год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" и др. нормативно-правовыми актами.

Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых "Здравоохранение и санитария". Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов.

Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст. 70 п. 1).

Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и "дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения".

В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации.

Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.

Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).

В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).

В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты).

С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты.

Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации.

К ведению республик закон об охране здоровья граждан относит утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан (ч. 5 ст. 6); выдачу разрешений на применение на территориях республик новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий (ч. 2 ст. 6); координацию научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан (ч. 15 ст. 6).

Автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, согласно закону об охране здоровья граждан, финансируют и обеспечивают развитие первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществляют меры по медицинскому страхованию граждан (ч. 5 ст. 7).

К ведению всех субъектов РФ федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" относит формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения; разработку и реализацию республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан.

В ведение всех субъектов Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.

По закону об охране здоровья граждан, к ведению всех субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственной политики в области охраны здоровья граждан; правда, компетенцией республик в этом случае является федеральная государственная политика, в то время как компетенцией остальных субъектов Федерации является государственная политика в целом.

Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании республиканского (регионального) бюджета; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи ; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан ; а также природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности ; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

К ведению субъектов Федерации, как регламентирует закон об охране здоровья населения РФ, относятся вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер.

Субъекты Федерации должны координировать деятельность органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

В ведении субъектов Федерации, согласно упомянутому закону, оказывается охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения ; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах.

Субъекты Федерации организуют и координируют деятельность по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан. Однако следует отметить, что установление дополнительных льгот медицинским кадрам, помимо принятых на федеральном уровне, имеют право только республики.

К ведению субъектов Федерации относится лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.

Субъекты Федерации обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В качестве предмета ведения субъектов РФ закон об охране здоровья граждан определяет и международное сотрудничество в области охраны здоровья населения.

Закон об охране здоровья населения определяет, что субъекты РФ вправе решать и другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации.

Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" также предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать последним осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан.

Данный перечень предметов ведения субъектов Федерации охватывает довольно широкий круг вопросов, которые должны решать органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения. Однако, с правовой точки зрения, он недостаточно корректен. Конституция Российской Федерации не предусматривает исключительной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий) субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по "остаточному принципу".

Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76).

В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами.

По мнению ряда ведущих юристов страны, "принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции". В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения.

Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведении, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, вопросы и не упомянутые в ст. 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина в том числе в сфере охраны здоровья.

При этом крайне важным является вывод о том, что "из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях".

Федеральным Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения.

Статья 3 ч. 2 Федерального Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." гласит: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации".

Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 "Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения" приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", дополняя указанные в проекте ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения.

Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внесли на рассмотрение Государственной Думы 9 проектов федеральных законов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан.

Как отмечают правоведы, "особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации".

Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время, следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин "собственное" в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения.

Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.

Анализ Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта.

Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" и др. нормативно-правовыми актами.

Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых "Здравоохранение и санитария". Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов.

Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст. 70 п. 1).

Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и "дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения".

В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации.

Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.

Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).

В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).

В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты).

С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты.

Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации.

К ведению республик закон об охране здоровья граждан относит утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан (ч. 5 ст. 6); выдачу разрешений на применение на территориях республик новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий (ч. 2 ст. 6); координацию научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан (ч. 15 ст. 6).

Автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, согласно закону об охране здоровья граждан, финансируют и обеспечивают развитие первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществляют меры по медицинскому страхованию граждан (ч. 5 ст. 7).

К ведению всех субъектов РФ федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" относит формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения; разработку и реализацию республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан.

В ведение всех субъектов Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.

По закону об охране здоровья граждан, к ведению всех субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственной политики в области охраны здоровья граждан; правда, компетенцией республик в этом случае является федеральная государственная политика, в то время как компетенцией остальных субъектов Федерации является государственная политика в целом.

Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании республиканского (регионального) бюджета; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи ; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан ; а также природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности ; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

К ведению субъектов Федерации, как регламентирует закон об охране здоровья населения РФ, относятся вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер.

Субъекты Федерации должны координировать деятельность органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

В ведении субъектов Федерации, согласно упомянутому закону, оказывается охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения ; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах.

Субъекты Федерации организуют и координируют деятельность по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан. Однако следует отметить, что установление дополнительных льгот медицинским кадрам, помимо принятых на федеральном уровне, имеют право только республики.

К ведению субъектов Федерации относится лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.

Субъекты Федерации обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В качестве предмета ведения субъектов РФ закон об охране здоровья граждан определяет и международное сотрудничество в области охраны здоровья населения.

Закон об охране здоровья населения определяет, что субъекты РФ вправе решать и другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации.

Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" также предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать последним осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан.

Данный перечень предметов ведения субъектов Федерации охватывает довольно широкий круг вопросов, которые должны решать органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения. Однако, с правовой точки зрения, он недостаточно корректен. Конституция Российской Федерации не предусматривает исключительной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий) субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по "остаточному принципу".

Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76).

В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами.

По мнению ряда ведущих юристов страны, "принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции". В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения.

Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведении, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, вопросы и не упомянутые в ст. 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина в том числе в сфере охраны здоровья.

При этом крайне важным является вывод о том, что "из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях".

Федеральным Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения.

Статья 3 ч. 2 Федерального Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." гласит: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации".

Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 "Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения" приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", дополняя указанные в проекте ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения.

Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внесли на рассмотрение Государственной Думы 9 проектов федеральных законов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан.

Как отмечают правоведы, "особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации".

Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время, следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин "собственное" в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения.

Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.

Анализ Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта.