

Соглашения, проект которого был одобрен Правительством Российской Федерации, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание соглашения, например, Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе.

Этот же закон фиксирует, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Российской Федерации.

По своему содержанию договоры в целом стереотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции РФ. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ. Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. К сожалению, в договорах практически не находят отражения вопросы охраны здоровья населения.

С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта Федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.

Согласно Федеральному Закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...", в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Однако на практике существует довольно большое количество соглашений, принятых в прежние годы, в которых допущены юридические ошибки.

Что касается соглашений, то практика их принятия, как показывает анализ, осуществляется весьма активно. Республикой Башкортостан заключено 11 соглашений, Республикой Саха (Якутия) - 15, Свердловской областью - 18.

Учитывая, что Соглашения, как правило, принимаются по конкретной сфере деятельности, вопросы охраны здоровья, уточнения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения нашли достаточно подробную разработку и закрепление в этих документах.

В соглашениях четко определены полномочия субъектов Российской Федерацией в сфере охраны здоровья населения. Как правило, администрация конкретного субъекта Российской Федерации:

1. . обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения на всей территории субъекта Российской Федерации;
2. обеспечивает контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации по вопросам здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации;
3. осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности;
4. утверждает и реализует региональные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний;
5. осуществляет социальную защиту работников здравоохранения;
6. назначает и освобождает руководителя регионального органа управления здравоохранением по согласованию с Минздравом России;
7. формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети лечебно-профилактических учреждений регионального и муниципального значения;
8. контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.

Анализ практики заключения соглашений о порядке ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения показывает, что, как правило, в обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит:

1. формирование и реализация территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью на основании соответствующих методических рекомендаций, утвержденных Минздравом России и ФФОМС по согласованию с Минфином России;
2. обеспечение реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и других нормативных правовых актов в области обязательного медицинского страхования;
3. оптимизация структуры лечебно-профилактических учреждений и оказываемой ими медицинской помощи с точки зрения развития и дальнейшего применения ресурсосберегающих технологий;
4. реализация федеральных целевых программ в области здравоохранения;
5. определение объемов медицинской помощи населению в федеральных учреждениях здравоохранения;
6. организация совместно с территориальными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

В связи с этим показательно Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, согласно которому, Администрация Краснодарского края организует изучение, разработку, рациональное использование лечебно-оздоровительных местностей и курортов как эффективной и приоритетной отрасли развития экономики края и создает необходимые условия для функционирования предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, а также устанавливает режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны.

В предмет ведения Администрации Краснодарского края входит утверждение проектов районной планировки, генеральные планы (программы) развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения. Администрация края рассматривает в соответствии с налоговым законодательством в установленном порядке вопросы налогообложения предприятий, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

Администрация Краснодарского края должна регулировать отношения в области функционирования, развития, использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов краевого и местного значения. Администрация края владеет, пользуется и распоряжается природными лечебными ресурсами лечебно-оздоровительных местностей и курортов, являющимися особо охраняемыми природными территориями, находящимися в ведении Краснодарского края.

Важными вопросами, отнесенными к полномочиям Администрации Краснодарского края, является участие в международном сотрудничестве в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов; участие в разработке и реализации государственных целевых программ освоения и развития земель оздоровительного и рекреационного назначения. Однако эти вопросы, на наш взгляд, уместнее было бы отнести к сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Вышеупомянутым соглашением определено, что Администрация Краснодарского края устанавливает в пределах своей компетенции инвестиционные льготы, стимулирующие сохранение и дальнейшее развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов, организует лицензирование деятельности краевых и местных предприятий и объектов в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма.

В свою очередь, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, к ведению субъекта относится определение перечня курортов и присвоение им статуса курорта регионального и местного значения; установление границ и режимов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное и местное значение; определение формы и размеров платы за пользование территориями, коммунальными услугами региональных и местных курортов в пределах норм, установленных законодательством Российской Федерации; нормированное регулирование в области использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, за исключением переданных в ведение Российской Федерации; участие в международном сотрудничестве в сфере организации использования, охраны и развития курортов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов и туризма.

Среди соглашений, заключенных субъектами Федерации с Российской Федерацией в сфере охраны здоровья, важное значение в определении полномочий субъектов Федерации имеют Соглашения в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения. Такое соглашение, например, подписано Свердловской областью.

В ст. 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области записано, что Правительству Свердловской области предоставляется право по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации в случае несвоевременного финансирования федеральных программ, реализуемых на территории Свердловской области, обеспечивать их выполнение за счет использования средств федерального бюджета на условиях взаимозачета.

Согласно Соглашению, Правительство Свердловской области координирует деятельность организаций, предприятий и учреждений области по вопросам охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; принимает нормативные акты и целевые программы; утверждает перечень платных медицинских услуг (работ), которые могут оказываться организациями, учреждениями и предприятиями Госкомсанэпиднадзора России на территории Свердловской области.

В соглашении, подписанном Администрацией Хабаровского края указано, что оно реализует на территории края государственную политику в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Хабаровского края и контролирует соблюдение их требований.

Соглашение регламентирует, что Администрация края принимает меры по реализации на территории Хабаровского края федеральных целевых программ, разрабатывает, утверждает и обеспечивает реализацию региональных целевых программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны здоровья населения, профилактики заболеваний людей, оздоровления среды обитания человека и условий его жизнедеятельности.

Администрация Хабаровского края проводит политику экономического стимулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций и граждан в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской федерации, профилактике заболеваний, улучшению санитарно-гигиенических условий труда и жизни людей. Она создает условия для эффективной деятельности организаций государственной санитарно-эпидемиологической службы на территории края, формирует внебюджетный санитарно-эпидемиологический фонд и обеспечивает целевое использование его средств, а также организует работу санитарно-противоэпидемической комиссии администрации Хабаровского края.

В свою очередь, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, администрация Ростовской области гарантирует свое участие в осуществлении общегосударственной политики в области здравоохранения и реализации федеральных программ в этой сфере на всей территории Ростовской области, а также в проведении мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического контроля и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения определяет, что администрация Вологодской области обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере здравоохранения на всей территории Вологодской области; обеспечивает контроль за соблюдением федерального законодательства по вопросам здравоохранения на территории области; осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности; утверждает и реализует областные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний; осуществляет социальную защиту работников здравоохранения; формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.

По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительства Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, финансирование федеральных программ на территории Свердловской области по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации осуществляется через территориальное управление федерального казначейства за счет налоговых сборов, взимаемых на территории Свердловской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет.

Правительство Свердловской области утверждает территориальную программу обязательного медицинского страхования в области; осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке лицензирование и аккредитацию медицинских и аптечных учреждений области, за исключением учреждений, имеющих федеральный статус; проводит аттестацию медицинских кадров, обеспечивает соблюдение стандартов медицинской деятельности учреждений здравоохранения на территории Свердловской области; утверждает тарифы на платные медицинские услуги, координирует деятельность предприятий, учреждений и организаций в сфере охраны здоровья населения на территории области.

Целям повышения ответственности регионов за предметы ведения и полномочия, закрепленные за ними, служат Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. В этом документе отмечается необходимость повышения степени ответственности регионов перед населением.

Сбалансированное развитие всех систем здравоохранения в регионе призван обеспечить глава субъекта Федерации, проводящий региональную политику в области здравоохранения через орган исполнительной власти общей компетенции - правительство (администрацию). Данный орган правомочен решать все вопросы государственного управления, в том числе здравоохранения, на территории субъекта, не входящие в компетенцию главы региона.