год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В данном исследовании рассматривается зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Работа, посвященная актуальной теме, имеют существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства не может обойтись без решения правовых вопросов взаимоотношения Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий.

Предлагаемое исследование, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, медикам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.

Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти. Она представляет интерес для депутатов Федерального собрания, депутатов других представительных органов различных регионов страны.

Накопленный зарубежом за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочийй между центром и регионами, между Федерацией и ее субъектами имеет важное теоретико-практическое значение для построения в России современного демократического федеративного государства.

Особенностью государств с федеративной формой устройства является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, но и особой, локальной власти субъектов федерации, которые имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, причем полномочия федеральных и региональных властей, как правило, не совпадают.

Характерно, что федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не может считаться демократической.

Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов. Но в то же время они должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения.

Это - объективное противоречие свойственное любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации.

Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует. “В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки.” Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями.

Однако мировая практика все же выработала общую формулу решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Ее суть состоит в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно прежде всего для США, ФРГ, Австралии. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны.

Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации или только субъектам федерации.

Совместная компетенция подразумевает отнесение конкретных вопросов к предметам ведения и полномочиям в равной степени как федерации, так и ее субъектам.

В мировой законодательной практике феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения.

Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых “Здравоохранение и санитария”. Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов.

Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст. 70 п. 1).

Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации, т.е. есть такие вопросы, которые могут решаться и на верху - союзом, и в нижней части государственной иерархии - субъектом федерации. Существует такое правило, что если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или быть признаным недействительным, поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством. (Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. - Мн.: “Харвест”, 1998. - 784с. С.327)

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что федерация принимает решения отнесенные к ее ведению (например основы законодательства), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. При необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо федерации , либо ее субъектов, а иначе невозможно установить, до какого предела федерация вправе решать вопросы совместной компетенции. Мировая практика предусматривает, что могут быть разграничены и сами предметы совместного ведения. (См.: Государственное право Германии. Т.2. М., 1994. С.34-59; Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германии сегодня: основные черты политической системы. М., 1996; Пособие по демократии: Функционирование демократического государства на примере Швецарии. М., 1993; Остром В Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993; Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993; Зарубежный федерализм: Организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996; Фадеева Т.М. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996.) Включить в список литературы в конце работы

Конституционно закрепленная совместная компетенция означает, что любой законный или договорной вариант разграничения предметов ведения и полномочий в этой сфере может быть пересмотрен в законе или договоре, т.е. предметы ведения и полномочия могут переходить из компетенции федерации в компетенцию субъектов и обратно.

Что касается предметов ведения субъектов федерации то в разных странах они устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы ведения субъектов специально не перечисляются, ими считаются вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации и к совместному ведению федерации и ее субъектов (Австрия, Россия). В данном случае нельзя говорить об исключительной компетенции субъектов федерации, если сами субъекты не относят их к своей исключительной компетенции. В других, например, в Конституции Индии, наоборот, дается исчерпывающий перечень предметов ведения штатов (исключительная компетенция субъектов федерации). В Мексике же конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов.

Данные вопросы не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения конституции, хотя в законах отдельных федераций предусматривается возможность делегирование законодательных полномочий федерации по определенному предмету, который тем не менее остается в ведении субъекта федерации.

Как правило, к исключительному ведению субъектов в зарубежных федерациях относятся вопросы организации местных органов самоуправления и управления, охрану общественного порядка, устройство дорог и обслуживание их, охрану и защиту окружающей среды, принятие местного законодательства, регулирование деятельности местных предприятий, местные налоги, вопросы культуры, образования, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, организация местных правоохранительных органов, благоустройство территории, социальной помощи престарелым и инвалидам, санитарии, здравоохранения, медицины и др. (См.: Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А. Ковачева. М., М., 1993. С.89-100)

Последним в ряду принципов, определяющих компетенцию является принцип субсидиарности. Роль “первооткрывателя” данного принципа обычно приписывается главе римской католической церкви Пию II, сформулировавшему и обосновавшему необходимость субсидиарных начал в папских энцикликах “Quadragesimo Anno” и “Pacem in Terris”: “Основным принципом социальной философии, установленным и неизменным, является то, что никто не должен отбирать у индивидуумов и передавать обществу те возможности, которые они могут реализовывать собственной инициативой и усилиями. Отсюда одновременно несправедливостью, суровым грехом и нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены и реализованы нижестоящими и подчиненными структурами. Поскольку любая общественная деятельность по своей природе должна служить средством помощи членам социального образования, она никогда не должна разрушать или поглощать их (индивидуальность)”. (Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина С.Ю. - М.: Белые альвы, 1997 - С.80)

Применительно к государственному устройству и мировому сообществу в ЕС это означает: “Публичная власть в масштабе мирового сообщества не ставит своей задачей ограничивать сферу действий публичной власти индивидуального политического сообщества (т.е. государства), тем более занять его место. Напротив, целью является создать в мировом масштабе такую систему, в которой публичные инстанции каждого политического сообщества, его граждане и их ассоциации различных уровней имеют возможность осуществлять свои задачи, выполнять свои обязанности и пользоваться своими правами на более устойчивом основании” (Federalism and European Union. - P. 152-153)

Таким образом, принцип субсидиарности - это, с одной стороны, “негативное” правило, запрещающее ограничивать самостоятельность и свободу граждан в пользу государства там, где человек самостоятельно может достигать своих целей без ущерба для общества. С другой стороны, субсидиарность выступает как принцип государственного и общественного устройства: “властная пирамида” управления обществом должна строиться снизу вверх, а не наоборот. В компетенцию вышестоящих органов и организаций (муниципальные - региональные органы, органы субъектов федерации - центральные органы власти страны - международные организации) должны передаваться те вопросы, которые не могут быть эффективно решены на уровне нижестоящих - и более близких непосредственно к гражданам - политических институтов.

Принцип субсидиарности выступает барьером на пути чрезмерной централизации государственного организма, отрыву власти от народа. Об этом писали (не употребляя термина “субсидиарность”) многие выдающиеся мыслители прошлого и современности, не только принадлежащие к “христианской традиции” социальной мысли. В отечественной правовой и политической мысли активным защитником субсидиарных принципов был П. Кропоткин, а в настоящее время - А. Солженицын. (Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина С.Ю. - М.: Белые альвы, 1997 - С.80-81)

Принцип субсидиарности в государственном устройстве проявляется в самостоятельной деятельности органов местного самоуправления (ныне гарантированной и конституцией России), в федеративных государствах - в разграничении компетенции между центром и субъектами федерации. Субсидиарность - это еще и возможность органов: если один из них не может выполнять свои обязанности, то это делает за него другой орган.

Принцип субсидиарности имеется в правовых актах Европейского Союза: “В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и потому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты сообществом” (Договор о ЕС, п.1 ст.3b). (Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина С.Ю. - М.: Белые альвы, 1997 - С.80-81)

Принцип субсидиарности является принципом деятельности всего Европейского Союза (в том числе и его правовой системы). Союз достигает своих целей “при соблюдении принципа субсидиарности, как он определен в ст.3b Договора, учредившего Европейское Сообщество”.

(Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. проф. Кашкина С.Ю. - М.: Белые альвы, 1997 - С.80-81)

Изучения конституций зарубежных стран показывает наличие общих и особенных черт свойственных подходам к разграничению предметов ведения и полномочий центра и регионов. Так, своя специфика разграничения предметов ведения и полномочий характерна для Конституции Австрийской республики. Согласно Конституции Австрии, разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов основывается на положениях ряда статей Конституции которые устанавливают:

а) что именно относится к ведению Федерации в сфере законодательства и исполнительной деятельности(ст. 10);
б) что относится к ведению Федерации в области законодательства и что к ведению земли в области исполнительной деятельности (ст. 11);
в) следующий принцип разграничения предметов ведения и полномочий базируется на положении Конституции Австрии о том, что к ведению Федерации относится установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и исполнительская деятельность также по конкретно очерченным вопросам (ст. 12).
г) отдельной статьей (14) в 14 Конституции Австрии одновременно указаны предметы ведения Федерации и земель применительно к области школьного дела. В статье 14а -определены предметы ведения Федерации в области профессионального школьного обучения, высшие сельскохозяйственные учебные заведения и высшие учебные заведения в области лесного хозяйства, а также учебные заведения для подготовки и повышения квалификации учителей профессиональных школ в сфере сельского и лесного хозяйства.

Анализ предметов ведения Федерации показывает, что в сферу ее компетенции входят наиболее важные общефедеральные вопросы. В их числе Конституция Австрии называет законодательство и исполнительная деятельность по вопросам, которые зафиксированы в 18 пунктах статьи 10. В их числе Федеральная Конституция, выборы в Национальный совет и проведение народных голосований, юрисдикция по конституционным вопросам, выборы в Европейский парламент.

В ведении Федерации, согласно Конституции Австрии, также находятся внешние сношения; въезд на территорию Федерации и выезд; федеральные финансы, в частности, государственные налоги; монополии; денежное обращение, кредитное, биржевое и банковское дело; меры веса , стандарты и пробы.

В ведении Федерации также находится гражданское право (за исключением ряда вопросов);трудовое право (частично;) служебное право федеральных служащих и право, регулирующее замещение их должностей; водное право; правовое регулирование линий высоковольтных электропередач; поддержание общественного спокойствия, порядка и безопасности; ремесла и промышленность; государственные агенства; горное дело; лесное хозяйство; регулирование энергетического машиностроения; геодезия; железнодорожный транспорт, воздухоплавание и судоходство; автомобильное дело; вопросы касающиеся дорог федерального значения; почта телеграф и телефон; проверка на совместимость с окружающей средой проектов в которых предполагается существенное воздействие на окружающую среду; социальное и договорное страхование;

В ведении Федерации (ст. 12) находится и здравоохранение, за исключением похоронного дела и кладбищ, а также санитарной службы в общинах и организации скорой помощи; однако относительно лечебных учреждений и санаториев, курортов и целебных источников - только осуществление санитарного надзора; меры по предупреждению опасного воздействия на окружающую среду, обеспечение чистоты воздуха, без ущерба компетенции земель в сфере отопления; производство и утилизация опасных отходов, ветеринарное дело; продовольственное дело, включая контроль за качеством пищевых продуктов; регулирование транспортировки семян и растительных культур, кормов, удобрений и ядохимикатов, а также оборудования для ядохимикатов. А также демографическая политика в той части, в которой она касается предоставления пособий на детей и компенсаций в интересах семьи.

В ведении Федерации Австрийской республики также находятся архивная и библиотечная службы; охрана памятников; перепись населения и иная статистика, если она затрагивает интересы не только одной какой - либо земли; вклады и фонды, если их цели выходят за пределы интересов отдельной земли.

В ведении Федерации находится военное дело; организация федеральной полиции и федеральной жандармерии; регулирование создания и организации иных подразделений охраны, включая их вооружение и право применения оружия.

В ведении Федерации находится создание федеральных органов и иных федеральных ведомств.

Конституция Австрии закрепляет за субъектами федерации - землями - право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ведении, осуществляется следующим образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства).

Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения: законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномочию земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции).

Особый круг полномочий и предметов ведения у субъектов федерации. Статья 15 Конституции Австрии гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель.

Согласно Конституции Австрии Федерации и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Заключение таких соглашений возложено от имени Федерации, в зависимости от их предмета, на Федеральное правительство или на федеральных министров. Соглашения, которые должны быть обязательны для органов федеральной законодательной власти, могут заключаться только Федеральным правительством с согласия Национального совета.

Согласно Конституции Австрии в вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями. (ст. 16)

Так, Конституция Австрии закрепляет за субъектами федерации - землями - право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ведении, осуществляется следующим образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства). Вместе с тем, Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения: законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномочию земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции).

В Конституции Австрии зафиксировано положение о том, что содержащиеся в статьях Конституции положения о компетенции в области законодательной и исполнительной деятельности никоем образом не касаются положения Федерации и земель как субъектов частноправовых отношений (ст. 17).

Конституцией Австрии также установлено, что все органы Федерации, земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг другу помощь (ст. 22).

В плане анализа практике разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами интересна конституционная практика Бельгии. Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов. Бельгия включает три сообщества: Французское сообщество. Фламандское сообщество и Германоязычное сообщество, она включает также три региона: Валлонский регион, Фламандский регион, Брюссельский регион.

В Конституции Бельгии в статье 35 зафиксировано, что федеральный орган имеет компетенцию только в вопросах, которые закреплены в Конституции и законах, принятых на ее основании. Сообщества или регионы в пределах своих интересов компетентны в иных вопросах, на условиях, установленных законом. Закон этот должен быть принят большинством.

Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Королем, Палатой представителей и Сенатом. Королю принадлежит исполнительная власть в пределах, определенных Конституцией. В компетенцию федеральной законодательной власти входит дарование натурализации, законодательство, касающееся гражданской и уголовной ответственности министров Короля; бюджеты и счета государства; определение армейского контингента.

Конституция Бельгии содержит специальный раздел Компетенция. В нем отражена компетенция Короля. Так, согласно Конституции Бельгии Король не имеет иных полномочий, кроме тех, которые формально возложены на него Конституцией и особыми законами принимаемыми в силу Конституции. Король присваивает воинские звания, назначает на должности по общему управлению и внешним сношениям, за исключением установленных законом случаев. Король назначает на другие должности только в силу специального предписания закона.

Король принимает регламенты и постановления, необходимые для исполнения закона; он ни в коей мере не правомочен ни приостанавливать сами законы, ни освобождать от их исполнения.

Король утверждает и промульгирует законы, имеет право приостанавливать или смягчать назначенные судьями наказания, может помиловать министра или члена правительства сообщества или региона, осужденного Кассационным судом (по просьбе Палаты представителей или соответствующего Совета). Король имеет право чеканить монету во исполнение закона.

В свою очередь каждое сообщество имеет полномочия, которые признаны за ним Конституцией или законом, принятыми в силу последней.

В Конституции определено, что закон наделяет региональные представительные органы регламентарной компетенцией по определенным предметам ведения и согласно порядку, им установленному, за исключением ряда вопросов.

В Конституции Бельгии записано, что Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом вопросы культуры, образования (за некоторым исключением), сотрудничество между сообществами, а также международное сотрудничество, включая заключение договоров по вопросам культуры и образования входящих в их компетенцию. Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом, в пределах своих полномочий, персонализированные вопросы, а также независимо от федерального законодателя, использование языков в административных вопросах, обучении в заведениях, созданных, дотируемых или признанных публичными властями, социальных отношениях между работодателем и персоналом. Подобная компетенция и у Совета Германоязычного сообщества.

В Конституции Бельгии записано, что закон наделяет региональные представительные органы регламентарной компетенцией по определенным предметам ведения и согласно порядку, им установленному. Законы, которые приняты во исполнение данного положения Конституции определяют юридическую силу норм, которые органы, созданные на основании этих законов, принимают по определенным вопросам. Они могут предоставлять этим органам право издавать декреты, имеющие силу закона, по вопросам и способом, которые они определяют.

В Конституции Бельгии установлено, что исключительно коммунальные или провинциальные интересы регулируются коммунальными или провинциальными советами в соответствии с принципами, установленными Конституцией.

В Конституции Бельгии также записано, что при осуществлении своих полномочий федеральное государство, сообщества, регионы и Совместная комиссия сообществ действуют, соблюдая верность федерации, во избежание конфликтов интересов.

Таким образом мы видим, что в Конституции Бельгии принят также особый способ разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов. Его суть в наличие разграничения компетенции не только на основе территориального принципа, но и на основе национально-языкового.

Значительный интерес для анализа практики разграничения предметов ведения и полномочий представляет законодательство Федеративной Республики Германии. ФРГ - одно из крупнейших и развитых государств мира, отличающихся значительным экономическим и политическим потенциалом. ФРГ занимает ведущее место по основным жизненно важным показателям не

В основном законе Федеративной Республики Германия зафиксировано, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач является делом земель.(ст. 30) В тоже время в статье 31 установлено, что Федеральное право имеет преимущество перед правом земель.

Согласно Основному закону ФРГ (ст. 72) в сфере совместной (конкурирующей) компетенции немецкой федерации и ее субъектов (земель) парламент Германии издает законодательные акты, если:

• вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством земель;
• или регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;
• или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности, соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли”.

Конкурирующей компетенцией, согласно ст.30 Конституции ФРГ, является такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. Дословно это звучит следующим образом: “Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка”, т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции, (ст.31) сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом. (Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. - Мн.: “Харвест”, 1998. - 784с. С.329)

..... Основной закон Федеративной Республики Германии (ст.72) гласит, что:

В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами.

В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, так как:

• вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;
• или регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;
• или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли.

Понятие “конкурирующей” компетенции является разновидностью понятия “совместной” компетенции. Под таким названием она закреплена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии.

ФРГ, помимо конкурирующей компетенции федерации и земель федеральный законодатель принимает основы законодательства по описанному Основным Законом узкому кругу вопросов, а земельное законодательство конкретизирует общие принципы; федеральные законы самостоятельно исполняются землями, если Основным Законом не установлено иное. (см.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.)

Основной закон Федеративной Республики Германии гласит, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. (ст.70 п.1).

В основном законе ФРГ установлено, что все учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и административную помощь. В высших учреждениях Федерации должны использоваться в надлежащем соотношении чиновники всех земель. В других учреждениях Федерации набор сотрудников, как правило, производится из жителей той земли, в которой действуют эти учреждения.

В Основном законе ФРГ также зафиксировано, что если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. (ч.1 ст. 37)

Свои особенности имеет Конституция Испании. Территория Испании разделена на 17 автономных сообществ, 50 провинций и более 8 тысяч муниципий. Разграничение предметов ведения между государством и автономными сообществами основано на принципе определения исключительной сферы ведения каждого из них. Так, в перечне предметов ведения сообществ 22 пункта (ст. 148), совокупность которых во многом превышает возможности некоторых субъектов федерации. К ведению автономных сообществ могут относится: создание собственных органов самоуправления; изменение границ муниципий; территориальное, городское и жилищное благоустройство; общественные работы в интересах автономного сообщества и его территории; железные и шоссейные дороги, полностью проходящие по территории автономного сообщества, транспорт и проводная связь на территории сообщеста; гавани, спортивные порты и аэродромы; земледелие и животноводство; леса и лесное хозяйство; деятельность по охране окружающей среды; эксплуатация гидроресурсов и орошаемых земель, проектирование и строительство каналов, использование минеральных и термальных вод; экономическое развитие автономного сообщества; рыболовство во внутренних морях; ремесла; местные ярмарки; музеи, библиотеки и консерватории, представляющие интерес для автономного сообщества; охрана памятников; развитие культуры, науки и преподавание языка автономного сообщества; развитие спорта и организация досуга; социальное обеспечение; здравоохранение и гигиена; охрана и поддержание зданий и сооружений. Координация и осуществление других функций, относящихся к местной полиции.

Более того, согласно Конституции Испании, вопросы, прямо не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы автономным сообществам в соответствии с их статусами. Каждое сообщество через пять лет может расширить свои полномочия в пределах, не затрагивающих исключительную компетенцию государства.

Перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению государства еще более обширен.(ст. ст. 144, 149) В Конституции записано, что Генеральные кортесы, посредством органического закона и руководствуясь национальными интересами могут разрешить образование автономного сообщества, даже если его территория не превышает территорию одной провинции.

Статья 149 Конституции Испании включает в себя 32 позиции предметов исключительного ведения государства. Первым пунктом исключительного ведения государства в Конституции Испании обозначены вопросы регулирования основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и выполнения своих конституционных обязанностей.

Генеральные кортесы могут принимать решения и по вопросам, отнесенным к сфере ведения сообществ, если они не включены в их статусы. Четко определены сферы, в которых только государство может осуществлять законодательные и исполнительные полномочия, а также те, где сообществам принадлежит право не только исполнительных полномочий, но и законодательного регулирования.

В Конституции Испании записано, что в любом случае государственное законодательство дополняет законодательство автономных сообществ.(ч.32 п.2 ст. 149)

Своя специфика разграничения предметов ведения и в Италии. Как единое национальное государство Италия сложилась в 1870 году. Конституцией объединенного Итальянского государства стал Статус Итальянского королевства от 4 марта 1848 года. Последняя Конституция страны принята Учредительным собранием 22 декабря 1947 г. и вступила в силу 1 января 1948 г.

Республика делится на области, провинции и коммуны. Области, согласно Конституции Италии, создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конституции. (ст. 115) Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле де Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статусам, установленным конституционными законами.

В пределах основных принципов, установленных законами государства, область издает законодательные нормы при условии, что они не противоречат национальным интересам и интересам других областей. Согласно статье 118 Конституции Италии область выполняет административные функции в сферах, перечисленных в основном законе, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут быть переданы законами Республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям. Государство может путем издания закона делегировать области осуществление других административных функций. Область, как правило, выполняет свои административные функции делегируя их провинциям, коммунам или другим местным учреждениям.

Статья 32 Конституции Италии гласит, что республика охраняет здоровье как основное право личности и основной общественный интерес и гарантирует бесплатное лечение для неимущих. В данной статье также закреплены права граждан относительно того, что никто не может быть принужден подвергаться определенным медицинским мерам иначе как на основании закона. При этом закон не может ни в коем случае нарушать границы, диктуемые уважением к личности.

В Конституции Италии особо выделена государственная администрация. Так, государственные учреждения организуются согласно положениям закона так, чтобы обеспечить правильность работы и беспристрастность администрации. В положении об учреждении определяются компетенция, функция и личная ответственность должностных лиц. (ст.97)

В свою очередь в ст. 95 Конституции Канады говорится что: “... всякий закон, изданный законодательным собранием провинции в отношении земледелия или иммиграции, будет иметь силу в провинции и для провинции лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку он не противоречит какому-либо акту Парламента Канады” (Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Cост. Проф. В.В. Маклаков - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Издательство БЕК - 584 с. С.532)

Конституция США ст.10 гласит: “Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом” (Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Cост. Проф. В.В. Маклаков - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Издательство БЕК - 584 с. С.32)

Принципы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами предусматривают и возможность воздействия и вмешательства федерации на субъекты. “В основном, воздействие центральной власти на субъекты федерации ведется путем контроля федерации за деятельностью своих субъектов. Контроль может быть осуществлен при помощи финансового воздействия, путем обращения в федеральный суд, путем использования законодательных актов и т.д.” (Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. - Мн.: “Харвест”, 1998. - 784с. С.326)

Основаниями для федерального вмешательства в права субъектов Федерации могут быть причины четко оговоренные в законодательстве (Конституции). “В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т.п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление. (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Издательство группа НОРМА - ИНФРА М, 1998. - 752 с. С.307)

Наряду с федеративными государствами, разделение предметов ведения и полномочий центра и регионов, характерно и для унитарных государств. Уточнить какие из упоминаемых в работе г-в унитарные и включить в этот - последний раздел Так Конституция Португальской республики (19976 г.) гласит, что юридическая сила законов и других актов государства, автономных областей и местных органов власти зависит от их соответствия Конституции. (ч.3 ст.3)

В Конституции Португалии записано, что никакой орган государственной власти, автономной области или местной власти не может делегировать свои полномочия другим органам, кроме как в случаях и в пределах, специально предусмотренных Конституцией. И законом.

Характерно, что право на охрану здоровья согласно Конституции Португалии реализуется через универсальную службу здравоохранения и, принимая во внимание материальное и социальное положение граждан, в основном на бесплатной основе.

Литература

Взять из текста касающуюся Конституций
Конституция Австрийской Республики// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.1- 100.
Конституция Бельгии// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.101-145.
Основной закон Федеративной Республики Германия// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.169-235.
Конституция Корлевства Дании// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.295- 314.
Конституция Испании// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.357-414.
Конституция Итальянской Республики// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.415- 451.
Конституция Португальской республики// Конституции государств Европейского Союза. Под общ. Ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С.509-600.