год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Итогом приватизации в странах, которые использовали массовую или инсайдеровскую модели, стала в большинстве случаев значительная дисперсия собственности. При этом инсайдеровская модель могла быть реализована и официально, и спонтанно в ходе массовой модели. Чем выше степень вовлеченности инсайдеров в приватизацию, тем выше и первоначальная дисперсия и аморфность собственности. Вместе с тем, на наш взгляд, в России пока отсутствуют признаки явной связи между имеющейся постприватизационной структурой собственности и формирующейся в стране правовой моделью корпоративного управления. Более того, имеются примеры явного противоречия между структурой собственности de facto и заимствованными в странах с развитым законодательством правовыми концепциями корпоративного управления.

По всей видимости, это является следствием другого противоречия: с одной стороны, доминирование идеологии "концентрированной собственности" как средства эффективного корпоративного управления и, с другой стороны, объективно распыленная и аморфная собственность на первом постприватизационном этапе. Даже в тех странах, где по итогам массовой приватизации сложилась концентрированная собственность, ее эффект подрывется пока:

• жесткими и нерегулируемыми (в праве) конфликтами интересов;
• "абсентеизмом" даже многих крупных аутсайдеров в отношении долгосрочного управления корпорацией;
• сопротивлением менеджеров, представляющих, как правило, всех инсайдеров;
• слабыми правовыми нормами защиты прав аутсайдеров (и крупных, и мелких). Возможно, что игнорирование интересов мелких акционеров в большинстве стран есть следствие идеологии концентрированной собственности.

Пока нет оснований говорить о прямой связи между высококонцентрированной собственностью и эффективностью корпоративного управления. Это означает, что "с первой попытки" в большинстве стран с переходной экономикой поиск "реальных ответственных собственников" не удался.

Прямым следствием интенсивной борьбы за контроль является и затяжной характер формирования четкой модели корпоративного контроля. К примеру, в России можно выделить следующие ключевые признаки сложившейся сегодня "промежуточной" структуры владения акциями:

• длительное сохранение паритета между внешними и внутренними инвесторами;
• совмещение менеджерами ролей акционера и управляющего, внешнего (через свои компании, фонды и др.) и внутреннего (администрация) акционера;
• среди внешних инвесторов поддержание паритета между банками, с одной стороны, и небанковскими финансовыми институтами и иными юридическими лицами, с другой;
• медленное (взаимокомпенсируемое) сокращение участия в акционерном капитале работников предприятий и рост мелких внешних инвесторов.

Формирование такой модели означает, помимо других особенностей, и длительное воспроизводство условий для конфликта интересов и нарушений прав акционеров, и, следовательно. необходимость интенсивной и централизованной государственной политики.

Проводившиеся нами исследования возможностей и взаимоотношений внутренних и внешних акционеров в рамках российских корпораций дают основания для гипотезы о становлении в России смешанной модели корпоративного управления и контроля.

С одной стороны, структура акционерного капитала имеет тяготение не столько к дисперсной англоамериканской модели (где контроль за менеджерами основан на ликвидности и прозрачности рынка), сколько к континентальной европейской модели с четким мажоритарным контролем капитала (в силу выявленного процесса концентрации акционерного капитала). С другой стороны, в настоящее время (особенно после августа 1998 г.) нет оснований утверждать, что российские банки в состоянии эффективно выполнять функции корпоративного контроля (и стратегического владения акциями), свойственные коммерческим банкам в континентальной Европе. Это связано как с корпоративной политикой менеджеров предприятий, так и с отсутствием связи "стратегический держатель акций (траста, залога) - источник финансирования" применительно к банкам.

Отсюда следует и вывод о том, что формирующаяся модель пока заметно не влияет на эффективность приватизированных предприятий. Хотя большая часть пакетов акций сконцентрирована у относительно крупных институциональных держателей, она не предназначена на данном этапе для долгосрочного управления и контроля над предприятием, и, следовательно, не является стимулом для долгосрочных инвестиций, связанных с реконструкцией и развитием предприятий. В этом контексте проблемы развития рынка корпоративных ценных бумаг и инвестиционных институтов (прежде всего механизма трансформации рынка преимущественно крупных пакетов в рынок, рассчитанный на множественную инвестиционную базу) приобретают особое значение как предмет государственного регулирования.

Сохраняющаяся на многих предприятиях доминирующая роль менеджеров обусловливает наличие следующих ограничений для развития эффективной модели корпоративного управления:

• конфликты менеджеров (акционеров) и внешних акционеров (инвесторов) могут негативно повлиять на правомерность принятых в АО решений или блокировать принятие последних;
• нестабильная структура собственности негативно сказывается на финансовоэкономическом положении предприятий (ибо все "стороны" стремятся к извлечению краткосрочных доходов);
• нет четких гарантий использования полученных эмитентом средств от инвесторов в интересах долгосрочного развития предприятия (эти средства могут быть использованы на скупку собственных акций эмитента, просто переведены на счета других компаний и лиц в России и за рубежом в качестве "золотых парашютов" для менеджеров и др.);
• незаинтересованность в раскрытии информации об АО отталкивает иностранных инвесторов (а для раскрытия информации по международным стандартам необходим переход на международные стандарты бухгалтерского учета).

Несмотря на описанные выше ограничения, ситуация не является, на наш взгляд, бесперспективной. По мере постепенной стабилизации структуры прав собственности в российских корпорациях все больше эмитентов сможет предложить надежный (в данном случае в смысле наличия "твердого ядра" собственников) "товар", который будет оцениваться уже только по стандартным макроэкономическим и финансовым параметрам.

Помимо объективной потребности в инвестициях, важным фактором является постепенное осознание менеджерами того факта, что инвестиции могут быть получены только в двух случаях:

• при стабильной репутации компании (сюда входят финансовые показатели, прозрачность, отношение к акционерам и кредиторам и т.д.);
• при подкреплении имущественными гарантиями недостаточной репутации компании. Для менеджеров это ведет, в частности, к осознанию неизбежного обмена "власти (собственности)" на "инвестиции".

Еще один важный вывод, который вытекает из проведенного исследования, состоит в том, что Росссия не стала какимлибо уникальным исключением из правил, характерных для большинства стран переходной экономики. Все наиболее характерные тенденции становления модели корпоративного контроля и управления так или иначе характерны и для России.

При этом Россия, на наш взгляд, при всех имеющихся проблемах находится среди первопроходцев, и - на фоне многих других стран с переходной экономикой - продвижение России в этой сфере значительно.

Применительно к дальнейшим задачам государственного регулирования в институциональной сфере вышесказанное означает очень "простую" на первый взгляд вещь: для дальнейшего прогресса не существует ни "особых препятствий", ни "особых рецептов". С большинством из известных проблем сталкиваются все страны с переходной экономикой. Как основные проблемы, так и инструментарий их разрешения хорошо известны в мировой практике. Необходимо "лишь" осознание следующих необходимых условий (предпосылок):

• понимание особой роли государства в переходной экономике (как "созидательного разрушителя");
• понимание длительности этого процесса, сопоставимого со всем переходным периодом;
• необходимость политической воли для создания и исполнения эффективного законодательства и "фильтрации" узкогрупповых интересов любого типа (политических, популистских, криминальных и др.);
• наконец, необходимость не радикальных вмешательств, но ежедневной регулятивной деятельности государства в лице единого органа, способного осуществлять жесткую, централизованную политику.

В подавляющем большинстве стран приватизация не способствовала притоку на предприятия скольконибудь значительных инвестиций (в том числе иностранных). Это означает усиление нагрузки на формируемую модель корпоративного управления, однако в законодательстве многих стран пока отсутствуют необходимые механизмы (проблемы дополнительных эмиссий, проблема прозрачности, проблемы защиты разных категорий акционеров и др.)

В настоящее время ни в одной из стран не работают "внешние" механизмы корпоративного управления (контроль финансового рынка и поглощения, банкротства). Такая ситуация особенно характерна не только для стран с концентрированной собственностью, но и для тех стран, в которых сложилась аморфная (непрозрачная) структура собственности. Это означает, что активный контроль акционеров (голосование) должен стать доминирующей формой контроля (по отношению к пасивному контролю через продажу акций). Это также создает особую нагрузку для "внешних" законодательных и "внутренних" (советы директоров) механизмов корпоративного контроля.

Собственно вопросы правового регулирования процедурных норм функционирования АО и инфраструктуры рынка ценных бумаг также приобретают исключительное значение в контексте проблем перераспределения собственности. Прогресс в преодолении многих из этих проблем в большой мере зависит от объемов и интенсивности государственного регулирования рынка.

Некоторые конкретные рекомендации по различным институциональным аспектам регулирования финансового рынка (инфраструктура, раскрытие информации, инфорсмент) уже представлены выше. Ниже мы рассмотрим тот минимальный набор общих мер, при реализации которых можно говорить о формировании в России модели корпоративного управления, ориентированной на защиту прав инвесторов (акционеров).

Согласно Государственной программе защиты прав инвесторов (утверждена Постановлением Правительства РФ № 785 от 17 июля 1998 г. "О государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы"), защита прав инвесторов является приоритетом социальноэкономической политики Российской Федерации.

Защита прав инвесторов должна основываться на решении следующих основных задач: совершенствование законодательства РФ; совершенствование исполнения законодательства РФ; создание компенсационных схем защиты прав инвесторов и развитие страхования; совершенствование системы раскрытия информации; развитие инфраструктуры финансового и фондового рынков; оптимизация налогообложения инвестиций. В связи с развитием институтов коллективных инвестиций отдельного решения требуют вопросы защиты прав инвесторов, участвующих в схемах коллективного инвестирования.

В целом защита инвесторов должна обеспечиваться путем создания четкой и системной правовой базы финансового и фондового рынков России. При этом защита инвесторов в ходе совершенствования законодательства должна пониматься как разработка специальных норм, устанавливающих надежные средства защиты прав инвесторов и регулирующих вопросы восстановления этих прав в случае их нарушения. Комплексный законодательный подход к защите прав инвесторов предусматривает:

• наделение регуляторов рынка четкими полномочиями по применению санкций к нарушителям законодательства (административные полномочия, например, штрафы, и административные процедуры), предъявлению исков и участию в судебных процессах;
• четкое определение в законодательстве оснований для частных исков инвесторов и установление эффективных механизмов защиты - групповых исков, косвенных исков, стимулирующих инвесторов к самостоятельной защите своих прав;
• внесение изменений в уголовное законодательство в части установления четких составов преступлений на финансовом и фондовом рынках;
• внесение дополнений в уголовнопроцессуальное законодательство о запрете накладывать арест на денежные средства и ценные бумаги на предъявителя, находящиеся у добросовестного приобретателя, а также уточнение норм уголовно - процессуального законодательства, касающихся места и сроков хранения денег и ценных бумаг на предъявителя, являющихся вещественными доказательствами по уголовным делам;
• установление более четких правил в законодательстве об инвестиционной деятельности требует внесения изменений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях".

Одним из основных направлений совершенствования исполнения законодательства о защите прав инвесторов следует признать усиление правоприменительных полномочий регуляторов рынка, а также развитие иных эффективных правовых форм защиты прав инвесторов.

Для стимулирования инвестиций в российскую экономику необходимо устранить двойное налогообложение доходов инвесторов инвестиционных фондов; упростить систему расчета подоходного налога с физических лиц, получающих доходы на рынке ценных бумаг; урегулировать проблемы налогообложения в тех случаях, когда речь идет о компенсациях лицам, пострадавшим от неправомерных действий на финансовом и фондовом рынках.

Решение проблемы защиты инвесторов путем страхования и создания компенсационных схем требует разработки программы страхования рисков инвесторов на рынке ценных бумаг, а также подготовку необходимых законов и иных нормативных правовых актов.

Требуется как совершенствование уже имеющейся нормативноправовой базы, так и разработка новых актов, в том числе федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законы "О рынке ценных бумаг", "Об акционерных обществах", "Об иностранных инвестициях", "О бухгалтерском учете", в Уголовный кодекс Российской Федерации в части ответственности за новые виды правонарушений на фондовом рынке, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, в Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, новых законов "Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг", "Об аффилированных лицах", "Об инвестиционных фондах", "О реорганизации коммерческих организаций", "О страховых и гарантийных фондах на рынке ценных бумаг", изменения в налоговом законодательстве.

За последние два года в этом направлении достигнуты определенные результаты, прежде всего в области законодательства. В то же время для привлечения инвестиций в российскую экономику защита прав инвесторов должна быть поднята на новый уровень.

Во-первых, резкая активизация (по сути, демонстрация) деятельности по обеспечению прав инвесторов (включая инфраструктурные меры) необходима в условиях текущего финансового кризиса как фактор восстановления инвестиционной привлекательности страны. Очевидно, что полный эффект может быть достигнут только в комплексе с другими антикризисными мерами и урегулированием с инвесторами долговых проблем.

В первую очередь речь идет об использовании существующего инструментария регулирования деятельности участников рынка в интересах инвесторов, однако необходимо ужесточение контроля и исполнения законодательства. Эта задача является по сути антикризисной и носит краткосрочный характер.

Во-вторых, вне зависимости от текущей конъюнктуры существует значительная потребность в систематизации законодательной базы и методов регулирования (защиты инвесторов). Хотя, выше отмечалось, что в 19961998 гг. в области права и регулирования участников рынка достигнут определенный прогресс, сохраняются такие фундаментальные проблемы, как определенная фрагментарность законодательства; противоречие между имеющимися задачами государственного регулирования и правомочиями государства по их реализации; практика исполнения существующего законодательства. Эта задача является среднесрочной, хотя бы в силу масштаба и затрат.

В-третьих, инициатива стран "большой семерки" по реформированию мировой финансовой системы (реформирование финансовой и бухгалтерской отчетности, прозрачность в отношении инвестиционных рисков, снятие ограничений для движения капиталов и др.) может дать импульс для соответствующих преобразований национальных рынков. Если в перспективе указанные требования к развивающимся рынкам станут реальным критерием предоставления "антикризисной" финансовой помощи из специальных фондов МВФ, соответствующие преобразования приобретают макроэкономическое и социальнополитическое значение для России. Вместе с тем, это долгосрочная задача с учетом неоднозначного восприятия на национальном уровне всего комплекса возможных требований (причем во всех странах с развивающимися рынками).

С учетом вышесказанного целесообразно ориентироваться на два стратегических этапа реализации институциональных преобразований в рассматриваемой области. Первый этап, на наш взгляд, должен базироваться на:

• активизация и ужесточение государственного регулирования (централизация регулирующих и контрольных функций, законодательное расширение правомочий регулятивных органов);
• доминирование государственных форм защиты инвесторов (внесение комплекса поправок и принятие новых законодательных актов, система санкций и ответственности, систематический контроль, жесткий инфорсмент).

Речь не идет о прямом и постоянном вмешательстве государства: итогом должно быть формирование целостной и гибкой системы контроля, которая состоит из следующих компонентов:

• система регулятивных органов с четко описанными правомочиями и обязанностями, критериями взаимоотношений с участниками рынка, прозрачной иерархией взаимоотношений между собой;
• детальное описание стандартов деятельности участников, прав инвесторов, соответственно типов нарушений;
• диверсифицированная система применяемых санкций, где меры ответственности варьируются от наиболее мягких до самых жестких;
• система обеспечения информационной прозрачности в интересах инвесторов, которую следует понимать двояко: как часть безусловных и детальных стандартов деятельности участников рынка и как разъясняющее дополнение к системе санкций.

  Следует заметить также, что текущий финансовый кризис создает максимально благоприятные условия для ужесточения государственного регулирования: если на этапе подъема рынка многоплановые издержки такого вмешательства могли бы быть заметны и достаточно негативны (по крайней мере в виде краткосрочного эффекта), то при почти нулевой активности участников рынка в условиях кризиса это не станет весомым дестабилизирующим фактором, но позволит провести необходимые изменения с минимальными потерями.

Кроме того, речь идет в определенном смысле о подготовительных мерах. Начало второго этапа можно связывать с посткризисным подъемом рынка. В институциональном плане его основой должна стать сформированная на первом этапе и описанная выше система контроля, однако необходимы следующие модификации:

• постепенная либерализация системы государственного регулирования в пользу саморегулируемых организаций участников рынка (при сохранении базовых контрольных функций за регулятивными органами - передача СРО ряда функций по лицензированию, выработке стандартов деятельности, контролю);
• усиление роли негосударственных форм защиты интересов инвесторов (страховые и гарантийные фонды, третейские суды на основе норм корпоративной и профессиональной этики и др.).