год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Помимо реализации принципа защиты прав собственности, цивилизованное государство имеет право (признанное, в частности, в Европейской конвенции о правах человека) проводить в жизнь такие законы, которое оно считает необходимым для контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами. Это право должно быть неотъемлемой частью самого института государственного управления. Гарантией от произвола со стороны государства должны быть четкие законодательные нормы, исключающие возможность произвольного и некомпенсируемого изъятия имущества.

Тем не менее общая неопределенность (непрозрачность) политики государства в данной сфере является одним из основных факторов, препятствующих созданию благоприятного инвестиционного имиджа России. Если взглянуть на развитие ситуации на практике, то процессы национализации достаточно давно идут: попытки пересмотра результатов инвестиционных конкурсов, судебное признание отдельных приватизационных сделок ничтожными, рост числа унитарных предприятий (после банкротства за долги в бюджет на региональном уровне), процессы реструктуризации долгов, возврат либо залог пакетов государственным органам, арест акций за долги, передача пакетов в государственные холдинги и другие. Все это требует единого подхода и цивилизованного правового поля. Закон о национализации, тем не менее, так и не был принят в 2000 году. Это определенная декларация о намерениях, где должны быть прописаны условия компенсации и абсолютная компенсация добросовестным приобретателям, возможные санкции для прежних нарушений. Необходимо и урегулирования вопросов об исковой давности по приватизационным сделкам.

Ярким примером в данной области может быть ситуация, сложившаяся с "Норильским никелем": 20 июня 2000 г. Московская городская прокуратура направила иск о признании недействительными результатов залогового аукциона 1995 года и последующих операций с ценными бумагами РАО. Как и при инициировании налоговых дел (см. выше), мотивации крайне неясны, и имеются по крайней мере три объяснения: прямая атака конкурентов по металлургической и/или нефтяной отраслям руками прокуратуры, проверка властями общественной реакции на выборочную национализацию и, наоборот, проверка реакции властей на перераспределение собственности уже после выборов Президента. Московский арбитражный суд отклонил иск, но лишь с указанием о необходимости разъединить требования к ответчикам (МГИ, РФФИ, Министерство финансов, банки и другие структуры).

Безусловным примером правового нигилизма является последовавшее затем письмо Генеральной прокуратуры РФ с требованием (без суда) "доплатить" 140 млн. долларов за приобретенный ранее 38-процентный пакет. В конце июля появились дополнения: на основании документов комитета Государственной думы по собственности Генеральная прокуратура готовит новый иск о признании недействительной сделки 1997 года (занижение стартовой цены в 2 раза, незаконное завышение суммы задатка участников конкурса).

Другой свежий пример имеет также сравнительно давнюю историю.

Еще в 1998 г. был принят федеральный закон от 07.05.98 N 74-ФЗ "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности". В соответствии со ст. 3 установлено, что в собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц, а равно их аффилированных российских юридических лиц, иностранных физических лиц может находиться до 25 процентов всех видов акций РАО. При этом на момент принятия закона в иностранной собственности уже находилось свыше 30 % акций РАО.

По некоторым оценкам, принятие этой квоты, гипотетически означающей требование национализации определенного пакета акций, стало одним из ключевых факторов падения фондового рынка России в мае 1998 г. Показательно, что этот фактор был в сущности психологическим, ибо легальное доведение доли иностранцев до требуемой было малореальным. Так, существует только один легальный способ снижения этой доли - дополнительная эмиссия, которая возможна лишь после решения общего собрания (у иностранцев - блокирующий пакет, у правительства - контрольный), затем - регистрация этой эмиссии в ФКЦБ, которая имеет основания в отказе в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

В январе 1999 г. по предложению Генеральной прокуратуры РФ правительство поручило МГИ рассмотреть законность продажи на спецденежном аукционе в 1996 г. 8,5 % акций РАО "ЕЭС России". Покупателем стал Национальный резервный банк, который использовал данный пакет в качестве залога для получения зарубежных кредитов и осенью 1998 г., по имеющимся данным, передал 7 % акций для покрытия долга. При проведении самого аукциона выдвигались обвинения об использовании инсайдеровской информации о цене пакета и получении кредита ЦБР для покупки пакета, однако судебных исков не последовало. В то же время не существовало никаких ограничений для продажи пакета нерезидентам. По сути, аннулирование этой сделки означало бы придание указанному выше закону обратной силы, а также повлекло бы за собой расторжение всех последующих добросовестных сделок и, возможно, необходимость возврата денег (порядка 300 млн. долл.) покупателю из бюджета.

Наконец, в июле 2000 г. последовало неофициальное заявление представителя Счетной палаты РФ о подготовке иска о признании незаконными сделок по приобретению 15 % акций РАО "ЕЭС России" нерезидентами в ходе ваучерных аукционов. Очевидно, что даже сама постановка такой проблемы является сильнейшим дестабилизирующим фактором. Помимо политических мотивов, это наносит удар по программе реструктуризации РАО (которая, впрочем, вызывает недовольство ряда портфельных акционеров-нерезидентов с точки зрения сохранения их прав - известна, например, негативная оценка М.Мобиуса от группы фондов "Темплтон"). Наконец, полученная руководством РАО доверенность на голосование по акциям иностранных инвесторов (на которые выпускались и депонировались в Bank of New York ADR) еще не дает оснований для постановки вопроса о национализации.

Указанные примеры включают значительный политический элемент, однако поле для спонтанной национализации может быть гораздо шире. Так, ст. 1 закона "Об акционерных обществах" вводит по сути двойной правовой режим для тех АО, у которых более 25 % остается в собственности государства. Если по закону "Об акционерных обществах" формально все акционеры равны (в том числе и государство), то действующая Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий (указ Президента РФ № 2284 от 24 декабря 1993 г., редакция 15 июля 1998 г.) устанавливает необходимость согласования имущественных сделок (и ряда иных вопросов) с государственным имущественным ведомством. Вероятность того, что все АО, где государство когда-либо имело блокирующий пакет, согласовывали сделки в течение 90-х гг., крайне низка, поэтому в судебном порядке они могут быть расторгнуты, и руководители могут нести личную имущественную ответственность по ст. 71 закона "Об акционерных обществах" (Волков, Привалов, 2000, с. 26-27.).

Достаточно примеров спонтанной национализации существует на региональном уровне. Так, в Татарии указом президента республики "О мерах по обеспечению участия государства в управлении нефтяными компаниями" всем т.н. "независимым нефтяным компаниям" (ННК, созданы в 1998 году для разработки небольших месторождений) предписано преобразоваться в ОАО. Затем 25 %+1 акцию по номиналу выкупит правительство, остальные будут проданы на торгах "гражданам Республики Татарстан".

Аналогичные тенденции отмечены на муниципальном уровне. В Томской области в 1997-2000 гг. число муниципальных учреждений выросло в 3 раза. По оценке губернатора области В.Кресса, "с одной стороны, идет приватизация муниципальных предприятий, ликвидируются и проходят процедуру банкротства государственные организации. С другой стороны, общее число государственных и муниципальных учреждений растет. Создаются новые ГУПы, МУПы, собственность предприятий-банкротов переходит в руки местных органов самоуправления (курсив мой - А.Р.)" (Серов, 2000). Такой переход собственности на формально законных основаниях связан в первую очередь с кредиторской задолженностью предприятий (вызванной в том числе местными - часто незаконными - налогами). После муниципализации, по оценке правительства Томской области, убыточными становятся ранее прибыльные предприятия (включая хлебобулочные и ликеро-водочные заводы).

В настоящее время необходимы по крайней мере два решения для снятия остроты проблемы: во-первых, краткосрочное - жесткая и обоснованная декларация о намерениях со стороны правительства, во-вторых, правовое - принятие закона "О национализации в РФ" с указанием принципиальных процедур и описанием мер защиты интересов инвесторов - добросовестных приобретателей (процедуры компенсации инвесторам и процедуры защиты интересов добросовестных приобретателей с учетом уже состоявшихся многократных перепродаж).

Государство должно также отказаться от каких-либо прямых или косвенных мер в области деприватизации, кроме законодательно установленных. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению имевших место нарушений законодательства при уже состоявшихся приватизационных сделках: (1) бессрочное применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц и их контрагентов; (2) обеспечение абсолютного принципа "неприкосновенности" собственности добросовестного приобретателя (что адекватно невмешательству государства в сложившуюся структуру собственности). Единственной альтернативой может быть лишь абсолютная компенсация потерь добросовестного приобретателя. Необходимо также законодательно закрепить и сократить срок предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в области приватизации.