год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Конституция Российской Федерации 1993 г. существенно изменила характер Федерации, укрепив в ней демократические принципы, основанные на признании приоритета прав и свобод человека и гражданина. Это, несомненно, относится и правам и свободам в сфере здравоохранения. Вместе с тем, из текста Конституции РФ видно, что защита прав и свобод человека и гражданина, в т.ч. в сфере здравоохранения, находится не только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и в ведении Российской Федерации, а также в ведении субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, справедливое разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - действенная гарантия соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В числе предметов ведения и полномочий, отнесенных законом об охране здоровья граждан к компетенции Российской Федерации, находится охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, согласно Конституции РФ (ст. 72), данный предмет ведения относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. И таких несостыковок достаточно много как в действующим законе "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", так и в новом проекте "О здравоохранении в Российской Федерации"

К числу проблемных вопросов совместного ведения и полномочий Федерации и ее субъектов следует отнести и установление льгот отдельным группам населения, оказание медико-социальной помощи и лекарственного обеспечения. Проблема лекарственного обеспечения населения является наиболее острой. Многие медикаменты дороги и малодоступны как для больных, так и для лечебных учреждений. Распад экономических связей со странами Центральной и Восточной Европы, ослабленная база отечественной фармацевтической промышленности позволили обеспечить потребность в лекарственных препаратах собственного производства лишь на 40%. В тяжелом финансовом положении находятся предприятия, производящие иммунобиологические препараты. Проблема осложнилась недостатком оборотных средств для закупки аптечными учреждениями даже сниженных объемов лекарственных средств.

Серьезной проблемой последних лет стало обеспечение медикаментами граждан, имеющих право на льготы при получении лекарств. В настоящее время почти повсеместно прекращен или резко сокращен отпуск лекарств по льготным рецептам в связи с отсутствием средств на их оплату в региональных бюджетах. Задолженность органов здравоохранения аптекам за лекарства, отпущенные без оплаты или со скидкой, составила в 1997 году 900 млрд. рублей. Вместе с тем, в данном вопросе регионы считают, что это - предмет ведения Федерации, в то время как Федерация считает, что эти вопросы входят в компетенцию субъектов Федерации.

Включение в предмет совместного ведения вопросов развития научно-технического потенциала отрасли привело к фактическому прекращению финансирования фундаментальных и поисковых исследований, что лишает перспективы работу по разработке новых оригинальных препаратов и медицинских изделий.

К ведению Федерации в сфере охраны здоровья населения относится также проблемы охраны окружающей среды и защита граждан при чрезвычайных ситуациях. "Различные чрезвычайные ситуации - стихийные бедствия, техногенные катастрофы, социальные конфликты и др., - как правило, являются серьезной угрозой для жизни и здоровья значительных групп населения." Однако в России экологическое законодательство является запутанным, особенно в части размежевания полномочий между центром и регионами.

Законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к сфере ведения и полномочий Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Согласно статье 72 Конституции РФ, это - предмет совместного ведения. Между тем опыт последних десяти лет свидетельствует, что система здравоохранения самостоятельно не в состоянии решить проблемы здоровья населения, возникающие в результате взаимодействия огромного количества различных факторов, порожденных политическими, экономическими, социальными, экологическими и другими проблемами в стране. Требуется усиление координирующей роли Федерации.

Как уже отмечалось, Конституция РФ воздерживается от определения, какую часть предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе реализовывать федеральные органы государственной власти и какую - органы государственной власти субъектов Федерации. Более того, формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы любой степени детализации и таким образом занять все правовое поле, на регулирование части которого могли бы претендовать власти субъектов Федерации. Однако на практике в сфере здравоохранения оказалось, что ни Федерация, ни субъекты Федерации не спешат заполнять правовой вакуум в законодательстве.

До сих пор не определен механизм приведения уже принятых и принимаемых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами, хотя о необходимости создания такого действенного механизма говорилось неоднократно.

Право определять, какими полномочиями в сфере совместного ведения обладают субъекты Федерации, предоставлено только федеральным органам государственной власти. "Такая правовая норма неизбежно порождает споры и "перетягивание каната" между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации и создает напряжение в федеративных отношениях".

В то же время исходя из проведенного анализа, подтверждается вывод Ю.А. Тихомирова о том, что субъекты РФ "стремительно действуют сфере совместной компетенции и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции Федерации".

В качестве недостатков предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. И.А. Умнова полагает, что "дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники".

Сложные проблемы совместного ведения требуют их конкретизации на уровне законодательных актов. Однако мнения специалистов о необходимости такого закона разделились. Одни считают, что "издание федерального закона, устанавливающего процедуру законодательного регулирования в сфере совместного ведения, несомненно, явилось бы важным фактором упорядочения отношений Федерации и ее субъектов".

Другие, не отрицая возможности издания федеральных законов, разграничивающих полномочия по предметам совместного ведения, приведенных в ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, считают, что этот текст не может быть признан достаточно совершенным, поскольку остаются неясными использованные в этой части ст. 72 такие понятия как "общие вопросы", "общие принципы", в рамках которых могут издаваться федеральные законы. "Соответственно неясно, когда же возникает право субъектов Федерации самостоятельно регулировать вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов".

Для этого необходимо в каждом законе добиваться максимально исчерпывающего перечня полномочий федеральных государственных органов в сфере совместного ведения. Это избавит федерального законодателя от необходимости приводить перечень полномочий субъектов Федерации, поскольку он может быть весьма и весьма обширным.

Важную роль в системе разрешения противоречий, уточнения предмета ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, совместного ведения мог бы сыграть Конституционный Суд Российской Федерации. Однако, как отмечает М.В. Баглай, "органы государственной власти, которые обладают правом запроса в Конституционный Суд, в том числе Президент, Правительство, прокуратура, пользуются им крайне слабо, в результате чего в Конституционном Суде не было запросов на проверку основных законов республик, договоров между субъектами Федерации".

Проведенный анализ показывает, что в субъектах "не всегда четко разграничиваются сферы собственно федерального, совместного и исключительного законодательного регулирования субъектов Российской Федерации".

Анализ текстов заключенных договоров и соглашений о разграничении компетенции свидетельствует об отсутствии в них положений о санкциях за нарушения договорных условий.

Для осуществления согласованного функционирования исполнительной ветвей власти в федеральных законах крайне важно отражать следующие положения: круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно и по согласованию; исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий, а также установление запрета на вмешательство одного органа в компетенцию другого с обязательным использованием санкций (приостановление, отмена актов и др.).

Орган государственной власти, издавший нормативный правовой акт, должен нести ответственность за его качество, законность и обоснованность.

Представляется целесообразным принятие Российской Федерацией по вопросам совместного ведения Основ законодательства, закрепляющих общие принципы и цеди правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации.

Еще одна проблема заключается в том, что перечень предметов ведения в сфере здравоохранения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. Устранение данных противоречий, на наш взгляд, возможно как через внесение поправок непосредственно в Конституцию РФ, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации.

Другим направлением совершенствования законодательства о совместном ведении могло бы стать внедрение в юридическую практику предложения И.А. Умновой: "Выход видится во введении категории "совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов". "Совместная компетенция, - поясняет исследователь, - это конкретные полномочия органов государственной власти в определенных сферах, которые можно определить в текущих федеральных законах, а их развитие - и во внутрифедеральных договорах и соглашениях."