Состояние нормативно-правовой базы по управлению государственной собственностью в корпоративном секторе -- Современная Россия

В ситуации отложенной приватизации, возникшей в целых секторах российской экономики по мере развития приватизации и сокращения объема государственной собственности, неизбежно встал вопрос о создании законодательной базы по оперативному и стратегическому управлению этим сектором экономики и смешанными предприятиями в новых условиях. Комплексного механизма и единой долгосрочной стратегии решения этой проблемы выработано не было.

Основным подходом к управлению предприятиями смешанной формы собственности стало представительству интересов государства в акционерных компаниях с государственным участием, получившее в итоге наибольшее распространение на практике.

Нормативная база по этому вопросу появилась уже в первый год рыночных реформ. Уже упоминавшийся Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 г. N 1392 устанавливал, что при преобразовании в АО предприятий, контрольные пакеты акций которых закрепляются в федеральной собственности, правительство РФ и ГКИ вправе поручать представление интересов государства в Совете директоров предприятия на контрактной основе определенным лицам из числа должностных лиц администрации государственных предприятий или органов государственного управления. Позднее эта норма была подтверждена во второй программе приватизации (Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284).

Затем последовал Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 “О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой”. Он касался управления, как существующими федеральными госпредприятиями, так и АО с государственным участием. В документе определялись условия контрактов заключаемых с руководителями госпредприятий и договоров с лицами, представляющими интересы государства в органах управления АО, акции которых закреплены в федеральной собственности (включая круг вопросов, по которым представители государства в органах управления АО должны согласовывать с делегировавшими их органами государственного управления в предварительном порядке свои будущие действия на заседаниях органов управления АО: изменение его учредительных документов и уставного капитала АО, назначение конкретных лиц на руководящие должности в АО, получение предприятием кредитов в сумме, превышающей 10% чистых активов АО, продажа и иное отчуждение имущества, участие в создании других предприятий, включая ФПГ). Правительству РФ было поручено утвердить подробные примерные договора на представление интересов государства, порядок и формы отчетности руководителей федеральных госпредприятий, действующих в соответствии с контрактами и лиц, представляющих интересы государства в АО с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Однако соответствующий порядок (договор) был утвержден лишь два года спустя после традиционной борьбы Госкомимущества РФ с отраслевыми ведомствами и региональными руководителями.

На рубеже 1995- 1996 гг. в советы директоров АО, имеющих долю государства, входило 2500 государственных чиновников. Из них 82% - сотрудники федеральных министерств и ведомств, 12% - представители Госкомимущества РФ, региональных комитетов, 8% - представители местных властей. В качестве конкретного примера можно привести предприятия оборонной промышленности, где в 1996 г. по 376 АО с участием государства из 449 представителями государства были сотрудники Миноборонпрома.

Однако указанное представительство в основном носит формальный характер, поскольку государственный чиновник не в состоянии эффективно управлять пакетами акций в 5-10 АО, находящихся в разных регионах и часто относящихся к разным отраслям. Этому мешают не только технические и временные сложности, но также отсутствие необходимой квалификации (прежде всего - знания конкретного предприятия) и легальных материальных стимулов. В целом для их деятельности характерны нерегулярность участия в работе органов управления курируемых АО, слабая профессиональная подготовленность, самоустраненность от реальных процессов происходящих на предприятиях, включая игнорирование крупных долгов предприятий по зарплате и перед бюджетом (относительно недавний пример - АО “Ростовуголь”, где начатое после шахтерских волнений 1998 г. и длившееся около двух лет расследование показало индифферентность госпредставителей к нараставшей задолженности и нарушениям финансовой дисциплины со стороны руководства предприятия). Весьма нерегулярной была и предоставляемая представителями государства отчетность. Так, в 1995 г. по принятой форме отчиталось лишь 30% их числа. Пакеты акций, которые по тем или иным причинам не продавались и остались в фондах имущества, могли становиться предметом торга (по поводу продажи, “правильного” голосования) между фондом, региональной администрацией и иными заинтересованными структурами. Сам же фонд или представитель государства в АО в типовых случаях не имел никакой позиции в отношении управления конкретным предприятием.

Наиболее вопиющим проявлением нарушение порядка согласования своих действий с МГИ РФ и отраслевыми органами является голосование государственным пакетом от имени государства на собрании акционеров АО за вторичную эмиссию, по итогам которой доля государства многократно сокращалась, причем государство не использовало свое преимущественное право как акционера на выкуп дополнительно выпускаемых акций. Размывание федерального пакета нанесло ущерб государству на сотни миллиардов рублей. Особую тревогу вызывает уменьшение доли государства на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий (некоторые примеры: “Иркутское авиационное ПО” (с 25,5% до 14,5%) в 1996 г., АО “Пермские моторы” (с 14,25% до 6,7%) в 1997 г.), а также в ряде крупных коммерческих банков, располагавших определенной дивидендной базой, по крайней мере, до финансового кризиса 1998 г. (Автобанк, Агропромбанк, Промстройбанк).

Разумеется, имеются и примеры активного вмешательства представителей государства в деятельность курируемых предприятий. Так, в 1997 г. по их инициативе произошло смещение руководителей 22 АО самых различных отраслей, допустивших задолженность по зарплате и платежам в бюджет (в их числе “Ленформаш”, “Кирэнерго”, “Сокол” (Белгородская область), “Жигулевские стройматериалы”, “Старт” (Самарская область), “Башкируголь”). Аналогичными примерами из практики 1998-1999 гг. являются “Волготанкер” (Самара), “Сибэнергомаш” (Барнаул), “Морской торговый порт-Санкт-Петербург”, “Восток” (Кировская область). Тем не менее, эти примеры относительно немногочисленны.

Параллельно деятельности представителей государства для управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности, предпринимались попытки внедрения такого нестандартного и весьма радикального механизма, как институт доверительной собственности (траста), на основании Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2296 и последующих документов ГКИ. В 1994-1996 гг. эта практика носила характер отдельных пилотных проектов.

Классическим примером доверительной собственности был договор об ее учреждении в отношении 35% акций РАО “Газпром”, заключенный 17 февраля 1994 г. В плане практического развития этого направления интересно, что, несмотря на наличие законодательства по вопросам траста (доверительной собственности) (Распоряжение ГКИ РФ от 15 февраля 1994 г. N 334-р об утверждении Типового договора об учреждении траста (доверительной собственности) на пакет акций, находящихся в государственной собственности) встречалась передача государственных пакетов акций и в доверительное управление. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 15 июня 1994 г. N 674, закрепленные в федеральной собственности 51-% пакеты акций 38 приватизируемых хладокомбинатов (предприятий), осуществляющих закупку и поставку продуктов животноводства для государственных нужд, а также ряда других АО, передавались в доверительное управление АО “Российская торгово-промышленная компания “Росмясмолторг” сроком на 3 года, что приблизило ситуацию корпоративного управления на этих предприятиях к имеющейся в акционерных обществах, контрольные пакеты которых передавались в коммерческое управление РАО “ЕЭС России”, государственных компаний “Росуголь” и “Роснефть” (см. п. 4).

Здесь необходимо подчеркнуть также, что доверительная собственность по Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2296 предполагала передачу доверенному лицу весьма широких полномочий в отношении имущества, вплоть до прав самого собственника. С введением в действие с 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса РФ в юридическом обороте осталось доверительное управление, предполагающее наличие ряда серьезных ограничений для доверенного лица.

Весьма низкий уровень этой работы, по мнению руководителей всех властных структур, исходя из практического опыта в области управления федеральными пакетами акций 1993- 1995 гг., обусловил продолжение поиска новых методов управления государственной собственностью в корпоративном секторе, адекватных реалиям постприватизационного периода. В 1996 г. ознаменовался принятием новых важных нормативно-правовых актов по этому вопросу, которые в качестве альтернативы институту государственных представителей вводили два варианта управления государственными пакетами акций, представляющие собой развитие вышеупомянутых направлений документальной базы, появившейся после 1992 г.

Постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 с двухлетней задержкой создало правовой механизм представления интересов государства в АО на договорной основе (для физических лиц - институт поверенных в делах государства), утвердило примерный договор на представление интересов государства, порядок его заключения и регистрации, который должен был быть утвержден еще в 1994 г. согласно указу Президента РФ “О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой” от 10 июня 1994 г. № 1200. Российскому фонду федерального имущества предписано исходить из предложенного порядка.

По ряду вопросов функционирования АО (назначение конкретных лиц на руководящие должности в АО, получение предприятием кредитов в сумме, превышающей 10% чистых активов АО, продажа и иное отчуждение имущества, участие в иных хозяйственных структурах, включая ФПГ) поверенный в обязательном порядке должен согласовывать с доверителем свою позицию в работе его руководящих органов. Наиболее существенные изменения, внесенные в эту схему летом 1998 г. (новая редакция постановления от 24 июня 1998 г.), вменяют в обязанность поверенного заботу о сохранении мобилизационного потенциала предприятия и вводят запрет на разглашение для посторонних лиц информации о ситуации вокруг АО.

При этом речь шла только о представителях государства, образующих категорию “иные граждане РФ”, т. е. не являющихся госслужащими. Подбор представителей государства вменен в обязанность именно отраслевым ведомствам. Механизмы деятельности государственных служащих и регламентация договоров с юридическими лицами на представление интересов государства отсутствовали. Тогда же отдельным постановлением правительства РФ было определено, что представителями государства по управлению закрепленными в федеральной собственности пакетами акций предприятий топливно-энергетического комплекса должны быть должностные лица Министерства топлива и энергетики РФ, которые обязаны голосовать на общих собраниях акционеров в соответствии с директивами министерства.

К сожалению, новый закон о приватизации 1997 г. (ст. 5 и 6) не внес ничего нового в этот вопрос, лишь установив в самом общем виде, что при закреплении в государственной собственности акций АО представителями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации, а использовании в отношении предприятий права “золотая акция” - только государственные и муниципальные служащие, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации.

Несколько более подробно были прописаны условия (ст. 20) преобразования государственных унитарных предприятий в АО, 100% акций которых находится в государственной (муниципальной) собственности: проведение инвентаризации имущества и аудиторской проверки, ряд ограничений на хозяйственные операции в течение 6 месяцев до момента принятия решения о преобразовании в АО и с момента принятия данного решения до момента регистрации АО.

Спустя почти два года в закон 1997 г. был принят ряд поправок (федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” от 23 июня 1999 г. (N 116-ФЗ).

Согласно наиболее существенным из них, касающихся АО, созданных в процессе приватизации, до момента, когда количество акций в собственности государства составит не более 25% их общего количества:

В качестве еще одного варианта повышения эффективности управления государственными пакетами акций стала рассматриваться передача пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.

После введения в действие 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса РФ в российском правовом поле вместо “доверительной собственности” утвердилось понятие “доверительное управление”, предполагающее наличие ряда серьезных ограничений для доверенного лица. Дальнейшие возможности для использования этой формы открылись с выходом Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 “О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации”. С выходом этого указа было определено, что общим условием передачи пакетов в доверительное управление являются итоги конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями. Доверительный управляющий (в отличие от залоговой схемы) не имеет права распоряжения переданными ему акциями, а в договоре указываются ограничения для действий доверительного управляющего по важнейшим вопросам функционирования АО. К числу вопросов, по которым доверительный управляющий обязан согласовывать с доверителем свою позицию, были отнесены реорганизация и ликвидацию АО, изменение его учредительных документов и уставного капитала, эмиссию ценных бумаг, осуществление крупных сделок (однако без расшифровки этого понятия), участие в других АО, утверждение годовых отчетов (п. 3 Указа). Тогда же постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. № 1485 в качестве первоочередных объектов внедрения доверительного управления были выбраны пять угольных компаний (“Башкируголь”, “Востсибуголь” (Иркутская область), “Красноярская угольная компания”, “Ленинградсланец”, “Хакасуголь”).

Тем не менее вряд ли можно было рассчитывать на массовое применение новых норм и скорый эффект от них, поскольку положение о конкурсах содержало значительное количество недоработок (неясность со степенью реальной открытости и критериями определения победителя конкурса, отсутствие реальных гарантий защиты интересов предприятия и государства от такого временного управления (несмотря на предусмотренные требования обеспечения взятых победителем обязательств его собственным имуществом), неопределенность по поводу конкретных источников вознаграждения управляющего).

В целях реализации пилотного проекта доверительного управления 13 мая 1997 г. Минфин РФ (N 37-н) утвердил Порядок компенсации затрат, связанных с передачей в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций предприятий угольной промышленности (зарегистрирован в Минюсте РФ 25 июня 1997 г. N 1335). К такого рода издержкам относились командировочные расходы, расходы на услуги связи, расходы, связанные с назначением внеочередного собрания акционеров, проведения экспертиз и т. п., если эти мероприятия осуществлялись по инициативе ГКИ РФ, которому вменялось в обязанность выступать учредителем договоров доверительного управления. Возмещение издержек должно было происходить в размере, не превышающем сумму дивидендов на пакет, остальное относилось на убытки доверительного управляющего. Наряду с возмещением издержек доверительный управляющий получал вознаграждение, размер которого определялся суммой, не превосходящей 4% стоимости проданных акций, передававшихся в доверительное управление (в равных долях из средств, получаемых ГКИ РФ и РФФИ); в случае если пакет акций оставался в собственности государства, размер вознаграждения также не мог превышать 4%, но уже от стоимости пакета акций, передаваемого в траст, определяемой по действующей методике.

Общие (безотносительно отраслевой специфики) “Правила передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями” были утверждены только 7 августа 1997 г. Постановлением Правительства РФ от N 989 (новая редакция от 17 апреля 1998 г.).

Согласно документу доступ к этим операциям могут иметь физические лица, имеющие лицензию на работу с ценными бумагами, и юридические лица, чьи собственные средства составляют величину не менее 20% стоимости передаваемого в управление пакета акций. В отношении классификации возмещаемых издержек этот документ практически полностью повторял порядок, утвержденный Минфином РФ 13 мая 1997 г. (п. 5 Постановления и п. 27 Правил), в отношении их размера и размера вознаграждения - указывалось, что оно не может быть выше размера, утвержденного Правительством РФ при объявлении конкурса по каждому АО (без указания конкретных величин). Стоимость залога (как вариант - безотзывная банковская гарантия), вносимого доверительным управляющим, должна быть не меньше стоимости передаваемого в управление пакета (при внесении в качестве залога недвижимости или ценных бумаг необходимо использование независимой оценки) (п. 20). Регулирование возмещения убытков было отнесено к ст. 1022 ГК РФ (п. 30).

Оценить реальную степень распространенности трастовых отношений в отношении управления государственными пакетами акций довольно сложно. В статистических данных Госкомстата РФ до 1998 г. присутствует лишь информация о размере акционерного капитала, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинговую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, которую интересно сопоставить с долей акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности (таблица 9). Хотя общей чертой передачи акций и в траст, и в холдинговую компанию является их исключение из процесса распределения приватизируемой госсобственности на конкурентных началах посредством свободной продажи через основные приватизационные процедуры, между этими двумя экономическими категориями существуют весьма значительные различия.

Доля акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности и передаваемых в траст или холдинговую компанию в ходе приватизации в России в 1995-1999 гг. в общем объеме выпущенных акций (в %)

Период	По количеству		По номинальной стоимости пакета
	закреплено в государственной (муниципальной) собственности	передано в траст или холдинговую компанию	закреплено в государственной (муниципальной) собственности	Передано в траст или холдинговую компанию
1995	32,0	3,0	23,8	3,3
1996	13,1	11,4	9,5	7,9
1997	3,0	0,7	6,5	0,5
1998	73,6	1,9	68,6	1,6
1999	7,0	1,0	24,7	3,6

Источник: Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1995 г. (c.70), 1996 г. (с. 70), 1997 г. (с. 72), 1998 (с. 91), 1999 (с. 91). М., Госкомстат России, расчеты авторов.

Данные таблицы 9 показывают, что на протяжении анализируемого периода наибольшее развитие передача акций приватизируемых госпредприятий в траст или холдинговую компанию получила в 1996 г., когда по показателям количества и номинальной стоимости пакета это явление было сопоставимым с закреплением акций в государственной (муниципальной) собственности. В последующие три года, как и в 1995 г., закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо более обширным, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию.

C 1998 г. в государственной отчетности появилась информацию о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (1998-1999 гг.) зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 1998 г. – 28 и в 1999 г. – 22).

Наибольшее их число было расположено в Татарстане (16 ед.), Архангельской области (11), Санкт-Петербурге (6), Башкортостане (4). В отраслевом разрезе большинство таких предприятий не относилось к базовым отраслям хозяйства: строительство (7 ед.), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности (ЛДЦБП), индустрия строительных материалов (по 6), металлообработка, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство (по 3).

При этом в 1998 г. в Татарстане (по 5 предприятиям), Башкортостане, Архангельской области и Чукотском автономном округе (по 2 в каждом регионе) произошло место параллельное (в рамках одного и того же ОАО) закрепление пакетов акций в государственной собственности и передача пакета акций в холдинговую компанию. Такая ситуация имело место на предприятиях ЛДЦБП, строительства, жилищно-коммунального хозяйства (по 2 ед. в каждой отрасли), сельского хозяйства (1) и других отраслей экономики (4). В 1999 г. пакеты акций 2 ОАО, расположенных в Башкортостане (Уфимский ремонтно-механический завод и “Мишкинскмолзавод”), были переданы в доверительное управление при том, что в уставном капитале первого из них имелась “Золотую акцию”, а контрольный пакет акций второго закреплялся в государственной собственности.

Прочая же информация о развитии трастовых отношений носит отрывочный характер, что позволяет весьма обоснованно предположить единичный характер их применения. Так, из пяти угольных компаний (“Башкируголь”, “Востсибуголь” (Иркутская область), “Красноярская угольная компания”, “Ленинградсланец”, “Хакасуголь”), выделенных в качестве первоочередных объектов внедрения доверительного управления постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. № 1485, реальное внедрение этой схемы в декабре 1997 г. состоялось только в АО “Востсибуголь” и “Хакасуголь”. Далее работа затянулась и в августе 1998 г. АО “Башкируголь”, “Красноярская угольная компания” были исключены из числа предприятий, на которые распространялась эта схема. Дальнейшие события показали, что причиной данного решения послужили противоречия между федеральными органами управления и региональными властями. В наиболее явном виде (с публичным выяснением отношений, информационным воздействием через центральные СМИ, привлечением правоохранительных органов) это коснулось “Красноярской угольной компании”. Краевая администрация активно возражала против продажи пакета акций предприятия в рамках согласованной с международными финансовыми организациями программы содействия реструктуризации российской угледобычи.

Из 7 других угольных компаний (6 – в Кузбассе и 1 – в Коми), по которым российским правительством в 1997-1998 гг. в ходе их реструктуризации потенциальными объектами доверительного управления были избраны закрепляемые в федеральной собственности 51% пакеты акций головных компаний, в следующем 1999 г. в отношении 5 компаний такое решение было отменено (осталось в силе только в отношении “Киселевуголь”, “Прокопьевскуголь”).

Крайне немногочисленны и прецеденты передачи пакетов акций в доверительное управление управляющим (центральным) компаниям финансово-промышленных групп или холдинговым компаниям на основании Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 443 ”О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышленных групп” (некоторые примеры - ФПГ “Русхим” (результат оценивается МГИ РФ отрицательно), “Носта-Газ-Трубы”, РАО “Биопрепарат” (результат оценивается МГИ РФ положительно) и др.).

Косвенным доказательством ограниченного характера применения трастового управления является чисто символическая величина доходов бюджетной системы от передачи в залог, доверительное управление акций АО. По данным Госкомстата РФ эта величина составила: 8 млн. руб. в 1997 г. (по объектам муниципальной собственности в Саратовской области) и 9 тыс. руб. (масштаб цен после деноминации) в 1998 г. (3 тыс. руб. по объектам муниципальной собственности в Саратовской области и 6 тыс. руб. по собственности субъекта РФ в Алтайском крае). Данные за 1999 г. отсутствуют. Весьма вероятно, что именно это обстоятельство предопределило исключение этой статьи, как таковой, из классификации источников средств от приватизации, принятой Госкомстатом РФ в 1999 г.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКИХ КОРПОРАЦИЯХ:
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Радыгин А.Д. - руководитель проекта
Мальгинов Г.Н.
Институт экономики переходного периода