год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Накануне реформ российская экономика представляла практически полный монолит государственной собственности. В процессе начавшихся во второй половине 80-х гг. реформ институциональная структура хозяйства стала усложняться. Появление после принятия соответствующих законодательных актов лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, кооперативов, перешедших на аренду государственных предприятий в значительной мере, создало предпосылки частного сектора и массовой приватизации государственных предприятий после 1991 г.

Для последующей эволюции государственной собственности и появления смешанной собственности на базе имущества бывших госпредприятий более важное значение имело возникновение многочисленных структур, создававшихся отраслевыми органами управления и альянсами госпредприятий. К началу 1992 г. в России существовали около 3,1 тыс. ассоциаций, 227 концернов, 189 союзов и 123 консорциума . В условиях начинавшейся приватизации именно эти структуры могли считаться основными претендентами на управление закрепляемыми в государственной собственности пакетами акций.

В обстановке нарастающего кризиса централизованной экономики и начавшейся спонтанной приватизации конца 80-х - начала 90-х гг. вопрос о способах и механизмах управления государством своим имуществом стал особо остро.

Первое реформаторское правительство России, пришедшее к власти в конце 1991 г., не имело реальной возможности сразу взять оперативный контроль над ходом приватизации в свои руки. Отдавая отчет в невозможности восстановления в полной мере управления государственным имуществом, что к тому же было несовместимо с общей стратегией реформ, российское правительство встало на путь запуска приватизационного процесса, начало которому положили утвержденные Указами Президента РФ "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год" (декабрь 1991 г.) и пакет нормативных актов, регламентирующих процедуру приватизации (порядок, оценку имущества, основные методы и т. д.) (январь 1992 г.). Тогда же Верховный Совет России принял постановление о разграничении всей государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Федерации (республик в составе России, краев, областей, автономных округов и области, городов Москвы и Санкт-Петербурга) и муниципальную собственность.

Базовые установки на механизм и процедуры приватизации, вырабатывавшиеся в Государственном комитете по управлению государственным имуществом России (ГКИ РФ) в конце 1991- начале 1992 гг., были ориентированы на разработку типовых приватизационных процедур и их максимально широкое распространение, имея в виду сведение к минимуму возможных отступлений от них по причинам отраслевой или региональной специфики приватизируемых предприятий. Однако на практике эта установка реализовывалась с трудом.

1.1 Правовые нормы по ограничениям на приватизацию

Принятый еще в 1991 г. Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" вводил классификацию объектов государственной собственности по самой возможности и степени их приватизации. Положения статьи 3 этого закона предусматривали наличие в Государственной программе приватизации перечней объектов, не подлежащих приватизации, и предприятий и объединений, для приватизации которых требуется разрешение Правительства РФ или Госкомимущества России. В отношении этой категории предприятий закон разрешал закрепление контрольных пакетов акций в государственной собственности на срок до 3-х лет.

Структура принятой 11 июня 1992 г. Государственной программы приватизации в соответствие с требованиями закона содержала следующую классификацию объектов различных секторов экономики по самой возможности их приватизации: 1) объекты, приватизация которых запрещена (24 категории); 2) объекты, приватизация которых могла происходить только по решению: а) правительства РФ (15 категорий), б) ГКИ с учетом мнения отраслевых министерств (13 категорий), в) в соответствии с региональными программами приватизации (6 категорий); 3) объекты, подлежащие обязательной приватизации (9 категорий).

16 ноября 1992 г. появился Указ Президента РФ N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий".

Он ограничивал применение процедуры закрепления в федеральной собственности контрольных пакетов акций приватизируемых предприятий 10 стратегически важными категориями предприятий (видами деятельности), в числе которых оказались связь, выработка и распределение электроэнергии, добыча, переработка и сбыт нефти и природного газа, добыча и переработка драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов, разработка и производство вооружений и боеприпасов, производство алкогольной продукции, перевозки на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, НИОКР, специализированные предприятия по строительству и эксплуатации объектов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности, предприятия оптовой торговли, осуществляющие закупки для нужд государства, включая обеспечение экспортно-импортных соглашений.

Однако этим важность данного документа для анализа процесса эволюции государственной и смешанной собственности в России не исчерпывается. В соответствии с его положениями создавалась нормативная база для холдинговых компаний, создаваемых при преобразовании госпредприятий в АО и появлялся инструмент косвенного государственного регулирования деятельности АО в виде "Золотой акции". Эта ценная бумага давала возможность государству, как ее единственному владельцу, применять право "вето" при принятии собранием акционеров решений по вопросам изменения устава АО, его реорганизации и ликвидации, участия в иных хозяйственных объединениях и отчуждении имущества.

В мае 1993 г. Президент РФ заявил о необходимости сокращения запретов и ограничений на приватизацию, что нашло отражение в проекте программы приватизации на 1993 год. В нем планировалось зафиксировать предельные доли имущества, закрепляемые в государственной собственности по отраслям экономики: электроэнергетика - 51%, добыча нефти, газа, угля, нефтепереработка, нефтехимия, коммунальное хозяйство - 38%, машиностроение - 20%, металлообработка, химия, пищевая промышленность, строительство, автомобильный транспорт, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание - 10%. В черной и цветной металлургии, машиностроении для легкой и пищевой промышленности, лесной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной промышленности, производстве строительных материалов закрепления имущества в государственной (муниципальной) собственности не предусматривалось. Имелось в виду, что акции соответствующих предприятий помимо закрепляемых в федеральной собственности пакетов автоматически станут потенциальным объектом приватизации.

В своей же окончательной редакции вторая Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284, содержала еще более детальную классификацию и более широкие списки предприятий, на приватизацию которых накладывались ограничения. Список запрещенных к приватизации объектов увеличился до 44 категорий (на 20 категорий); разрешенных к приватизации только по решению правительства РФ - до 36 категорий (на 21 категорию); разрешенных к приватизации только по решению ГКИ РФ с учетом мнения отраслевых министерств - до 20 категорий (на 7 категорий); разрешенных к приватизации в соответствии с региональными программами приватизации - до 17 категорий (на 11 категорий); в то же время список предприятий, подлежащих обязательной приватизации вырос только до 11 категорий (на 2 категории).

Перечень видов деятельности, по предприятиям которых в федеральной собственности мог закрепляться контрольный пакет акций, вырос до 14 категорий (к 10, указанным в ноябрьском (1992 г.) Указе Президента РФ, добавились служба патентов, стандартизации и метрологии, издательства и полиграфические предприятия по выпуску печатной продукции, включенной в объем поставок для государственных нужд, трубопроводный транспорт, организации, входящие в компанию "Российский цирк").

Появился новый, крайне гипертрофированный (33 пункта) раздел по отраслевым особенностям приватизации. Хотя его положения и не предусматривали закрепления в собственности государства контрольных пакетов акций по дополнительным категориям объектов, тем не менее, они конкретизировали порядок согласования мнений между ГКИ и различными ведомствами, допуская выпуск "Золотой акции" при приватизации объектов 7 категорий (предприятий по производству табачных изделий, продуктов детского питания, оптовой книжной торговли, объектов культуры и кинематографии, опытных заводов, входящих в систему Комитета по стандартизации, производственных предприятий Министерства образования, объектов и предприятий медицинской промышленности, аптечных баз (складов) и баз медицинской техники, предприятий и объектов научно-технической сферы химического комплекса, имеющих в своем составе технологические объекты с токсичными веществами).

Наряду с очевидным расширением запретительных и ограничительных перечней предприятий по возможности и степени их приватизации вторая программа приватизации в отличие от первой содержала более четкий порядок принятия решений по приватизации объектов, попадающих под эти ограничения. В соответствии с ним контрольные пакеты акций, оставляемые в федеральной собственности, могли быть 3 видов: 51%, 38%, 25,5% обыкновенных (с правом голоса) акций. Ранжирования величины закрепляемого пакета в зависимости от важности приватизируемого объекта не устанавливалось. Не допускалось и одновременное закрепление в государственной собственности "Золотой акции" и каких-либо пакетов акций, хотя органы власти наделялись правом замены закрепленного в государственной собственности контрольного пакета акций на эту ценную бумагу. Дивиденды по акциям, закрепляемым в госсобственности, полностью направлялись на финансирование объектов социально-культурного и бытового назначения, передаваемых в процессе преобразования предприятий в АО на баланс местных властей или остающихся на балансе предприятия, а в случае отсутствия таких объектов перечислялись в федеральный бюджет. Имелось и указание на то, что акции приватизируемых только по решению органов государственной власти предприятий и не закрепляемые в федеральной собственности должны быть проданы не позднее 4 месяцев с момента регистрации АО и не подлежат какому-либо резервированию.

Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года, введенные в действие Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535, сохранили имевшуюся во второй Государственной программе приватизации тщательную детализацию объектов по самой возможности и степени приватизации. Более того, до принятия Федеральным Собранием России базового закона о приватизации в период после окончания срока действия приватизационных чеков вводился специальный порядок принятия решений по приватизации объектов 29 категорий (Приложение N 3 к Основным положениям). Также расширился круг видов деятельности, по предприятиям которых могло приниматься решение о закреплении в федеральной собственности контрольного пакета акций. Он достиг 22 категорий. К имевшимся во второй программе приватизации добавились атомное машиностроение, геология, геодезия и картография, предприятия по эксплуатации газового хозяйства, предприятия и научно-технические объекты химического комплекса, использующие токсичные и взрывчатые вещества, предприятия медицинской промышленности, выпускающие сильнодействующие и ядовитые препараты, государственные научные центры, предприятия, обеспечивающие хранение государственных резервов и запасов, внешнеторговые предприятия, объекты социально-культурного назначения. Изъята же из этого перечня была всего 1 категория (издательства и полиграфические предприятия по выпуску печатной продукцию, включенной в объем поставок для государственных нужд). Величина закрепляемых в государственной собственности пакетов акций ограничивалась только двумя вариантами: 51% и 25,5%. Правительство РФ и ГКИ РФ получали права продления сроков закрепления оставленных в госсобственности пакетов акций и их досрочной продажи.

В новом законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" (N 123-ФЗ, подписан Президентом РФ 21 июля 1997 г.) (ст. 4) классификация имущества по возможности приватизации содержит лишь в самом общем виде категории имущества, приватизация которого запрещена, и имущества, закрепляемого в собственности государства до принятия решения о прекращении его закрепления, в качестве составной части и ежегодно утверждаемой Государственной Думой РФ программы приватизации. В прогнозные перечни, в частности, включаются открытые акционерные общества, при продаже акций которых Правительство Российской Федерации приняло решение о закреплении таких акций в федеральной собственности или об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными открытыми акционерными обществами ("Золотой акции"), а также открытые акционерные общества, в отношении акций которых, находящихся в федеральной собственности в следующем году предполагается принять решение о прекращении их закрепления с указанием способа распоряжения ими: частичная или полная продажа, полная их продаже с использованием в отношении них специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными открытыми акционерными обществами ("Золотой акции").

Противостояние исполнительной и законодательной властей привело к тому, что за период 1998-2000 гг. специальные законы о программе приватизации на очередной год так ни разу и не были приняты. В отсутствие законодательной базы о приватизации на очередной год правительство реализовывало свои приватизационные планы посредством принятия президентских указов, приобретя определенную степень свободы путем отнесения с 1999 г. доходов от приватизации не к доходной части федерального бюджета, а к источникам финансирования бюджетного дефицита. В свою очередь, парламент инициировал поправки к законам о приватизации и о бюджете на 2001 г. о запрете сделок по крупным предприятиям до принятия программы приватизации отдельным законом, как требует того закон о приватизации 1997 г. Запрет остался в силе и после принятия поправок в бюджет в феврале 2001 г. Правительство же внесло в парламент новый закон о приватизации, выводящий этот процесс за рамки законодательного регулирования.

Последним (по времени принятия) правовым актом, определяющим круг видов деятельности, в которых при преобразовании приватизируемых предприятий в АО в федеральной собственности закрепляются пакеты акций, используется "Золотая акция", является Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. N 1348. Согласно этому документу к ним отнесены добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового конденсата, угля, производство и сбыт сжиженного газа, геология, функционирование трубопроводного транспорта, эксплуатация газового хозяйства, выработка и распределение электроэнергии, морской и речной транспорт, связь, строительство и эксплуатация объектов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности, разработка, производство и ремонт любых видов вооружения, военной и космической техники, боеприпасов и комплектующих изделий к ним, производство, заготовка и сбыт сортовых семян, хранение зерна, производство продуктов детского питания.

1.2 Правовые нормы по особенностям приватизации в различных отраслях хозяйства

Непосредственному формированию в крупных масштабах смешанной формы собственности в российской экономике способствовало принятие во второй половине 1992 г. решений по особенностям приватизации и акционирования в целых отраслях хозяйства, как правило, базовых, предприятия которых в соответствии с Государственными программами приватизации могли быть приватизированы только по решению органов государственной власти, что автоматически влекло за собой закрепление контрольного пакета акций этих субъектов хозяйственной деятельности в собственности государства. В их числе можно упомянуть Указы Президента и Постановления Правительства о реорганизации электроэнергетики (август 1992 г.), преобразовании государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество (РАО) "Газпром" (ноябрь 1992 г.), о преобразовании в АО предприятий нефтедобычи, нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения (ноябрь 1992 г.), приватизации предприятий связи и преобразовании в акционерные общества предприятий угольной промышленности (декабрь 1992 г.). Именно эти решения предусматривали создание холдингов и новых управленческих структур, которые вскоре заняли ведущие позиции в российской экономике (РАО "Газпром", нефтяные компании и т. п.).

Аналогичная ситуация создалась и во многих других отраслях экономики. Так, в соответствии со специально принятыми решениями акционирование предприятий авиационного, морского, речного, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, предприятий, осуществляющих выпуск алкогольной продукции (сентябрь 1992 г.), речных портов (декабрь 1992 г.), предприятий, находящихся в ведении Министерства по атомной энергии (апрель 1993 г.), некоторых предприятий по закупкам, переработке, хранению зерна и производству хлебопродуктов (декабрь 1993 г.) происходило с закреплением в государственной собственности контрольных пакетов акций. Несколько позже в соответствии с положениями второй программы приватизации аналогичная норма появилась в документах по особенностям приватизации объектов ведомственной торговли и общественного питания (отделов рабочего снабжения - ОРСов), обслуживающих организации Федеральной службы лесного хозяйства (апрель 1994 г.), объектов научно-технической сферы (июль 1994 г.), а документы по особенностям приватизации объектов химического комплекса (апрель 1994 г.), организаций геологоразведки (май 1994 г.), объектов научно-технической сферы, издательств, предприятий полиграфии и оптовой книжной торговли (октябрь 1994 г.) содержали списки конкретных объектов по возможности и степени приватизации, при этом указывалось на возможность смены форм собственности по другим, не включенным в эти списки, предприятиям на общих основаниях. В отличие от документов второй половины 1992 г. они, как правило, не предусматривали создания новых управленческих структур или учреждения холдингов (за исключением, холдинговой компании "Совтрансавто", в уставной капитал которой вошли контрольные пакеты акций предприятий международных автомобильных сообщений).

В то же время необходимо отметить, что далеко не все решения по особенностям приватизации и акционирования в тех или иных секторах экономики предусматривали фактическое создание смешанных компаний путем закрепления в государственной собственности пакетов акций приватизируемых предприятий соответствующих отраслей или выпуск "Золотой акции".

В отличие от ключевых отраслей экономики особенности приватизации в других секторах хозяйства заключались лишь во внесении отдельных корректив непосредственно в технологию приватизации для решения микроэкономических и структурных проблем (например, ограничение процедур по продаже акций предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции и агросервиса в целях преодоления их локального монополизма по составу участников только сельскохозяйственными товаропроизводителями, принятие новыми собственниками обязательств по поддержанию мобилизационной готовности предприятий автомобильного транспорта, имеющих соответствующие задания, внесение 25,5% акций предприятий по ремонту воздушных и морских судов в уставной капитал авиационных и судоходных компаний для устранения доминирующего положения отдельных субъектов хозяйствования на соответствующих рынках, создание холдинговых компаний в случае выделения из состава строительных организаций и предприятий промышленности строительных материалов технологически связанных с ними подразделений).

Имели место и промежуточные решения. Например, приватизация определенных предприятий лесопромышленного комплекса происходила с учреждением холдинговых компаний с внесением в их уставной капитал всех акций этих предприятий, за исключением предназначенных для размещения среди их персонала. Государство же сохраняло за деятельностью холдингов только косвенный контроль посредством "Золотой акции".

Процесс преобразования форм собственности сочетался в российской экономике с реорганизацией целых отраслей и изменением их организационно-управленческих структур. Ярким примером этого является связь. Начало реструктуризации отрасли было положено Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 1992 г. N 1003. Этот документ предусматривал выделение из состава государственных предприятий связи и информации и производственных объединений связи перед их приватизацией следующих служб: 1) подразделений почтовой связи с образованием на их базе государственных учреждений Федеральной почтовой службы, не подлежащих приватизации; 2) радиотелевизионных передающих центров, не подлежащих приватизации. Другие виды деятельности были сосредоточены в региональных предприятиях связи и информатики, преобразованных в акционерные общества с закреплением контрольных пакетов акций в федеральной собственности. В последующем эти пакеты были консолидированы в АО "Связьинвест" с закреплением 51% акций в федеральной собственности. В самостоятельное предприятие было выделено предоставление услуг междугородной и международной связи, для чего было создано АО "Ростелеком", контрольный пакет акций которого также был закреплен в государственной собственности. После неудачного инвестиционного конкурса в конце 1995 г., победителем которого стала итальянская компания "Стет", впоследствии отказавшаяся от сделки, на аукционе 25 июля 1997 г. 25% акций АО "Связьинвест" (с предварительным включением в уставной капитал контрольных пакетов акций АО "Ростелеком" "Центральный телеграф", некоторых других предприятий) были приобретены кипрской компанией "Mustcom Ltd." (дочерней структурой Онэксимбанка и ряда крупных западных инвесторов).