год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Напомним, что основной мотивацией для органов государственного управления при создании холдингов явилось стремление к сокращению количества потенциальных объектов управления (пакетов акций, паев, долей или целых предприятий), более квалифицированный контроль над которыми в принципе могут обеспечить специально создаваемые структуры, работающие на постоянной основе. На первый план при таком подходе выходила проблема управления самими этими структурами.

Крупные холдинги, начавшие формироваться осенью 1992 г. специально для управления некоторыми отраслями экономики (прежде всего, в топливно-энергетическом комплексе) (см. п. 2.2) можно рассматривать, как частный случай реализации делегирования правомочий по управлению государственной собственностью в корпоративный сектор, при котором на федеральном уровне подробно определялся порядок представительства государства в руководящих органах этих структур.

В Указах Президента РФ, посвященных их созданию (1992 г.) он выглядел следующим образом. Правительство РФ получило право утверждать весь состав руководящих органов госпредприятий "Роснефть" и "Росуголь", акционерных компаний "Транснефть", "Транснефтепродукт", "ЛУКойл", "ЮКОС", "Сургутнефтегаз" (в 3 последних только на момент их образования), назначать Генеральных директоров (Президентов) остальных нефтяных компаний и РАО "ЕЭС России". В органы управления этих структур, а также РАО "Газпром", включались назначенные Правительством представители государства, которыми обычно были высокопоставленные сотрудники ГКИ РФ, Министерств топлива и энергетики, экономики, финансов, Государственного комитета по антимонопольной политике. В РАО "Газпром" полномочия по управлению принадлежащими государству акциями передавались Совету директоров, а в РАО "ЕЭС России" 30% голосов по этой категории акций передавались органам приватизации (комитетам по имуществу) субъектов Федерации пропорционально объемам потребления электроэнергии. Дивиденды, получаемые по закрепляемым в федеральной собственности акциям холдингов, оставались в распоряжении РАО "ЕЭС России" и указанных в данном абзаце нефтяных и нефтетранспортных компаний - в полном объеме, РАО "Газпром" - не менее 50%, в прочих АО в нефтяной промышленности, пакеты акций которых передавались госпредприятию "Роснефть" - поступали в распоряжение этого предприятия.

Помимо принудительной интеграции целых предприятий и включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ в конце 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций многих других предприятий в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО "ЕЭС России" и тогда еще государственным предприятиям "Роснефть", "Росуголь". Несколько позже в отношении госпредприятия "Росуголь" и РАО "ЕЭС России" эти полномочия были конкретизированы соответственно в распоряжениях ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р, утвердивших Типовые договора о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности. Этими документами "Росуглю" и РАО "ЕЭС России" вменялось осуществление прав акционера в пределах имеющихся пакетов акций (без права продажи или иного отчуждения), получать дивиденды с их направлением на производственное и социальное развитие своих отраслей (при возмещении расходов, связанных с коммерческим управлением, в размере установленном Правительством РФ), взаимодействие с Правительством РФ (включая внесение предложений о продаже акций, для "Росугля" - также и предложения по господдержке отрасли и контроль за их использованием). При этом ГКИ РФ брал на себя обязательство не допускать вмешательства в действия субъектов коммерческого управления.

В этой связи весьма интересно, что в упоминавшихся выше Типовых договорах о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности, утвержденных распоряжениями ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р по "Росуглю" и РАО "ЕЭС России", говорилось о доверительном характере договоров (ст. 2) (но не о доверительной собственности, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, или доверительном управлении, как в случае с компанией "Росмясмолторг"), подчеркивалось особое доверие государства к субъектам соглашений, которые обязывались действовать "...тем способом, который является наилучшим для интересов Российской Федерации ...".

Сравнительно новым способом управляющего воздействия государства на крупные холдинги с участием государства в капитале головной компании, потенциал которого пыталась активизировать власть в 1997-1998 гг., явились коллегии представителей государства.

К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО "Росгазификация" и РАО "ЕЭС России" (позднее эта практика была распространена и на холдинг "Связьинвест"). В РАО "ЕЭС России" коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Несмотря на высокую степень конфликтности , оно состоялось, придав новое качество деятельности этой естественной монополии и обсуждению планов ее реформирования.

Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО "Газпром". В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО "Газпром". Он должен был действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства: с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление 35% акций из 40%, принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40% пакета акций (Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г. N 399) российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности.

До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию "Главное всерегиональное строительное управление "Центр". Создание холдинга (при закреплении в федеральной собственности 25,5% акций головной компании) было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции (25%) 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление.

С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации: персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО "Газпром", РАО "Норильский никель"), установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО "ЕЭС России" и АО "Росгазификация" - по решению коллегии представителей государства), "укрепление" того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал "Связьинвеста" перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО "Ростелеком", "Центральный телеграф", некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний).

Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах. Отдельной проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью в корпоративном секторе, являются взаимоотношения центра и регионов.