Новые подходы к управлению государственной собственностью в российских корпорациях на современном этапе -- Современная Россия

Начало новому этапу реформирования отношений собственности в России положило одобрение Постановлением Правительства РФ N 1024 от 9 сентября 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее по тексту – Концепция). Весьма симптоматичным можно считать уже тот факт, что, пожалуй, впервые с 1992 г. проблеме управления государственным имуществом был отдан приоритет перед формальным изменением формы собственности. Резкое удешевление стоимости предприятий и пакетов их акций после девальвации рубля закономерно обусловило перенос акцента в действиях федерального центра в 1998-1999 гг. на увеличение неналоговых доходов бюджета за счет использования государственного имущества, что автоматически требовало внесения четкости и ясности во взаимоотношения между различными уровнями власти.

Данный документ, как и одобренные Правительством России летом 2000 г. “Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу”, исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться:

При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов была предложена и программа конкретных мероприятий.

Вышеупомянутая Концепция исходит из того, что применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе. После этого утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) должны становиться неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Были сформулированы следующие цели управления акциями (долями), находящимися в федеральной собственности:

Необходимым условием для проведения мероприятий по достижению вышеуказанных целей является объективная информация для определения конкретного инструментария воздействия на объект. Поэтому исходным мероприятием закономерно выступает классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям (степень ликвидность акций, отраслевая принадлежность, характер целей, которые преследует государство в их деятельности, возможность влияния на деятельность, являющаяся производной от размера доли государства, финансовое состояние, численность работников и величина основных фондов).

В качестве основных способов достижения целей в документе предложено функционирование следующих управленческих механизмов:

Для осуществления общегосударственных функций при управлении акциями, находящимися в государственной собственности:

Для увеличения неналоговых доходов бюджета:

Для стимулирования развития производства и улучшения финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ:

Для осуществления институциональных преобразований в экономике:

7.1 Основные новации в нормативно-правовой базе

Период, последовавший за принятием Концепции, ознаменовался принятием целого ряда важнейших документов, внедряющих в практику новый инструментарий регулирования взаимоотношений между государством и хозяйственными обществами с его участием в капитале. Работа велась по двум основным направлениям: 1) регламентация деятельности представителей государства в хозяйственных обществах; 2) формирование нормативного поля деятельности самих хозяйственных обществ.

Давно назревшими шагами в правильном направлении являются Постановления Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1116 и от 7 марта 2000 г. N 195.

В соответствии с первым из вышеупомянутых документов, принятых в порядке реализации Концепции, введены типовые формы отчетности представителей РФ в ОАО (представляется 2 раза в год). Они включают стандартизованную информацию о прибылях и убытках предприятия, дивидендах, размере его кредиторской и дебиторской задолженности, рентабельности (включая показатели ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности, стоимости акций и чистых активов, расчетов в неденежной форме), использовании прибыли по направлениям, наличии признаков банкротства и отчет об участии в собраниях акционеров и заседаниях Совета директоров. Помимо этого ежегодно в вышестоящие органы государственного управления направляется отчет о финансово-хозяйственной деятельности ОАО, в котором должны быть отражены такие вопросы, как распределение акционерного капитала, различные аспекты производственной деятельности предприятия, оплата труда персонала, включая генерального директора, взаимодействие с коммерческими структурами и иностранными инвесторами.

Вторым документом утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими (“Золотой акции”). В нем дается четкая классификация представителей государства в ОАО (ими могут быть государственные служащие, сотрудники Российского фонда федерального имущества (РФФИ) и его территориальных отделений и иные граждане, действующие на основе договоров о представлении интересов государства), их обязанностей и условий прекращения полномочий. Впервые подробно регламентирован порядок взаимодействия представителей государства с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий. Круг вопросов, подлежащих согласованию с органами государственного управления, впервые определен со ссылкой на конкретные статьи “Закона об акционерных обществах”. Определено также, что представителями государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права (“Золотой акции”), могут быть исключительно государственные служащие, а в отношении 167 ОАО (наиболее крупные и важные предприятия) соответствующие кадровые решения осуществляются Правительством РФ.

Другим направлением совершенствования системы управления принадлежащими государству пакетами акций (долями, вкладами) в хозяйственных обществах является создание механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути создания такого механизма должно быть получение информации об их деятельности и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным следует считать создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23. Наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО это открывает хорошие возможности для реализации всего спектра управленческих решений со стороны государства в отношении акционерных обществ с участием государства в капитале, наиболее естественное из которых – получение причитающихся дивидендных выплат, что в свою очередь, является производной получения прибыли на основе достижения определенных рубежей эффективности в текущей хозяйственной деятельности. Логично, что следующей вехой на пути реализации Концепции управления государственным имуществом стало Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. N 104. Этот документ предполагает ежегодное утверждение для ОАО с долей федеральной собственности более 50%, как и для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), показателей экономической эффективности деятельности, контроль над их достижением и использованием имущества, определение объема дивидендов, рекомендуемого для голосования представителями РФ в органах управления этих предприятий.

Распоряжением Минимущества РФ от 16 ноября 2000 г. N 1024-р предусматривается обязательное включение в письменные директивы представителям государства в акционерных обществах для голосования в органах их управления вопроса о передаче ведения реестров акционеров предприятий с долей госсобственности уполномоченным регистраторам министерства. Еще накануне утверждения Концепции управления государственным имуществом распоряжением МГИ РФ от 7 сентября 1999 г. N 1249-р были утверждены положение о конкурсах, по результатам которых будет производиться отбор компаний для предоставления статуса уполномоченных регистраторов, и типовое соглашение о его предоставлении.

Актуальность всех вышеперечисленных меры не подлежит сомнению, по времени принятия они запоздали, как минимум, на 2-3 года. Очевидно, что наиболее подходящим временем для их принятия был период сразу после окончания массовой приватизации в 1994-1995 гг. Однако в сегодняшних условиях быстрое достижение позитивных результатов не является очевидным. Вероятно, объективным временным период для оценки результативности Концепции управления государственным имуществом является 2-3-летний период. Основным индикатором улучшения ситуации будет служить, по-видимому, абсолютный и относительный размер бюджетных доходов от принадлежащих государству пакетов акций (долей, паев).

Несмотря на все новации, предусмотренные Концепцией управления государственным имуществом, основным институтом в управлении собственностью государства в корпоративном секторе остается представительство интересов государства в акционерных компаниях госслужащими, осваивающими недавно принятые требования и нормы. К началу 1999 гг. институт представителей государства в АО насчитывал около 2000 государственных чиновников, подавляющее большинство которых составляли сотрудники отраслевых министерств и региональных органов по управлению имуществом. Более 150 представителей государства в акционерных обществах в 1999 г. было заменено. Привлечение же менеджеров из частного сектора пока носит единичный характер.

Усиление государством своей роли в качестве акционера положительно сказалось на результатах дивидендной политики (таблица 11).

Дивиденды по федеральному пакету акций и их значение для федерального бюджета в 1995-2000 гг.

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Общая сумма, млн. руб.*	115,0	118,0	270,7	574,6	6523	5600
% по отношению к доходам федерального бюджета от приватизации	1,6	7,7	1,5	3,7	76,3	17,8
% по отношению к совокупным доходам федерального бюджета	0,05	0,04	0,1	0,2	1,1	0,5

Источник: Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации; Российская экономика в 1996 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 16). М., ИЭППП, март 1997 г., с. 37, 40. Российская экономика в 1999 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 21). М., ИЭПП, апрель 2000 г., с. 165, 173, 179, 352; Газизулин Ф. Мощный инструмент экономической политики. - Журнал для акционеров, 1999, N 5, с. 13; Медведев Ю. Единая система: от информации до контроля. - Журнал для акционеров, 2000, N 3, с. 3; Экономико-политическая ситуация в России. Февраль 2001 года. М., ИЭПП, с. 25, расчеты авторов.

Фактически полученный федеральным бюджетом в качестве дивидендов по госпакетам акций в российских АО объем средств составил 574,6 млн. руб. (около 0,2% совокупных доходов федерального бюджета) в 1998 г. В 1999 г. объем средств, полученных в качестве дивидендов по пакетам акций в собственности государства, составил более 6,5 млрд. руб., что впервые в 90-х гг. оказалось величиной, сопоставимой с доходом казны от непосредственной продажи активов. Запланированная летом 1998 г. величина была превышена вчетверо. Однако необходимо учесть фактор их обесценения в результате того, что инфляция после августа-сентября 1998 г. намного превысила существовавшие до финансового кризиса ориентиры.

Заметно расширилась и база дивидендных поступлений. Так, в 1998 г. (т. е. по итогам работы за предшествующий, 1997 г.) по оценке Минимущества РФ все дивидендные поступления в федеральный бюджет обеспечили 273 предприятий, причем 29 из них обеспечили 90% всех выплат. В следующем 1999 г. (по итогам работы за предыдущий, 1998 г.) дивиденды на госпакеты акций начислили 517 компаний, 60 из которых обеспечили 87% всех выплат. В 2000 г. дивидендная база снова почти удвоилась (до 1020 АО или примерно 30% АО с государственными пакетами акций), тем не менее, сумма полученных государством дивидендов в абсолютном выражении сократилась на 900 млн. руб., не говоря уже об их некотором инфляционном обесценении.

Важными самостоятельными направлениями в работе правительства по управлению государственной собственностью в корпоративном секторе в период после сентября 1999 г. можно считать упорядочение взаимоотношений с регионами и управление госхолдингами.

Изменения политической ситуации в 1999-2000 г., обозначили начало нового этапа во взаимоотношениях между центром и регионами, в т. ч. и по поводу отношений собственности, стержнем которых становится лидерство центра на основе приоритета федерального законодательства. Упорядочение взаимоотношений между центром и регионами по поводу отношений собственности, имеющее своим экономическим содержанием на сегодняшний день улучшение управления государственным имуществом в целях увеличения неналоговых доходов бюджетной системы, а в перспективе - проведение реструктуризации ряда отраслей, привлечение инвестиций в производство, вошло в очевидное противоречие с практикой предыдущих трех лет.

В этих условиях вполне закономерными выглядят стремление федерального центра вернуть утраченные позиции в регулировании отношений собственности вообще, и в сегменте переданного ранее в регионы на различных условиях имущества, в частности. Наиболее доступным способом для этого являются использование судебных процедур и действий правоохранительных органов.

В феврале текущего года Минимущества России выиграло в Высшем арбитражном суде судебный иск по признанию федеральной собственностью 40% акций АО “Иркутскэнерго” (крупный производитель электроэнергии, тарифы на его продукцию являются одними из наиболее низких в стране за счет использования ГЭС), которыми на основании Указов Президента РФ (1992 г. и 1996 г.) распоряжалась местная администрация, передав их в управление дружественной местным властям Восточно-Сибирской финансово-промышленной группе. При этом за администрацией Иркутской области оставлено право распоряжения 15% акций без права продажи, залога или передачи другим структурам. Наиболее вероятной перспективой дальнейшего развития событий является превращение “Иркутскэнерго” в дочернюю компанию РАО “ЕЭС России”.

В свете инициатив федерального центра укреплению властной вертикали (введение института полномочных представителей Президента РФ в 7 федеральных округах) может измениться ситуация и в области разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, управления имуществом и контролю над качеством такого управления. Например, в Южном федеральном округе (ЮжФО) начата работа по анализу ситуации на предприятиях с долей государственной собственности в капитале, включая финансово-экономическое состояние, персоналии, механизм управления со стороны государства, не исключая увеличение доли госпакета до блокирующей или контрольной величины через инициирование дополнительных эмиссий и покупку акций на стороне. Первоочередными объектами внимания стали порты Азово-Черноморского бассейна и Астраханский газоконденсатный комплекс. В декабре прошлого года после совещания руководителей органов по управлению имуществом всех субъектов Федерации, входящих в ЮжФО, было организовано выдвижение представителей государства в советы директоров 50 компаний с долей госсобственности в капитале (порты и предприятия ТЭК). Появление в системе исполнительной власти промежуточного звена в виде федеральных округов может оказать значительное влияние также и на формирование новой организационной структуры в электроэнергетике и связи в масштабе всей страны.

Примером нового стиля федерального центра во взаимоотношениях с регионами являются противоречия по вопросу управления собственностью с руководством Москвы. Весьма характерными в этом отношении являются действия правоохранительных органов по проверке обоснованности сохранения в собственности г. Москвы пакетов акций около 100 предприятий, бывших до приватизации федеральной собственностью (например, “Мосгорхлебопродукт”, “Московский жировой комбинат”, “Мосэлектрофольга”), инициирование проверки в судебном порядке законности внесения правительством Москвы в уставный капитал Московской топливной компании своей доли в виде всего капитала Центральной топливной компании, разрешение конфликта между различными группами акционеров по поводу персональных назначений на руководящие должности на крупнейшем производителе ликероводочных изделий, московском заводе “Кристалл” путем передачи контрольного пакета его акций общероссийскому холдингу “Росспиртпром”.

Создание 22 мая 2000 г. Федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) “Росспиртпром” (для централизации управления принадлежащими государству активами в алкогольной промышленности) стало наиболее заметным событием последнего времени в сфере создания новых государственных компаний (холдингов). По состоянию на осень 2000 года в холдинг входят на правах филиалов 18 государственных унитарных предприятий (ГУПов) (в основном областные ГУПы, призванные управлять деятельностью спиртовых и ликероводочных заводов в масштабе региона) и пакеты акций значительного числа предприятий алкогольной отрасли. При этом процесс консолидации государственной собственности в отрасли продолжается.

Необходимо отметить, что инициатива федерального центра по централизации управления алкогольным производством путем создания “Росспиртпрома” может войти в серьезное противоречие с интересами тех региональных администраций и связанного с ними местного бизнеса, для которых контроль над ним в 90-е гг. стал одним из важных инструментов экономической политики (включая формирование бюджета) и способом рентоориентированного поведения. Примером ответных действий местных властей на создание “Росспиртпрома” может служить продажа основных активов (включая недвижимое имущество) ОАО “Омскликерводка” местному унитарному предприятию, относящемуся к собственности Омской области, что практически полностью обесценило потенциально предназначенный общероссийскому холдингу контрольный пакет акций, при управлении которым интересы государства ранее представляли областной фонд имущества и ряд подразделений администрации Омской области.

Сложность осуществления “Росспиртпромом” управляющего воздействия на предприятия связана с тем, что не во всех из них государству принадлежит контрольный пакет акций. В основном это относится к спиртозаводам. Так, из 60 предприятий алкогольной отрасли, пакеты акций которых специально закреплены в собственности государства и не подлежат досрочной продаже по Постановлению N 784 от 17 июля 1998 г. (подавляющая часть из них является спиртозаводами) только в 10 размер госпакета акций составляет менее 51% акций.

В структуре капитала ликероводочных и винодельческих заводов государству зачастую принадлежит менее половины всех акций. Во многих случаях вновь возникает проблема расщепления правомочий собственника по государственному пакету акций. Так, в ОАО “ВИНАП” (Новосибирск) из 33% госпакета акций “Росспиртпрому” отошло только 13%, остальными 20% управляет облкомимущества, 16% принадлежит менеджменту предприятия, около 12,5% - крупному стороннему владельцу.

В основном же российское правительство сосредоточилось на решении текущих задач по упорядочиванию функционирования уже существующих холдингов в эволюционном режиме. Наиболее значимыми событиями в развитии уже существующих компаний с государственным участием в капитале стали обсуждения путей реформирования естественных монополий РАО “ЕЭС России” и Министерства путей сообщения (МПС), роли государства в реализации имеющихся подходов.

В качестве одного из элементов преобразований в электроэнергетике рассматривается укрупнение в расчете на последующее улучшение управления и усиление контроля большого количества существующих в настоящее время региональных АО-энерго в некоторое число дочерних компаний межрегионального значения, призванных объединить несколько существующих предприятий, каждое из которых действует сегодня в пределах одного субъекта РФ, (аналогичные подходы имеются и в рамках холдинга “Связьинвест”). Пилотным проектом такого рода является создание Средневолжской межрегиональной управляющей энергетической компании” (СМУЭК) на базе добившейся за последнее время серьезных позитивных сдвигов “Самараэнерго”. Изначально в ее управление предполагалось передать 7-8 региональных энергетических компаний Поволжья, входящих в РАО “ЕЭС России”. Позднее круг потенциальных кандидатов ограничился энергокомпаниями Пензенской, Саратовской и Ульяновской областей. В настоящее время речь идет о передаче в управление только “Ульяновскэнерго”. Ход и результаты этого эксперимента могут оказать серьезное влияние на формирование новой структуры российской электроэнергетики в процессе ее реформирования в ближайшие несколько лет.

В том же русле (хотя и значительной мере в противовес грядущему реформированию РАО “ЕЭС России”) находится инициатива Минатома РФ о создании единой энергогенерирующей компании вместо существующих 9 АЭС и концерна “Росэнергоатом”, в состав которого входят 8 из них (помимо Ленинградской АЭС). Новая структура должна осуществлять сбыт всего объема производимой станциями электроэнергии.

В рамках предстоящего реформирования МПС и разделения управленческой и производственно-хозяйственной деятельности ведомства предполагается создать АО со 100% государственным капиталом “Российские железные дороги”. Однако если применительно к железнодорожному транспорту российское правительство приняло общую концепцию преобразований (без окончательного решения о сроках и схемах), то в отношении подходов к преобразованиям в электроэнергетике продолжаются длительные и ожесточенные дискуссии с участием всех заинтересованных сторон и широким разбросом мнений.

Также на уровне проработок находятся предложения по созданию новых холдингов для управления принадлежащими государству пакетами акций в авиационной промышленности (объединение по ходатайству Российского авиационно-космического агентства предприятий, выпускающих вертолеты марки Ми, АО “Московский вертолетный завод имени М. Л. Миля” (МВЗ), “Роствертол” (Ростов-на-Дону), “Казанский вертолетный завод”, “Улан-удинский авиационный завод”), киноиндустрии (подход нового руководства Министерства культуры к управлению киностудиями после ликвидации Госкино), сельхозмашиностроении (инициатива Министерства промышленности и представительства Президента в Сибирском федеральном округе, по сибирским предприятиям отрасли на основе конвертации долгов перед бюджетом в акции).

Важную роль для последующего развития холдинговых структур в России может сыграть Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. N 1768. В нем определено, что в целях концентрации и рационализации оборонного производства внесение пакетов акций АО, созданных процессе приватизации, в качестве вклада государства в уставной капитал создаваемых и действующих холдинговых компаний в этой отрасли допускается лишь при условии закрепления в федеральной собственности не менее 51% акций самих холдинговых компаний.

Необходимо отметить, что сегодняшние возможности государства весьма невелики по сравнению с периодом 1992-1994 гг., когда государству принадлежал большой (а в отдельных отраслях, основной) массив собственности и структура акционерного капитала находилась в стадии формирования. Иллюстрацией является ситуация на упомянутых предприятиях авиационной промышленности: государство нигде не имеет контрольного пакета акций (например, в ОАО “МВЗ” 31%), а в АО “Роствертол” он вообще отсутствует при участии иностранного капитала, включая прямых конкурентов отечественных предприятий.

В таких условиях необходимой предпосылкой создания холдингов является увеличение доли государства в капитале предприятий смешанной формы собственности. Фактически оно уже является важным способом, используемым федеральным центром, для упрочения своих позиций в сфере управления госсобственностью. В результате дополнительной эмиссии и реструктуризации кредитной задолженности с 59% до 76% расширилось участие государства в акционерном капитале одного из крупнейших машиностроительных и оборонных предприятий страны ОАО “Ижмаш”. При этом федеральный пакет акций вырос более чем вдвое (с 25% до 57%), а Удмуртия, как субъект РФ, перестала быть главным акционером предприятия. “Ижмаш” можно считать первым успешным примером секьюритизации задолженности предприятий перед бюджетом на федеральном уровне, не считая так и не доведенного до логического конца переоформления задолженности “Автоваза” в 1996-1998 гг. и реструктуризации задолженности “Камаза” в 1999 г., в которой большую роль играло правительство Татарстана. В текущем году другим прецедентом такого рода может стать программа реорганизации холдинга ОАО “Пермские моторы” в 2001 году. В рамках нескольких этапов предполагается увеличение доли государства в материнской компании до контрольного значения, и параллельное увеличение непосредственной доли материнской компании в дочерних предприятиях.

Увеличение доли государства в капитале акционерных обществ создает почву для конфликтов с их частными акционерами, уже имеющими место на практике.

7.3 Корпоративные конфликты вокруг государственной собственности

Конфликты внутри АО с участием государства в капитале являются сравнительно новым явлением в экономике страны, что связано с двумя обстоятельствами.

С одной стороны, в ходе становления новой вторичной структуры собственности на постчековом этапе (1994-1997 гг.) ареной борьбы за контроль, естественным образом, являлись предприятия, где доля государства была маргинальна или отсутствовала вовсе. Этому способствовала низкая привлекательность многих предприятий, где за государством оставалась доля в капитале, не только по причине качества управления, но и тяжелой ситуации в целом в отраслях, где такие процедуры имели место (достаточно напомнить, что закрепление пакетов акций в государственной собственности предусматривалось в основном в отношении производств и видов деятельности, наиболее сильно подверженных трансформационному спаду).

С другой стороны, очевидная слабость федерального центра, который не осознавал себя в качестве акционера, рассчитывая в ходе денежной приватизации на то, что спустя непродолжительное время у него вообще не будет потребности осваивать эту роль. К тому же в моду вошел тезис о расширении самостоятельности регионов (включая и управление госсобственностью) (1995-1998 гг.), открывший, как казалось, возможность переложить эту функцию на них.

Поэтому и конфликты в компаниях с участием государства стали возникать не раньше, чем оно всерьез столкнулось со всеми ограничениями на пути денежной приватизации и осознало необходимость оказывать управляющее воздействие на них. По времени это совпало с изменениями в политической ситуации, когда после финансового кризиса 1998 г. необходимость преодоления слабости государства стала очевидной руководству страны.

Большую огласку приобрел двухлетний конфликт на одном из крупнейших судостроительных предприятий страны, ОАО “Красное Сормово” (Нижний Новгород) (госпакет – более 33% акций). Крупнейший акционер “Объединенные машиностроительные заводы” (ОМЗ), контролирующий от 30% до 40% капитала предприятия (но лишь 15,5% акций напрямую), выступал против обозначенного в Уставе ОАО порядка формирования Совета директоров, при котором 4 из 9 его членов назначались государством. Соответствующие поправки в устав АО блокировались представителем областного Комитета по управлению госимуществом, голосовавшим вопреки поручению МГИ РФ. Компромисс, достигнутый при участии федеральных органов управления, свелся к изменению устава (выборное начало было распространено на весь совет директоров) при сохранении своего поста генеральным директором предприятия и избранию представителя государства председателем совета директоров. В 2001 году конфликт может получить продолжение (продажа части пакета, принадлежащего “ОМЗ”, может быть признана незаконной).

Другой тип конфликтов, характерный для смешанных компаний, связан с противостоянием между менеджерами и стоящими за ними различными структурами. Причем речь может идти как о коммерческих структурах, пытающихся получать конкурентные преимущества через организацию неформальных связей между властью, менеджментом и бизнесом, так и о более общем явлении, сводящимся к противостоянию между различными органами государственного управления (бизнес-интересы в этом случае в отличие от конфликтов с участием частных акционеров не играют первостепенной роли или, по крайней мере, закамуфлированы).

Яркой иллюстрацией такого положения явились противоположные позиции федеральных (РФФИ) и местных органов по управлению имуществом (хотя и подчиненных Минимущества РФ) в уже упомянутых конфликтах на АО “Красное Сормово” и московском заводе “Кристалл”. Руководство АО “Радар” (Санкт-Петербург), 37% акций которой находится в управлении холдинговой компании “Ленинец” (бывший госконцерн, объединяющий многие предприятия оборонной промышленности северной столицы), недовольное решениями холдинга по персональным назначениям на руководящие посты предприятия, стало требовать его возвращения в собственность государства.

Такие явления связаны, прежде всего, с расщеплением принадлежащего государству пакета акций в акционерном обществе в самом прямом смысле этого слова, не говоря о уже, о том, что в 70% случаев представление интересов государства даже по федеральным пакетам акций осуществляется местными чиновниками. Так, в уставном капитале ОАО “Красное Сормово” 25,5% акций закреплено в федеральной собственности (управляется Комитетом по управлению имуществом Нижегородской области) и более 8% принадлежит РФФИ.

В период после окончания массовой приватизации, когда происходило вовлечение руководства субъектов Федерации в процесс управления собственностью и ее использования (1995-1998 гг.), такая ситуация казалось естественной и не вызывала больших трений. В условиях концентрации усилий федерального центра на достижении формальной финансовой стабилизации его внимание к локальным проблемам серьезно ослабло. На практике же к реализации тезиса о расширении самостоятельности (включая и управление госсобственностью) регионы во многих случаях не были готовы, а в отдельных случаях просто злоупотребляли им.

Самоустранение государства от управления своей собственностью на всех уровнях и возникший межуровневый управленческий вакуум не могли не привести к резкому ухудшению экономического положения на предприятиях смешанной формы собственности. Так, в уже упоминавшемся ОАО “Ростовуголь”, где индифферентность госпредставителей к нараставшей задолженности и нарушениям финансовой дисциплины со стороны руководства предприятия привела весной 1998 г. к массовым шахтерским волнениям, 67% акций находится в федеральной собственности, еще 20% - в управлении областной администрации. На грани банкротства оказался химический комбинат “Бор” (Дальнегорск, Приморский край): 51% акций находится в федеральной собственности, еще 15% - у местных властей.

Более или менее типовые ситуации наличия в уставном капитале одного и того же акционерного общества специально закрепленного в федеральной собственности пакета акций (не всегда являющегося контрольным при том, что и голосование им далеко не всегда осуществляют представители федеральных органов власти) и остаточного пакета, управляемого местными властями (не обязательно находящегося в их собственности), после 1996 г. стали дополняться новыми вариантами, при которых остаточный федеральный пакет начинает соседствовать с пакетом акций, появившимся в собственности субъектов Федерации в результате конвертации налоговой задолженности предприятия перед местным бюджетом в долю в его уставном капитале. В качестве примера такого положения можно привести структуру акционерного капитала на одном из крупнейших в России предприятий авиапромышленности, АО “Авиастар” (Ульяновск), где почти ничего незначащая доля федеральной собственности (6%) соседствует с принадлежащим региону пакетом акций (11%), что дает областной администрации возможность хотя бы требовать созыва внеочередного собрания акционеров. Аналогичное положение возникло и на тех предприятиях, где часть госпакета акций передавалась в доверительное управление. Так, в капитале погрузочно-разгрузочной компании “Новороссийский морской порт” блокирующим пакетом акций (25%) управляет менеджмент, госпакет меньшего размера (20%) – представители государства.

Ситуацией, в которой сфокусировались основные проблемы управления государственной собственностью в корпоративном секторе в сегодняшней России, можно считать создание АО “Завод по производству труб большого диаметра” (“Завод ТБД”). Решение о месте проекта, параметрах его финансирования было принято летом 2000 г. после длительных обсуждений, сопровождавшихся активным лоббированием интересов всех потенциальных участников проекта. Новое предприятие, ядром которого является “стан-5000”, должно создаваться на базе Нижнетагильского металлургического комбината (Свердловская область), которому, как и государству в лице РФФИ, будет принадлежать блокирующий пакет акций (25% + 1 акция), РАО “Газпром” предназначалось 19,9%, предпринимался поиск остальных акционеров, не исключая участие в капитале будущего предприятия администрации Свердловской области (10%). Источником оплаты государственной доли в уставном капитале по рекомендации Минфина и Минпрома России должны стать средства (150 млн. руб.), образовавшиеся в результате бюджетного профицита.

Основной же потребитель продукции будущего предприятия, РАО “Газпром” на протяжении всей второй половины прошлого года не проявлял интереса к участию в проекте, приняв решение принципиальное решение об инвестировании только в начале 2001 г., не без давления представителей государства в его органах управления. После этого наибольшую актуальность для реализации проекта приобрел вопрос о возможной конкуренции между различными производителями труб большого диаметра для удовлетворения потребностей РАО “Газпром”, поскольку “Северсталь” (Череповец, Вологодская область), которая и после окончательного объявления итогов тендера, победителем которого был признан НТМК, не отказалась от идеи организации своего производства совместно с Ижорским заводом в Санкт-Петербурге параллельно тому, что должно осуществляться на Урале. В свете последних российско-украинских договоренностей в экономической сфере нельзя исключать и альтернативу трубам российского производства со стороны продукции Харцызского трубного завода на Украине, контрольный пакет акций которого может быть приобретен “Газпромом” в счет задолженности этой страны за поставки.

Значение данного проекта для российской экономики не исчерпывается будущим импортозамещающим эффектом при строительстве экспортных газопроводов и, как следствие, ростом валютных поступлений. По сути, он является первым после 1991 г. столь крупным инвестиционным проектом общенационального значения в базовых отраслях российской промышленности, осуществляемым при открытом участии государства с предоставлением ему соответствующих прав собственности. Степень его успеха и приобретенный опыт может в недалеком будущем предопределить возможность и целесообразность участия государства своими средствами в финансировании капиталовложений в реальный сектор, что, в свою очередь, окажет существенное влияние на инвестиционную и экономическую динамику в стране в целом.

Новый тип конфликтов, который получает постепенное распространение в последнее время связан с пересмотром приватизационных сделок в судебном порядке. В первую очередь, это связано с тем, что немалая часть инвесторов, принимавших участие в инвестиционных конкурсах, демонстрировала яркие образцы недобросовестного поведения, срывая выполнение принятых обязательств. Из 1084 пакетов акций, проданных в 1992-1997 гг., 328 (или более 30%) возвращены государству через суд, главным образом, по причине невыполнения покупателем своих обязательств. В качестве одного из недавних примеров можно привести решение городского суда Москвы о недействительности продажи 29% акций столичного завода “Сапфир” (оборонная промышленность) и возврате акций РФФИ.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКИХ КОРПОРАЦИЯХ:
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Радыгин А.Д. - руководитель проекта
Мальгинов Г.Н.
Институт экономики переходного периода