год 2010-й - более 30.000.000 обращений

На основании исследования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения можно констатировать, что в дополнение к положениям статьи 72 Конституции РФ в ходе совместных действий Федерации и регионов сложилось нормативно-правовое поле, конкретизирующее предметы совместного ведения. В числе таковых следует назвать: координацию вопросов здравоохранения; формирование и проведение согласованной государственной политики по вопросам здравоохранения; развитие государственной системы здравоохранения и обеспечение граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными стандартами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации; проведение согласованной политики в сфере здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства.

Следующим блоком вопросов совместного ведения являются такие направления, как борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, согласованная политика в этой области; обеспечение экологической безопасности объектов федеральной собственности находящихся на территории региона; меры по спасению людей, защите их здоровья при чрезвычайных ситуациях; введение особого режима проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей.

В числе предметов совместного ведения Федерации и субъектов следует назвать федеральные целевые программы по курортно-реакционному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории регионов; присвоение статуса "лечебно-оздоровительной местности", "курорта федерального значения"; установление порядка и осуществление распоряжением курортами федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных и лечебных ресурсов.

В совместном ведении Федерации и субъектов находятся обеспечение мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды и осуществление мер по ее восстановлению; создание и поддержание единой информационной системы; информирование о ходе преобразований в здравоохранении; информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации.

Предметами совместного ведения Федерации и субъектов являются медицинское страхование; лицензирование и сертификация предприятий и учреждений системы здравоохранения; содействие разработке и реализации совместных инвестиционных программ; недопущение приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до ввода в действие федерального закона регламентирующую этот процесс; назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории региона.

Федерация и субъекты совместно ведают вопросами обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; разграничения государственной собственности; координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

Ряд других исследований также подтверждает, что Конституция РФ регламентирует лишь общее направление формирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов в области охраны здоровья населения, конкретизируют же положения Конституции РФ специальные правовые акты. Так, "в соответствии с соглашением Правительство РФ в лице Минздрава России также оказывает администрациям (правительствам) субъектов Российской Федерации организационно-методическую помощь в следующих сферах деятельности:

• определение приоритетов региональной политики;
• разработка проектов нормативных правовых актов, издаваемых органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации;
• обеспечение выполнения федеральных и региональных программ здравоохранения;
• организация медицинской помощи и медицинского страхования".

"Перечень полномочий Правительства свидетельствует, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти, главным образом, в социально-экономической сфере." Более того, следует отметить, что ответственность Правительства за проведение эффективной социально-экономической политики не является абстракцией или сугубо теоретической конструкцией.

Вместе с тем, не смотря на недвусмысленность формулировки статьи 72 Конституции Российской Федерации, возникает законный вопрос, являются ли эти вышеперечисленные сферы предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, правомочны ли органы государственной власти Федерации и ее субъектов совместно заниматься этими вопросами. Результаты исследования свидетельствуют, что этот вопрос требует уточнения.

В этой связи обратимся к международному опыту конституционного закрепления предметов совместного ведения. Совместное ведение регламентировано законодательством ФРГ, Австрии, Швейцарии, Канады и др. стран. Основной закон Федеративной Республики Германии (ст. 72) гласит, что земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, т.е. вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; или регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли или всей страны в целом; или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли.

Совместная компетенция Федерации и ее субъектов означает, что Федерация принимает решения, отнесенные к ее ведению (например, основы законодательства), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. При необходимости субъекты Федерации могут, с разрешения Федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо Федерации, либо ее субъектов; в ином случае, невозможно установить, до какого предела Федерация вправе решать вопросы совместной компетенции. Мировая практика предусматривает, что могут быть разграничены и сами предметы совместного ведения.

Совместная компетенция, согласно ст. 30 Конституции ФРГ, обозначает такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. "Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач, - записано в Основном законе ФРГ, - принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка". Т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции (ст. 31), сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом.

Если обратиться к Конституции Австрии, то невозможно не заметить, что она закрепляет за субъектами федерации - землями - право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ведении, осуществляется следующим образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства).

Вместе с тем, Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения: законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномочию земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции). Так же и в ФРГ, помимо совместной компетенции федерации и земель федеральный законодатель принимает основы законодательства по описанному Основным Законом узкому кругу вопросов, а земельное законодательство конкретизирует общие принципы; федеральные законы самостоятельно исполняются землями, если Основным Законом не установлено иное.

В статье 95 Конституции Канады говорится, что "всякий закон, изданный законодательным собранием провинции в отношении земледелия или иммиграции, будет иметь силу в провинции и для провинции лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку он не противоречит какому-либо акту Парламента Канады".

Как видим, эти положения в значительной степени соответствуют российскому законодательству, Конституции РФ по вопросам совместного ведения. Из Конституции РФ и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов" следует, что под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. "Исходя из содержащихся в ней формулировок, некоторые из пунктов ч. 1 ст. 72 Конституции позволяют сравнительно точно выделить из сферы совместных полномочий то, что следует безусловно отнести к полномочиям Федерации, оставляя все остальное в сфере полномочий субъектов Федерации."

Следовательно, по вопросам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Существует правило, по которому, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или признанным недействительным, поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (в т.ч. и законы) приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Федеральная Конституция регламентирует, что по предметам совместного ведения федеральные законы могут устанавливать определенный объем полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов которых субъекты Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 72 и 73 Конституции Российской федерации равны в своем праве на осуществление государственной власти.

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Не все предметы ведения, объективно нуждающиеся в признании их совместными, обозначены в Конституции. В ходе их уточнения допускается применение договоров и соглашений. Заключение договоров и соглашений дает возможность не только конкретизировать предметы совместного ведения и полномочия, но и "объединить потенциал Федерации и ее субъектов для "развязывания" узких мест во взаимных интересах".

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." (ч. 2, 3, 4 ст. 13) устанавливает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если следовать положению Конституции РФ изложенному в статье 72, то все принятые на федеральном уровне законы, имеющие отношение к сфере охраны здоровья приняты по предметам совместного ведения.

По вопросам совместного ведения могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъектом Федерации по вопросам ст. 72 Конституции РФ, действует федеральный закон.

Таким образом, на конкретный период времени (до принятия федерального закона) субъекты Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. После принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу автоматически, а продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному закону.

Вместе с тем, исходя из положений Федерального Закона Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" , в качестве основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий признаются принципы конституционности (ст. 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст. 4), равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 5), недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 6), согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 7), добровольности заключения договоров, соглашений (ст. 8), обеспечения ресурсами (ст. 9), гласности заключения договоров, соглашений (ст. 10).

Как показывает исследование, ни одно из этих положений не соблюдается строго в ходе установления предметов совместного ведения и полномочий. Например, значительное число договоров и соглашений так и не были опубликованы в официальных изданиях. Постоянно нарушается принцип равноправия регионов, поскольку одними регионами заключены одни договора и соглашения, предусматривающие один круг полномочий, другие субъекты устанавливают иные полномочия в сфере здравоохранения. В результате в одних регионах общегосударственные проблемы находят свое правовое регулирование, в других регионах подобное регулирование отсутствует.

Между тем, Федерация, как указано в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...", должна устанавливать общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, конечно, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности.

Следовательно, эти противоречия характеризуются тем, что для осуществления совместного правового регулирования требуются базовые законы, договоры, соглашения, учитывающие специфические территориальные особенности субъектов Федерации.

В ст. 72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. "... приходится отметить, что текст ст. 72 сохранил многие недостатки (в частности, отсутствие единого принципа в определении предметов ведения) соответствующих полномочий федеративного договора." Однако описание предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, в каждой конкретной сфере совместного ведения. Поскольку эти полномочия в сфере совместного ведения не закреплены прямо в Конституции РФ, то разграничение полномочий в сферах совместного ведения должно содержаться в федеральном законодательстве и договорах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, ни в законе об охране здоровья граждан, ни в новом проекте закона "О здравоохранении в Российской Федерации" вообще не содержится положения о совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения.

С другой стороны, как отмечают исследователи, практика показывает, что договоры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные федеральной Конституцией к ведению Российской Федерации, включались в перечень предметов совместного ведения Федерации и субъектов и даже передавались в ведение субъектов, со стороны Федерации подписывались Президентом, а иногда даже Председателем Правительства, в то время как официальный законодатель оказался исключенным из договорного процесса. Несомненно, такие договоры должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ.

На наш взгляд, посредством законодательного акта, нуждается в уточнении и формулировка Конституции РФ, которая относит к совместному ведению координацию вопросов здравоохранения. Понятие "координация" не обозначено ни в "Юридической энциклопедии" , ни в "Большом юридическом словаре". Вместе с тем, "Толковый словарь" трактует слово "координация" как соотношение, согласованность . "Логический словарь" дает следующее определение данному понятию: "согласование планов и работ различных звеньев государственного аппарата, ставящее целью наиболее эффективное решение стыковочных задач". Еще одна трактовка дается в словаре иностранных слов: "приведение в порядок, в соответствие действий, составных частей чего - либо".

По мнению Б.С. Крылова, "координации Федерацией и ее субъектами подлежат стандарты, которые необходимо соблюдать при оказании медицинской помощи, а также стандарты, устанавливающие квалификацию медицинского персонала и пр.". Однако, по его мнению, возможно и другое толкование, при котором "установление указанных выше и им подобных стандартов может быть отнесено и к исключительному ведению Федерации, поскольку они могут рассматриваться как регулирование и защита прав человека в такой важной сфере, как право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в статье 41 Конституции РФ. В этом случае сфера деятельности субъектов Федерации в области здравоохранения, безусловно, резко ограничивается, если переходит целиком к Федерации."

Б.С. Крылов считает, что все же с практической точки зрения установление стандартов в области здравоохранения целесообразно отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поскольку установление их в определенной степени связано с учетом местных особенностей.

В то же время вполне можно согласиться с суждением И.А. Умновой о том, что "юридическая практика свидетельствует о том, что ст. 71 Конституции РФ содержит неполный перечень предметов совместного ведения".

Таким образом, следует подчеркнуть, что по многим сферам совместного ведения применительно к проблеме охраны здоровья населения требуется детальное разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами путем принятия новых и дополнения уже существующих федеральных законов, а также путем заключения договоров Федерации с ее субъектами. Такой процесс необходим, например, по вопросу о разграничении государственной собственности (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и по другим вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый вопрос - установление общих принципов налогообложения в России (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Конкретизации предметов совместного ведения в сфере здравоохранения способствует внутрирегиональная интеграция субъектов. "По инициативе органов управления здравоохранением были учреждены и действуют семь межрегиональных ассоциаций здравоохранения, среди которых "Дальневосточная медицинская ассоциация", "Здравоохранение Сибири", "Здравоохранение Урала", "Здравоохранение Поволжья", "Здравоохранение Северного Кавказа", "Здравоохранение Центрально-Черноземного района Российской Федерации" и "Здравоохранение Северо-Запада". Ассоциация объединяет 63 органа управления здравоохранением субъектов Российской Федерации".

В целом приходится констатировать, что практику заключения договоров и соглашений нельзя во всех случаях считать успешной. И здесь вполне можно согласиться с утверждением Б.С. Крылова, что "на разграничение предметов совместного ведения, складывающееся в соответствии и на основании федеральной Конституции, на практике накладываются нормы, содержащиеся в договорах между Федерацией и ее отдельными субъектами. Они... подчас существенно изменяют правоотношения, установленные Конституцией России."