год 2010-й - более 30.000.000 обращений

· Сохранение в процессе радикальных рыночных реформ в России за государством значительной степени контроля (в т. ч. имущественного) над многими сферами хозяйства было в известном смысле предопределено как объективными, так и субъективными исходными обстоятельствами.

К первым можно отнести несопоставимый с восточноевропейскими странами масштаб самого объекта потенциальной приватизации (гигантское количество предприятий при полном отсутствии легального частного сектора во всех сферах) и структурно-отраслевые особенности экономики (большой удельный вес военно-промышленного комплекса и связанных с ним отраслей, высокая энергоемкость производства, обуславливающая регулятивный интерес государства к секторам, чья хозяйственная деятельность во многом определяет инфляционный фон в экономике в целом, особая роль для бюджета платежей и взносов, осуществляемых топливно-энергетическим комплексом, чрезмерная концентрация производства и монополизация вследствие этого многих товарных рынков и т. п.).

Вторая группа обстоятельств заключается в противодействии приватизационному процессу со стороны сохранившей определенное влияние центральной бюрократии и части директорского корпуса.

· В мировой экономической практике двух последних десятилетий (включая рыночные реформы в странах с переходной экономикой) можно найти примеры того, как государство временно тормозило ход приватизации, руководствуясь естественным с точки зрения здравого смысла стремлением найти для предприятий соответствующих инвесторов, исходя из программ структурной перестройки экономики в целом и отдельных отраслей, или придержать уже предназначенные для продажи пакеты акций определенных предприятий в ожидании роста их котировок на фондовом рынке.

В российской действительности 90-х гг. (слабое государство, неформальные взаимосвязи отдельных представителей власти с бизнесом, имеющие следствием необоснованные преференции определенным структурам по сравнению со всеми остальными, элементы коррупции и криминалитета) такая в принципе возможная и достаточно разумная при определенных условиях линия органов государственного управления оказалась вплетенной в острый конфликт интересов между различными бюрократическими структурами в системе государственной власти, бизнесом и высшим менеджментом госпредприятий, ставшим главным субъектом реформы собственности в России на первом ее этапе.

В первой половине 90-х гг. в его интересах во многих случаях было сохранение имевшихся широких властных полномочий и возможностей извлечения из этого полулегальных доходов в рамках государственной собственности без формального перераспределения ее прав и титулов от государства в пользу физических и негосударственных юридических лиц. Мотивация такого поведения сводится к попыткам поддержания имеющегося положения, сохранение которого не может быть гарантировано в случае смены формы собственности и возникновения возможности прихода на предприятие новых владельцев. Результатом этих усилий на практике являлось, как правило, торможение приватизационного процесса на стадии различных согласований и появление квазичастных предприятий, над которыми государство сохраняет свой контроль, по большей части, формально.

Примерно с середины 90-х гг., по мере того, как стала складываться новая структура властно-собственнических отношений, и представители старой бюрократии и менеджмента оказывались оттесненными с занятых ими высот, тот же инструментарий стал использоваться представителями близких к власти финансовых группировок в их борьбе с конкурентами, прежде всего посредством влияния на решения органов управления по вопросу проведения приватизации и выбору ее конкретной схемы и условий. В основном их интерес сводился к удержанию контроля над финансовыми потоками конкретного перспективного предприятия и сохранению в формальной собственности государства его капитала до приватизации в свою пользу в момент, удобный для себя, а не для конкурентов.

Государство же в ходе приватизации и становления новой структуры собственности долгое время вообще не осознавало себя в качестве акционера, рассчитывая на то, что скоро у него вообще не будет потребности осваивать эту роль, которую будут играть исключительно его субституты (холдинги, регионы) или частный капитал.

· Следствием сохранения за государством значительной степени имущественного контроля во многих отраслях экономики стало возникновение проблемы управления принадлежащей ему собственности, главным образом, в созданных в ходе приватизации акционерных обществах.

Как и большинство стран с переходной экономикой, Россия столкнулась с "неуправляемостью" государственных пакетов акций в новообразованных корпорациях. Решение изначально непростой задачи усложнялось большими объемами государственной собственности в корпоративном секторе и трудностями формирования нормативно-правовой базы, которая складывалась фрагментарно в течение длительного времени. Свою отрицательную роль играла и общая слабость правового регулирования вопросов собственности и контроля в экономике (прежде всего, с точки зрения исполнения принятых норм).

Ключевой проблемой для смешанных корпораций стала неэффективность основного института государственного управления посредством назначения представителей из числа государственных служащих и фактическое отсутствие конкретных целей государства в отношении каждого такого предприятия, что ведет к аморфному состоянию контроля в пользу негосударственных акционеров или менеджеров. Трастовые отношения не получили широкого распространения. Специально созданные государственные холдинги и компании оказались скорее инструментом решения сугубо отраслевых проблем, чем инструментом управления государственной собственностью. Все большее влияние на состояние отношений собственности (в силу размера страны и большой специфики регионов) начали оказывать органы власти российских регионов. Предприятия со смешанным капиталом представляли очевидное и наиболее доступное поле для усиления такого влияния.

· Возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля стало одной из характерных черт большинства стран с переходной экономикой в 90-е гг. Однако, пожалуй, только в России вопросы, связанные с функционированием именно этого типа предприятий стали играть очень важную, если не сказать больше, роль для последующего развития страны на этапе, когда приоритетной стала задача возобновления устойчивого экономического роста.

Столкнувшись с ограничениями на пути денежной приватизации и всеми негативными аспектами рентоориентированного поведения менеджмента, государство осознало необходимость оказывать систематическое управляющее воздействие на предприятия, где оно участвует в капитале. Это, в свою очередь, требовало ориентации на создание цельного экономического механизма управления государственным имуществом в интересах оптимизации структуры собственности (с точки зрения народнохозяйственных пропорций и на микроуровне) для обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста и максимизации доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью. По времени это совпало с изменениями в политической ситуации, когда после финансового кризиса 1998 г. необходимость преодоления слабости государства в качестве предпосылки для преодоления кризиса стала очевидной высшему руководству страны.

Осуществление основных положений Концепции управления государственным имуществом и приватизации (сентябрь 1999 г.) в отношении хозяйственных обществ с участием государства, подавляющее большинство которых составляют акционерные общества (АО), потенциально способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления, однако на практике очень многое будет зависеть от конкретных механизмов. Специфика выработки политики в отношении предприятий, полностью (государственные унитарные предприятия) или частично (хозяйственные общества с государственной долей в капитале) принадлежащих государству, связана с тем, что ее объектом выступают уже существующие юридические лица на базе единых имущественных комплексов, ведущие текущую хозяйственную деятельность и занимающие определенные позиции на рынке товаров и услуг.

В связи с данной проблемой представляется возможным говорить о возможности и необходимости целого набора мероприятий краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного характера. В краткосрочном плане целесообразно проведение регулярной переаттестации государственных представителей на предмет их соответствия предъявляемым требованиям. Определенные шаги в этом направлении уже предпринимаются.

В рамках среднесрочного временного горизонта (со сроком реализации 2-3 года) основным вопросом является спецификация правомочий собственности государства в различных АО в зависимости от ряда критериев, важнейшим из которых следует считать размер доли государства в уставном капитале АО. Для мажоритарных пакетов акций (от 38% уставного капитала) речь должна идти о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как стратегическому собственнику, осуществлять функции управления, для миноритарных пакетов акций (25% и менее) - о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как одному из многих собственников, осуществлять функции контроля над деятельностью предприятия.

Спецификация правомочий собственности государства в различных АО в сегодняшних условиях требует решения трех частных задач: 1) придание большей четкости и регламентации деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО посредством внесения корректив в уже действующие нормативные акты по этим вопросам (в основном вне рамок законотворчества Федерального Собрания РФ); 2) введение элементарных механизмов контроля над финансовыми потоками и процессом, хотя бы простого воспроизводства капитала в смешанных компаниях с участием государства в капитале, встраивание этих механизмов в схемы деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО; 3) инвентаризация и ранжирование имеющихся в собственности государства пакетов акций в регионально-отраслевом разрезе с точки зрения исполнения доходной части бюджетов всех уровней, проведения назревших институциональных реформ, не исключая в дальнейшем и проведения более активной структурно-промышленной политики.

Ниже они раскрываются более подробно.

1. Принятая российским правительством в качестве перспективного документа по реформированию отношений собственности Концепция управления государственным имуществом и приватизации при совершенствовании управления акционерными обществами с государственным участием обоснованно исходит из необходимости заключения жестких контрактов с управленцами с ответственностью за результаты деятельности, введения постоянного экономического мониторинга, реестра экономической эффективности с указанием будущих результатов функционирования предприятия, руководствуясь принципами и подходами, аналогичными описанным выше применительно к унитарным предприятиям.

   Давно назревшими шагами на пути решения вышеназванных задач являются введение типовых форм отчетности представителей РФ в открытых акционерных обществ (ОАО) (октябрь 1999 г.), создание реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности (январь 2000 г.), переход к ежегодному утверждению для ФГУП и ОАО (с долей федеральной собственности более 50%) показателей экономической эффективности деятельности, контролю за их достижением и использованием имущества, определению доли прибыли ФГУП, перечисляемой в бюджет, рекомендуемого объема дивидендов для голосования представителями РФ в органах управления ОАО (февраль 2000 г.), регламентация порядка назначения представителей государства и их взаимодействия с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий (март 2000 г.).

   Представляется, что дальнейшими необходимыми элементами совершенствования процесса управления пакетами акций (паями), остающимися в собственности государства, могли бы стать:

   
   - приведение в соответствие с вышеупомянутыми документами действующего Примерного договора на представление интересов государства (утвержден в мае 1996 г.);
   - в целях минимизации возможностей оппортунистического и заинтересованного поведения отмена права представителей государства (не только поверенных, но также и госслужащих) самостоятельно принимать решение по кругу вопросов, подлежащих согласованию, в случае отсутствия указаний вышестоящих органов управления;
   - решение вопроса о механизме непосредственного стимулирования работы каждого из представителей государства и поверенных путем направления им в определенных размерах некоторой части дивидендных поступлений от госпакетов акций (Концепция управления государственным имуществом и приватизации предполагает направление не менее 10% дивидендов, поступивших в бюджет по акциям, находящимся в федеральной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением этими акциями, но не содержит конкретных схем);
   - обеспечение представления интересов государства в наиболее крупных и важных АО сотрудниками органов государственного управления, для которых эта деятельность станет основной, с утверждением программы их ежегодной деятельности Правительством;
   - совершенствование (определение пределов вознаграждения и возмещения издержек доверительного управляющего, решение вопроса об осуществлении лицензирования деятельности по доверительному управлению, исходя из закона "О рынке ценных бумаг", с организацией и ведением реестра доверительных управляющих) и постепенное расширение практики применения механизма доверительного управления находящимися в федеральной собственности пакетами акций предприятий, не имеющих стратегического значения;
   - в целях селекции кадрового потенциала и решительного пресечения злоупотреблений введение нормы об исключении в будущем из числа представителей государства лиц, отстранявшихся от исполнения своих функций по причине недобросовестного исполнения своих обязанностей (с детальным описанием характера нарушений и следующих за этим санкций) с созданием информационной базы, где могла бы содержаться полная информация обо всех лицах, представлявших когда-либо интересы государства в АО;
   - принятие законодательной нормы об обязательном декларировании доходов и имущества представителями государства в АО.
2. Акцент, сделанный на пополнения бюджета неналоговыми источниками, вполне обоснован в условиях, когда Правительство РФ пытается решить задачу увеличения профицита бюджета. При этом весьма странно, что в упомянутой Концепции среди мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов бюджета, дивидендная политика парадоксальным образом не упоминается.

   Более верной в контексте спецификация правомочий собственности государства в различных АО является постановка вопроса об организации контроля над финансовыми потоками и процессом, хотя бы простого воспроизводства капитала, по меньшей мере, на предприятиях, где государству принадлежит не менее 38% голосующих акций. Простое воспроизводство капитала необходимо, как для реализации тех целей, которые преследовало государство при закреплении данных пакетов, так и в смысле предприватизационной подготовки, имея в виду возможную в будущем продажу (в противном случае, привлекательность предприятия может заметно снизиться, а в отдельных случаях приватизировать будет просто нечего).

   В этих целях представляется целесообразным:

   
   - жестко контролировать выплату дивидендов посредством специального выделения этих выплат на открытые в принудительном порядке счета (вменить в обязанности территориальным органам федерального казначейства или территориальным учреждениям ЦБ РФ отслеживать поступление средств на них, возложив контроль на МНС РФ, как вариант - реализовать то же в Сбербанке РФ с некоторыми комиссионными в его пользу);
   - непоступление дивидендов на данные счета в течение 6 месяцев по окончании финансового года будет служить для органов Минимущества РФ и отраслевых ведомств автоматическим сигналом о неблагополучии на курируемых предприятиях, отсутствие дивидендных выплат в течение 2-3 лет кряду - должно вести к автоматическому принятию ряда решений по более активному вмешательству государства в функционирование АО, включая замену представителя государства и руководства предприятия, проведение аудиторской проверки, ограничение его финансовой самостоятельности или досрочную продажу (при взаимодействии с органами по несостоятельности и финансовому оздоровлению предприятий). По мере оздоровления предприятия следует осуществить его возвращение к обычному режиму функционирования;
   - создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23 наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО, открывает хорошие возможности для разработки и применения нормативов использования прибыли на цели, предусмотренные соответствующими программами развития таких предприятий, в случае их доступа к бюджетному финансированию и участия в государственных программах. Крайне ограниченные возможности федерального бюджета по оказанию поддержки предприятиям и на возвратной, и на безвозмездной основе делают такую увязку весьма целесообразной при сохранении возможности доступа к финансированию из бюджета на общей конкурсной основе наравне с частным сектором. Разумеется, осуществление таких мероприятий требует активного взаимодействия Минимущества с Министерством экономического развития и торговли, соответствующего оформления в письменных директивах представителям государства и в договорах с доверительными управляющими.
3. Несколько более подробно необходимо остановиться на инвентаризации и ранжировании имеющихся в собственности государства пакетов акций в региональном разрезе. Ключевым пунктом вышеупомянутой Концепции в этом отношении является передача пакетов акций в собственность субъектов Федерации в зачет обязательств федерального бюджета при условии предоставления им программы развития данного предприятия.

   Однако более разумным при решении этого вопроса является:

   
   - распространение на собственность субъектов Федерации, по крайней мере, в отношении тех предприятий, пакеты акций которых федеральный центр собирается передавать в регионы, всех вышеуказанных схем и механизмов управления (по аналогии с федеральными пакетами акций). Запуску этого процесса должно предшествовать тщательное изучение ситуации на предприятиях, акции которых были переданы властям регионов ранее;
   - необходимо увязать возможность передачи федеральных пакетов акций в собственность субъектов Федерации с количеством уже закрепленных пакетов акций по региональной собственности (включая муниципальную), сроками их раскрепления, эффективностью предыдущих продаж с включением всех этих вопросов в официальные документы по межбюджетным отношениям;
   - в свете последних инициатив федерального центра по реформированию управленческих структур и укреплению властной вертикали (пакет Указов и законопроектов Президента РФ, обнародованных в мае-июне 2000 г.) особое значение приобретают вопросы четкого разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в сфере реформирования отношений собственности, включая управления ей. Определенные возможности по организации представления интересов федерального центра на предприятиях смешанной формы собственности и контролю над качеством этого представления открываются в связи с введением института полномочных представителей Президента РФ в 7 федеральных округах. Необходимо тщательно продумать и четко определить возможности этого института, порядок его взаимодействия с федеральными и региональными органами по управлению имуществом.

   В долгосрочном плане (срок реализации - 5-7 лет) речь может идти о постепенном выстраивании логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления и программно-целевого принципа. Это предполагает обязательное определение целей участия государства в капитале того или иного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач и документальную фиксацию путей воздействия на объект управления при наличии эффективных инструментов контроля.

   На этом этапе помимо основных для среднесрочного этапа целей (более или менее качественное выполнение предприятиями с участием государства в капитале своих функций, определенных при закреплении в государственной собственности пакетов акций, рост неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней) государство могло бы преследовать ряд других целей, связанных с обеспечением устойчивых предпосылок для экономического роста.

   В Концепции управления государственным имуществом и приватизации закономерно в качестве самостоятельных целей управления государственными активами в акционерных обществах рассматриваются стимулирование производства и его диверсификация, улучшение финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности таких предприятий, привлечение инвестиций, оптимизация управленческих затрат, осуществление институциональных преобразований в экономике. Способами их достижения определены использование пакетов акций, находящихся в собственности государства, для обеспечения кредитов и инвестиций, капитализация долгов предприятий бюджету и внесения земельных участков в уставной капитал АО с последующей продажей или передачей в доверительное управление вновь выпущенных акций, создание вертикально-интегрированных корпоративных структур, реструктуризация предприятий с выделением имущественного комплекса, необходимого для решения общегосударственных задач и продажей остального имущества, а также применение различных приватизационных процедур.

   При этом необходимо принять во внимание, что всякая работа по реструктуризации предприятий с выделением из них каких-либо производств требует большой осторожности и немалого времени ввиду необходимости тщательного учета всего комплекса связанных с этим обстоятельств, прежде всего оценки самой возможности разукрупнения объектов, строившихся как единый технологический комплекс, и проработки технических аспектов этого вопроса. Весьма непростой является и задача создания конкурентоспособных холдинговых структур с участием государства, поскольку учет технического аспекта вопроса (совместимость, взаимосвязанность и взаимодополняемость интегрируемых предприятий) дополняется требованиями концентрации активов государства до уровня, позволяющего осуществлять эффективный контроль при минимизации управленческих затрат.

В долгосрочном плане специального изучения заслуживает также вопрос о реорганизации всей системы государственных органов, занятых в регулировании имущественных отношений. Пример ряда стран с переходной экономикой (в наиболее выпуклой форме - в Венгрии) свидетельствует о целесообразности разделения таких органов на самостоятельные функциональные структуры, занимающиеся: 1) продажей госимущества (приватизацией в техническом смысле); 2) реструктуризацией государственных и смешанных предприятий; 3) управлением государственной собственностью в смешанном секторе. В перспективе речь может идти о создании одной или нескольких инвестиционно-холдинговых компаний, которым в доверительное управление (без права продажи или какого-либо иного отчуждения или обременения) передавались закрепленные в государственной собственности пакеты акций предприятий смешанного сектора экономики по отраслевому признаку или признака взаимосвязи по технологическим цепям.

Детальная регламентация деятельности представителей государства в предприятиях смешанной формы собственности на основе комплекса предлагаемых мер, как и иные требования государства к компаниям, где имеется его участие в капитале, не гарантирует автоматически скорого и кардинального улучшения ситуации в компаниях со смешанным капиталом.

В условиях развитой рыночной экономики имманентно присущие государственной собственности недостатки обуславливают отставание компаний со смешанным капиталом от более эффективного частного сектора. Однако в условиях российской переходной экономики, где и многие приватизированные предприятия не демонстрируют ожидаемой эффективности и управляемости новыми собственниками, реализация интересов государства в качестве акционера помимо решения задач пополнения бюджета неналоговыми источниками и проведения структурной политики способна дать позитивный импульс процессу корпоративного управления в целом на основе последовательного следования духу и букве закона.

Его воздействие на экономику, возможно, во-первых, путем распространения соответствующих норм и процедур через крупнейшие общенациональные корпорации с участием государства, обладающие большим удельным весом в экономике и имеющие большое количество дочерних компаний, во-вторых, оказания тем самым косвенного влияния на формирование всей правовой среды деятельности АО.

Достижение всех вышеуказанных целей невозможно без отсечения влияния узкогрупповых (частных и/или ведомственных) интересов. На практике это может быть реализовано сегодня только через специальные законы и другие нормативные документы, касающиеся не только изменений в управлении принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности, но и разработки и принятия программы структурной и промышленной политики, реформирования всей системы государственной службы. Потребуется отражение всего набора управляющих воздействий на предприятия в договорах с представителями государства и доверительными управляющими, разработка и осуществление целой системы согласований между всеми вовлеченными в нее государственными органами. Очевидно, что все это потребует политической воли для создания прозрачного и жесткого механизма контроля и ответственности, а также его защиты от криминально-лоббистской составляющей. Политические условия, появившиеся в 1999-2000 гг., непосредственная практика последних 2 лет определенно указывают на возможность позитивных изменений в этом направлении экономической политики.